欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)扶貧實(shí)踐研究

胡學(xué)英

摘要：如何進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)惠民、生態(tài)利民和生態(tài)為民，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美、百姓富”的有機(jī)統(tǒng)一，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動(dòng)貧困人口增收，形成生態(tài)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)值得探討的課題。江西堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，始終堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)協(xié)同并重，初步走出一條脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”的新路子。同時(shí)也存在綠水青山”變“金山銀山”的創(chuàng)新力不強(qiáng)、“生態(tài)產(chǎn)業(yè)”帶動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的動(dòng)力不足、生態(tài)扶貧體制機(jī)制的支撐力不活、缺乏部門(mén)協(xié)作，生態(tài)扶貧的合力不強(qiáng)等問(wèn)題。文章主要從制度角度提出促進(jìn)生態(tài)扶貧的相關(guān)建議，主要包括：建立生態(tài)扶貧的規(guī)劃引導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度體系、健全綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的制度體系、完善生態(tài)扶貧的收益分配和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的造血機(jī)制、筑牢生態(tài)扶貧的綠色金融保障體系。

關(guān)鍵詞：江西;生態(tài)扶貧;實(shí)踐;機(jī)制

一、引言

生態(tài)扶貧是指在貫徹國(guó)家主體功能區(qū)制度的基礎(chǔ)上，為了改變貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，充分利用可持續(xù)發(fā)展理念，通過(guò)改善或修復(fù)貧困地區(qū)的生態(tài)功能，逐步加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及實(shí)施生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目（如退耕還林等）從而改變貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境。另外，生態(tài)扶貧還需要從時(shí)間和空間上角度上通盤(pán)來(lái)考慮農(nóng)民就業(yè)、收入、效益等諸多因素，進(jìn)而從根本上解決農(nóng)民貧困問(wèn)題，進(jìn)而使貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種新的扶貧方式。生態(tài)扶貧作為一種綠色高效的新型扶貧方式，可以較好地將幫助貧困農(nóng)戶(hù)脫貧與保護(hù)生態(tài)環(huán)境結(jié)合，進(jìn)而讓貧困農(nóng)戶(hù)從生態(tài)建設(shè)和保護(hù)中得到更多實(shí)惠[1]。

近年來(lái)，江西省牢記習(xí)近平總書(shū)記視察江西后的殷切囑托，通過(guò)大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、實(shí)施重大生態(tài)工程、加大生態(tài)補(bǔ)償力度、創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式等，已經(jīng)初步走出一條適合江西省情，脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”的新路子。如何進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)惠民、生態(tài)利民和生態(tài)為民，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美、百姓富”的有機(jī)統(tǒng)一，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動(dòng)貧困人口增收，形成生態(tài)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)值得探討的課題。因此，針對(duì)江西生態(tài)扶貧形成的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和思考非常有必要。

二、江西省生態(tài)扶貧形成的主要經(jīng)驗(yàn)

2017年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（江西）實(shí)施方案》，方案提出江西生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的四大戰(zhàn)略定位之一就是“生態(tài)扶貧共享發(fā)展示范區(qū)”。方案明確提出“推動(dòng)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、促進(jìn)贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展等深度融合，探索生態(tài)扶貧新模式”。江西省委省政府高度重視生態(tài)保護(hù)與扶貧脫貧工作的協(xié)同推進(jìn)，高位推動(dòng)生態(tài)扶貧工作，取得了顯著成效，初步形成了一些可推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

