我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的困境分析①
——基于精準(zhǔn)扶貧視角下的思考與探索

李可萱 瞿曉宇 張永輝 宋淑鴻

（南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江蘇南京210037）

2013 年11 月，習(xí)近平總書記在湖南湘西視察時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”概念。在這一重要指示的領(lǐng)導(dǎo)下，政策性金融扶貧的優(yōu)勢越來越得到人們的重視。繼“十三五”脫貧攻堅(jiān)工作部署以后，2016 年6 月，中國保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，提出開發(fā)針對性保險(xiǎn)扶貧產(chǎn)品、搭建保險(xiǎn)扶貧信息共享平臺等精準(zhǔn)對接需求。許多研究者肯定了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與精準(zhǔn)扶貧的積極作用。林智勇［1］認(rèn)為，保險(xiǎn)業(yè)參與精準(zhǔn)扶貧有利于幫助農(nóng)村貧困戶增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。金融扶貧的意義在于提升農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。付正等［2］認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧具有扶貧針對性準(zhǔn)確、投保便捷、效果可預(yù)期等優(yōu)勢。寇晨歡等［3］強(qiáng)調(diào)，相對于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更符合農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)需要，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。為進(jìn)一步健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，本文深入探析現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的困境，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)條件提供可行性的解決方法，以期為政策性農(nóng)險(xiǎn)扶貧功能的強(qiáng)化提供啟發(fā)。

1 我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展概況

根據(jù)保監(jiān)會發(fā)布的《2016 年中國保險(xiǎn)市場年報(bào)》顯示，產(chǎn)險(xiǎn)業(yè)務(wù)中，農(nóng)險(xiǎn)原保險(xiǎn)保費(fèi)收入為572.65億元，增長19.55%。農(nóng)險(xiǎn)保額3.47萬億元，同比增長24.25%。由表1 可知，2013～2018 年我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模增長走勢分別為27.43%、6.26%、15.08%、11.42%、14.7%、19.52%，與此同時(shí)，農(nóng)險(xiǎn)參保戶數(shù)量逐年增加，賠付支出的增長速度連續(xù)5年達(dá)到兩位數(shù)。盡管保費(fèi)收入規(guī)模與農(nóng)險(xiǎn)覆蓋率不斷上升，截止2018 年底，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度僅為0.85%，相比于發(fā)達(dá)國家市場而言仍然位于較低水平。

表1 2013～2018年我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)

2 我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧困境

2.1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧對象不精準(zhǔn)

實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)是精準(zhǔn)判別貧困對象人群。然而我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遵循自愿投保原則，缺乏精準(zhǔn)識別的工具，且由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、信息滯后、能力難以支持保險(xiǎn)服務(wù)，不少農(nóng)戶的家庭收入、文化程度以及對保險(xiǎn)的認(rèn)知程度不高［4‐5］，導(dǎo)致貧困地區(qū)真正具有政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持需求的農(nóng)戶無法獲得幫助。此外，《中國農(nóng)村扶貧綱要》中期評估中提到，存在有農(nóng)業(yè)中小企業(yè)、非貧困農(nóng)戶占有高風(fēng)險(xiǎn)貧困農(nóng)戶資源的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧對象定位的偏移，將進(jìn)一步加劇資源浪費(fèi)、扶貧效用低下等問題。

2.2 財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制不精準(zhǔn)

財(cái)政補(bǔ)貼是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)別于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要特征之一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶貧效果與各級政府的保費(fèi)補(bǔ)貼金額呈正相關(guān)［6］。而我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼率低，無法真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)險(xiǎn)助推精準(zhǔn)扶貧。另外，針對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼存在“一刀切”的現(xiàn)象［7］，單一的財(cái)政補(bǔ)貼方式將使各地農(nóng)險(xiǎn)扶貧的效率出現(xiàn)差異。缺乏補(bǔ)貼差異性對于扶貧效果的實(shí)現(xiàn)極為不利，尤其是農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。

2.3 保險(xiǎn)扶貧服務(wù)不精準(zhǔn)

由于農(nóng)業(yè)本身具有天然弱質(zhì)性，產(chǎn)品易腐、易變質(zhì)，價(jià)格波動大，然而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種單一，選擇余地小，農(nóng)險(xiǎn)很難實(shí)現(xiàn)與農(nóng)戶需求的有效對接。且針對大風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)產(chǎn)品，目前缺乏相應(yīng)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種以及國家政策的傾斜［8］。隨著經(jīng)濟(jì)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)保險(xiǎn)險(xiǎn)種更是無法滿足現(xiàn)代農(nóng)戶的需要，供求不協(xié)調(diào)的矛盾將更為突出。基于扶貧視角看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品及服務(wù)與貧困農(nóng)戶的多種類多層次的需求同樣具有明顯矛盾。