1.以生態(tài)治理為抓手，探索生態(tài)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制

一是實(shí)施“流域綜合治理項(xiàng)目+扶貧”方式。例如上猶縣投入700萬(wàn)元實(shí)施小流域綜合治理項(xiàng)目，直接鏈接25人貧困人口參與項(xiàng)目建設(shè)，人均增收1600元;設(shè)立貧困人口封禁管護(hù)員13名，人均增收7200元;選派198名貧困戶(hù)為河道水庫(kù)管理員，月工資補(bǔ)貼200元。二是推進(jìn)“山水林田湖草綜合治理項(xiàng)目+扶貧”方式。為了統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，上猶縣整合各類(lèi)資金3.5個(gè)億，建設(shè)濕地公園3個(gè)，修復(fù)生態(tài)岸線13公里，護(hù)坡改造15公里，治理水土流失面積40平方公里，沿南河湖流域885戶(hù)農(nóng)戶(hù)生活污水得到有效治理，直接鏈接54名貧困人口參與項(xiàng)目建設(shè)，人均增收3200元;13名貧困戶(hù)被聘為養(yǎng)護(hù)工，月工資2600元[2]。三是構(gòu)建了貧困戶(hù)參與生態(tài)治理保護(hù)受益機(jī)制。2018年，江西全省新增生態(tài)護(hù)林員超過(guò)3500名，全省生態(tài)護(hù)林員總量已經(jīng)達(dá)到1.4萬(wàn)余名，已輻射帶動(dòng)1.4萬(wàn)個(gè)建檔貧困戶(hù)和4萬(wàn)多貧困人口實(shí)現(xiàn)基本穩(wěn)定脫貧。

2.以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為支撐，構(gòu)筑生態(tài)扶貧的內(nèi)生動(dòng)力

江西將扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、強(qiáng)化扶貧內(nèi)生動(dòng)力作為產(chǎn)業(yè)扶貧的著力點(diǎn)，目前已經(jīng)率先走出了一條“種養(yǎng)售相互結(jié)合、農(nóng)文旅融為一體、一二三產(chǎn)業(yè)相融合”的生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧新方式。一是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助資金向生態(tài)產(chǎn)業(yè)傾斜。2018年江西新增安排1億元林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助資金，目前已經(jīng)重點(diǎn)支持竹類(lèi)、油茶、香精香料、苗木花卉、森林藥材、森林景觀利用等6大產(chǎn)業(yè)，全省參與林下經(jīng)濟(jì)的建檔立卡貧困人口突破35萬(wàn)人。二是推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)貧困村全覆蓋。例如，2017年全省貧困村全部發(fā)展了相應(yīng)特色產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)建立2066個(gè)龍頭企業(yè)、19939個(gè)合作組織、9771個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)、16789個(gè)致富帶頭人等新型經(jīng)營(yíng)主體，幫助帶動(dòng)63.7萬(wàn)貧困戶(hù)以及210萬(wàn)人口發(fā)展種植業(yè)193.1萬(wàn)畝，養(yǎng)殖家畜127.4萬(wàn)頭，養(yǎng)殖家禽44.1萬(wàn)羽，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖26.3萬(wàn)畝。三是推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米、蔬菜、果業(yè)、草地畜牧業(yè)、水產(chǎn)、休閑農(nóng)業(yè)、茶葉、中藥材、種業(yè)等高效特色產(chǎn)業(yè)。四是積極推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游工作。有針對(duì)性地加大對(duì)貧困地區(qū)5A、4A級(jí)鄉(xiāng)村文化和旅游點(diǎn)及江西省旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)等文化和旅游品牌創(chuàng)建的支持力度，并在專(zhuān)家指導(dǎo)、鄉(xiāng)村文化和旅游宣傳方面向貧困鄉(xiāng)村傾斜。

3.以生態(tài)工程為抓手，鞏固生態(tài)扶貧的基礎(chǔ)保障

一是以贛南等原中央蘇區(qū)為重點(diǎn)的低產(chǎn)低效林改造工程與重點(diǎn)防護(hù)林工程重點(diǎn)向貧困縣傾斜，每年在25個(gè)扶貧重點(diǎn)縣中選擇一批森林撫育成效比較好的國(guó)有林場(chǎng)，打造森林撫育精品工程，目前下達(dá)25個(gè)貧困縣的重點(diǎn)防護(hù)林工程經(jīng)費(fèi)占到全省總量的56.9%。二是通過(guò)重大生態(tài)工程在貧困地區(qū)的實(shí)施，確保生態(tài)扶貧精準(zhǔn)發(fā)力。在配套資金安排中，落實(shí)贛南等原中央蘇區(qū)政策，取消贛州市公益性水利項(xiàng)目市、縣級(jí)配套;對(duì)24個(gè)貧困縣的2016年農(nóng)飲項(xiàng)目，省級(jí)補(bǔ)助比例占總投資的50%，比其他地區(qū)高10到20個(gè)百分點(diǎn)。三是大力夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)， 省級(jí)統(tǒng)籌整合資金創(chuàng)新性地實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，2017-2020年每年落實(shí)建設(shè)資金約90億元，用于全省1158萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。同時(shí)，推動(dòng)各地以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為平臺(tái)，落實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積103.7萬(wàn)畝，惠及6.8萬(wàn)貧困戶(hù)。

4.以生態(tài)補(bǔ)償為重點(diǎn)，打通生態(tài)扶貧的外部通道

生態(tài)補(bǔ)償將生態(tài)保護(hù)與扶貧有機(jī)結(jié)合，是貧困地區(qū)保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要途徑。江西通過(guò)創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式途徑，為貧困地區(qū)籌集補(bǔ)償資金。一是開(kāi)展全流域生態(tài)補(bǔ)償，將貧困縣作為分配因素，逐步加大對(duì)連片特困地區(qū)的補(bǔ)償力度。2017年，25個(gè)貧困縣獲得全流域生態(tài)補(bǔ)償資金11.55億元，占全省資金總規(guī)模（26.9億元）的42.93%。2018年，又將補(bǔ)償資金總量提高到28.9億元，這些資金都作為財(cái)力性補(bǔ)償支持貧困縣的生態(tài)建設(shè)和民生工程。二是通過(guò)與廣東省簽署《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》實(shí)施東江源生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。贛州市的尋烏縣、安遠(yuǎn)縣、定南縣東江源頭區(qū)五縣，于2017年獲得中央獎(jiǎng)勵(lì)資金和省級(jí)補(bǔ)償資金共計(jì)7億元，到2019年獲兩省補(bǔ)償資金和中央獎(jiǎng)勵(lì)資金合計(jì)15億元，為貧困縣籌得了較為可觀和可持續(xù)的地方建設(shè)資金;且通過(guò)在貧困縣建立生態(tài)補(bǔ)償資金與扶持貧困群眾掛鉤的機(jī)制，提高了地方扶貧的精準(zhǔn)性，貧困群眾受益明顯。三是落實(shí)對(duì)貧困戶(hù)的生態(tài)公益崗位資金。積極開(kāi)發(fā)生態(tài)公益性崗位，優(yōu)先安排有勞動(dòng)能力的貧困人口就業(yè)。2018年，江西全省安排建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員14000余人，下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)資金1.4億元，按照人均1萬(wàn)元計(jì)算，僅此一項(xiàng)，就可解決江西省14000戶(hù)，近6萬(wàn)貧困人口直接脫貧。四是生態(tài)公益林及天然林保護(hù)補(bǔ)償資金。2018年省財(cái)政將公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至21.5元，安排25縣省級(jí)以上公益林補(bǔ)助資金4.08億元，占全省總量的37.2%;安排25縣省級(jí)以上天然林保護(hù)補(bǔ)助資金2.36億元，占全省總量的35.9%。

5.以生態(tài)搬遷為重點(diǎn)，保護(hù)遷出區(qū)原始生態(tài)環(huán)境

支持搬遷群眾建設(shè)或購(gòu)買(mǎi)安置住房、發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)、安排轉(zhuǎn)移就業(yè)，逐漸修復(fù)遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境等。例如遂川縣積極實(shí)施貧困群眾易地搬遷移民，通過(guò)實(shí)施生態(tài)退讓?zhuān)粕鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)，2018年全縣已實(shí)施易地搬遷建檔立卡貧困戶(hù)47戶(hù)209人?？h財(cái)政安排2000萬(wàn)元，推進(jìn)生態(tài)復(fù)綠、災(zāi)害防治工程11個(gè)，涉及8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受益貧困人口達(dá)1.2萬(wàn)人。實(shí)施貧困群眾易地搬遷移民，對(duì)居住在庫(kù)區(qū)、邊遠(yuǎn)深山區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害區(qū)的群眾實(shí)施易地搬遷扶貧，瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，以居住點(diǎn)、自然村或行政村為整體搬遷單元，做到應(yīng)搬盡搬，不能整體搬遷的，優(yōu)先安排建檔立卡貧困戶(hù)。為了讓生態(tài)薄弱、區(qū)位偏遠(yuǎn)的貧困群眾脫貧，將易地扶貧搬遷與大中型水庫(kù)移民避險(xiǎn)解困結(jié)合起來(lái)，綜合采取進(jìn)城安置、圩鎮(zhèn)安置、中心村安置、集中供養(yǎng)安置和兜底住房安置等方式安置，使貧困戶(hù)搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