2.4 法律保障機(jī)制不完善

除農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特點(diǎn)以及扶貧對象、服務(wù)等不夠精準(zhǔn)等問題外，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展困境的另一形成原因是法律制度的不完善。針對農(nóng)險(xiǎn)扶貧的保障，主要表現(xiàn)形式為保監(jiān)會與國務(wù)院扶貧小組出臺的政策文件或有關(guān)行政法規(guī)，并未形成系統(tǒng)的、有權(quán)威性的法律。此外，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中對于“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的定義以及性質(zhì)界定模糊，使得農(nóng)險(xiǎn)商業(yè)性傾向突出，更為注重經(jīng)濟(jì)效益而完全忽視對貧困農(nóng)戶的支持以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等公共需要。同時(shí)，條例中對于農(nóng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼規(guī)定存在補(bǔ)貼率低、激勵(lì)項(xiàng)目少的現(xiàn)象，可見對于扶貧激勵(lì)及約束舉措缺少機(jī)制保障以及立法規(guī)定。

3 解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧困境的新思考

3.1 搭建信息共享平臺

目前，我國對于貧困人口的識別采用民主評議與建檔立卡相結(jié)合的原則。汪三貴等［9］針對扶貧對象不精準(zhǔn)的問題，需要技術(shù)上有效對接保險(xiǎn)業(yè)與立卡信息，搭建農(nóng)險(xiǎn)扶貧項(xiàng)目信息共享平臺。保證保險(xiǎn)業(yè)能夠準(zhǔn)確有效識別的基礎(chǔ)上，充分了解貧困人口的貧困程度、脫貧需求，針對建檔信息中的農(nóng)戶采取下調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率、上調(diào)賠付水平等措施，使得扶貧資金以及產(chǎn)業(yè)脫貧的資源準(zhǔn)確對接扶貧對象。有利于監(jiān)管部門以及國家機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)跟進(jìn)農(nóng)險(xiǎn)扶貧的項(xiàng)目進(jìn)展，有效評估項(xiàng)目績效并及時(shí)調(diào)整政策。

3.2 改革完善農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼制度

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼制度以省為單位，采用農(nóng)民繳費(fèi)與國家、省、市三級補(bǔ)貼結(jié)合的模式。且由于特困農(nóng)戶保險(xiǎn)購買力低下，補(bǔ)貼險(xiǎn)種單一，財(cái)政補(bǔ)貼政策必須遵循差異化原則，中央針對政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的部署需要因地制宜，針對經(jīng)濟(jì)水平較落后的省市、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)提高補(bǔ)貼比例，進(jìn)行特色補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)。需強(qiáng)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度，規(guī)范農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)國家將財(cái)政資金投入保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目，達(dá)到活躍農(nóng)險(xiǎn)市場，擴(kuò)大保險(xiǎn)深度的目的。

3.3 創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)

設(shè)計(jì)并研發(fā)具有貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展特色的保險(xiǎn)服務(wù)或產(chǎn)品，根據(jù)區(qū)域或農(nóng)產(chǎn)品的性質(zhì)制定特色保險(xiǎn)險(xiǎn)種，從傳統(tǒng)的廣覆蓋型農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品向創(chuàng)新型農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品發(fā)展。例如，亞熱帶季風(fēng)氣候地區(qū)降水多，可以大力推廣降水氣象指數(shù)保險(xiǎn)。針對溫差較大或?qū)τ跍囟纫筝^高的產(chǎn)業(yè)（如茶葉），可以推出低溫氣象指數(shù)保險(xiǎn)等，以適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)需要，提高農(nóng)民參保積極性，增強(qiáng)農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力。此外，保險(xiǎn)公司及各地政府需要以提升貧困地區(qū)農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)分散能力為目的，加強(qiáng)對保險(xiǎn)知識的宣傳，使農(nóng)戶擺脫僥幸心理，提升投保意識，并走出財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)與人身險(xiǎn)的認(rèn)識誤區(qū)，同時(shí)注重對貧困地區(qū)農(nóng)險(xiǎn)專業(yè)人才的培養(yǎng)。

3.4 建立健全法律保障體系

首先，我國需要從供求、風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行、監(jiān)管四大方向?yàn)檎咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧項(xiàng)目制定法律。從該4個(gè)板塊重點(diǎn)建立創(chuàng)新農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品、規(guī)范巨災(zāi)農(nóng)險(xiǎn)制度、制定差異化調(diào)控、區(qū)域化監(jiān)管的原則等立法保障。其次，明確農(nóng)民保險(xiǎn)權(quán)利。在精準(zhǔn)扶貧以及普惠金融的政策背景下，需要法律體系維護(hù)農(nóng)村金融弱勢群體的基本保險(xiǎn)服務(wù)權(quán)、保險(xiǎn)補(bǔ)貼權(quán)以及其他發(fā)展性權(quán)利。此外，對于保險(xiǎn)扶貧項(xiàng)目成員以及地方政府應(yīng)設(shè)立激勵(lì)約束法律機(jī)制。例如，針對提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)采用稅收、再貸款的優(yōu)惠政策，針對地方政府官員提供政績晉升激勵(lì)。同時(shí)針對政府以及服務(wù)平臺制定相應(yīng)的法律監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建公共評價(jià)體系，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與精準(zhǔn)扶貧的公正性和有效性。