6.以體制機(jī)制創(chuàng)新為路徑，建立健全生態(tài)扶貧制度框架

一是協(xié)助貧困縣積極利用金融政策籌集水利資金。與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行江西省分行、國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行江西省分行及農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)金融支持水利發(fā)展有關(guān)要求，積極主動(dòng)對(duì)地方融資貸款需求進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，積極指導(dǎo)貧困縣申報(bào)貸款資金。二是制定了《關(guān)于進(jìn)一步下放農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理權(quán)限的通知》，指導(dǎo)推進(jìn)58個(gè)原中央蘇區(qū)和特困片區(qū)縣統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)扶貧資金工作。三是通過(guò)創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，有效帶動(dòng)了貧困地區(qū)蔬菜、高效水果等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搭建了貧困人口實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)或入股增收、基地投勞增收、反租倒包增收和集體分紅增收的渠道。四是著力創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化模式，探索“公司+基地+農(nóng)戶(hù)”等多種精準(zhǔn)扶貧新模式。例如贛州市通過(guò)油茶種植扶貧，2017年全年新造（低改）油茶面積達(dá)20萬(wàn)畝，輻射帶動(dòng)貧困人口3.75萬(wàn)人。另外，還積極探索資源折價(jià)入股等形式，推動(dòng)大余丫山景區(qū)、遂川狗牯腦茶葉種植基地等接受了貧困群眾“林權(quán)、地權(quán)”入股。對(duì)貧困群眾每年分紅的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)就近安排就業(yè)。

三、江西生態(tài)扶貧存在的主要問(wèn)題

1.綠水青山”變“金山銀山”的創(chuàng)新力不強(qiáng)

一是生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度尚未健全。產(chǎn)品權(quán)屬清晰是買(mǎi)賣(mài)雙方合法利益不受侵犯的重要保障，是政府管理和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的溯源依據(jù)，是開(kāi)展市場(chǎng)公平交易的基礎(chǔ)[3]。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)具體主體虛位，存在所有者權(quán)利界定不清、管理者職能不明，使用者開(kāi)發(fā)無(wú)度等現(xiàn)象;自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，表現(xiàn)為市場(chǎng)機(jī)制不健全和政府宏觀調(diào)控機(jī)制不完善;自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度監(jiān)督保護(hù)機(jī)制不完善，在自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的外在的監(jiān)督機(jī)制較少，對(duì)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管存在缺位和越位現(xiàn)象。二是生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)服務(wù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)效果不佳。目前江西省生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)服務(wù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的主要實(shí)現(xiàn)途徑有財(cái)政補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等方式，但收效并不是很明顯。例如，財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付大多針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品增值方面體現(xiàn)不多，而且金額核算標(biāo)準(zhǔn)也存在顯著地域性誤差。江西省與他省以及同流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚需探索。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)效果一般，未從根本上解決生態(tài)產(chǎn)品增值效率低的問(wèn)題。虛擬市場(chǎng)交易中“碳匯交易（農(nóng)林碳匯交易是農(nóng)戶(hù)與控排企業(yè)交易，通過(guò)造林吸收二氧化碳，達(dá)到減排增收和生態(tài)補(bǔ)償雙重效果[4]。）”機(jī)制仍處于起步階段，存在地區(qū)間交易政策、測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)等各方面的差異，一定程度造成相關(guān)方交易成本增加，影響了指標(biāo)交易范圍的擴(kuò)大?？偠灾?，生態(tài)資源變生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)資產(chǎn)變生態(tài)資本的通道還未完全打通。三是依托綠水青山的生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式還不成熟。以光伏扶貧為例，扶貧項(xiàng)目資金分散導(dǎo)致資金規(guī)模效應(yīng)低、使用成本高，有的貧困村電網(wǎng)質(zhì)量和屋頂質(zhì)量較差，電站收益無(wú)法保障，一些決策者缺乏鑒別優(yōu)質(zhì)光伏企業(yè)和精品光伏電站的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致一些光伏扶貧項(xiàng)目決策質(zhì)量不高。

2.“生態(tài)產(chǎn)業(yè)”帶動(dòng)扶貧的動(dòng)力不足

一是生態(tài)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；潭炔桓撸狈堫^企業(yè)的帶動(dòng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)各地特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)大多較為零散，或是單打獨(dú)斗，或是由當(dāng)?shù)卣疇款^組建松散的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，缺少業(yè)內(nèi)優(yōu)勢(shì)企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整合，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體水平較低，以種養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品初加工為主，生產(chǎn)規(guī)模較小，技術(shù)條件落后，營(yíng)銷(xiāo)能力不強(qiáng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的開(kāi)發(fā)不夠充分，價(jià)值向下游流失，對(duì)扶貧對(duì)象的反哺力度不夠充分，產(chǎn)業(yè)扶貧成效不明顯。二是生態(tài)產(chǎn)業(yè)集中度、融合度不高、輻射力度不強(qiáng)。三是生態(tài)產(chǎn)業(yè)的品牌化尚未成熟，蘊(yùn)含市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)?！耙淮逡黄贰焙汀耙秽l(xiāng)一業(yè)”戰(zhàn)略的開(kāi)展雖然可以加強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但同時(shí)產(chǎn)業(yè)單一也增加了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦整個(gè)行業(yè)市場(chǎng)低迷時(shí)就會(huì)成片遭殃。而且一般貧困村的產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖業(yè)為主，消費(fèi)替代性較強(qiáng)，很大程度上依靠品牌宣傳和價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因此扶貧產(chǎn)業(yè)往往存在較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。四是缺乏產(chǎn)業(yè)特色，扶貧生態(tài)產(chǎn)業(yè)趨同。扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏全省規(guī)劃和各地協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，不同程度存在產(chǎn)業(yè)趨同、產(chǎn)品雷同現(xiàn)象。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)普遍存在沒(méi)有特色優(yōu)勢(shì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，一般僅停留在農(nóng)業(yè)、果業(yè)種植、旅游業(yè)層面，產(chǎn)業(yè)單一且呈“點(diǎn)狀”。如各地均在發(fā)展生態(tài)旅游項(xiàng)目，但從旅游內(nèi)容看，缺乏差異性，形成同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。五是扶貧產(chǎn)業(yè)效率不高，吸引投資能力弱。扶貧產(chǎn)業(yè)依靠粗放型養(yǎng)殖和種植形成低端供應(yīng)產(chǎn)業(yè)，成本高、缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，只能依靠政府采購(gòu)或者熟人購(gòu)買(mǎi)等方式進(jìn)行推銷(xiāo)。貧困地區(qū)吸引投資的能力較弱，主要依靠政府推動(dòng)，產(chǎn)業(yè)內(nèi)在生命力不強(qiáng)。一些生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)投資者看中扶貧干部的面子和信譽(yù)，所以愿意賒賬采購(gòu)和投資，但是扶貧干部一走，投資者就覺(jué)得不安心，企業(yè)也陸續(xù)要求收回債款，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)停擺，資金鏈斷裂等問(wèn)題。又如生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展，有想法有思路，但由于投入太大，自身出資難，且基礎(chǔ)設(shè)施的原因，吸引投資的能力也較弱。

3.生態(tài)扶貧體制機(jī)制的支撐力不活

一是生態(tài)補(bǔ)償制度還不合理，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體偏低。雖然2018年全省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由20.5元/畝提高到21.5元/畝，但農(nóng)戶(hù)自己出租荒山每年每畝就有幾百元，嚴(yán)重挫傷農(nóng)戶(hù)保護(hù)生態(tài)公益林的積極性。二是配套的自然資源產(chǎn)權(quán)政策還不靈活。產(chǎn)業(yè)用地政策阻礙礦產(chǎn)資源扶貧效應(yīng)的發(fā)揮，生態(tài)移民安置房在土地審批和房地產(chǎn)證辦理上面臨困難，生態(tài)搬遷所需的建設(shè)用地指標(biāo)得不到充分保障，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的配套用地政策不靈活，有利于促進(jìn)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的土地政策亟待完善。三是生態(tài)扶貧未納入生態(tài)文明考核體系。生態(tài)保護(hù)扶貧項(xiàng)目實(shí)施、效益情況和政策性補(bǔ)助資金兌現(xiàn)落實(shí)情況的跟蹤督查有待加強(qiáng)，生態(tài)扶貧工作任務(wù)完成情況的監(jiān)督檢查還不到位。具體而言，貧困地區(qū)生態(tài)治理措施，貧困村和建檔立卡戶(hù)生產(chǎn)生活條件情況，生態(tài)扶貧項(xiàng)目帶動(dòng)貧困戶(hù)脫貧致富情況，貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)情況未納入生態(tài)文明考核體系。四是缺乏相關(guān)人才和技術(shù)支撐。相對(duì)封閉的信息、落后的教育水平和不合理的教育結(jié)構(gòu)等多種因素，導(dǎo)致貧困地區(qū)的居民受教育程度普遍較低，勞動(dòng)力素質(zhì)相對(duì)低下，對(duì)新技能和新環(huán)境的適應(yīng)能力相對(duì)較差，缺乏足夠的生存能力，難以在收入較高的城鎮(zhèn)非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，自我脫貧能力弱。另外，農(nóng)村科技人才嚴(yán)重缺乏，也影響了貧困地區(qū)生態(tài)開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.缺乏部門(mén)協(xié)作，生態(tài)扶貧的合力不強(qiáng)

一是生態(tài)扶貧是系統(tǒng)工程，需要多維度發(fā)力。由于工作機(jī)制的原因，當(dāng)前江西省生態(tài)扶貧工作還屬于“鐵路警察各管一段”的狀態(tài)，部門(mén)之間沒(méi)有形成協(xié)作的機(jī)制，導(dǎo)致工作難以系統(tǒng)化、整體化、體系化推進(jìn)，合力不強(qiáng)。需要確立省級(jí)扶貧與生態(tài)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，確立兩部門(mén)管理事項(xiàng)的宏觀調(diào)控機(jī)制及監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌扶貧資金和生態(tài)建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)的有機(jī)統(tǒng)一。二是生態(tài)扶貧監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展滯后，生態(tài)扶貧信息共享平臺(tái)尚未建立。建立生態(tài)扶貧檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，可以精準(zhǔn)管理扶貧信息，精準(zhǔn)定位貧困人口、實(shí)時(shí)監(jiān)控扶貧動(dòng)向、加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管、創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧信息共享。總而言之，建立基于生態(tài)共建共享的生態(tài)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制是鞏固生態(tài)扶貧效果、穩(wěn)固脫貧成果、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要模式和制度創(chuàng)新方向。

四、深入推進(jìn)生態(tài)扶貧的政策建議

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江西省貧困地區(qū)存在不同程度“脫貧”后又“返貧”現(xiàn)象，并存在高發(fā)性、頻發(fā)性、區(qū)域性、弱質(zhì)性、危害性的突出特點(diǎn)，嚴(yán)重?fù)p害已有扶貧成果。為深入推進(jìn)江西省生態(tài)扶貧和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，推動(dòng)生態(tài)資源變資產(chǎn)、生態(tài)扶貧資金變股金、貧困人口變股東，從根源杜絕通過(guò)搬運(yùn)項(xiàng)目、資金、政策來(lái)應(yīng)付驗(yàn)收的短期扶貧行為，逐步建立“穩(wěn)受益、不返貧”的新型生態(tài)扶貧制度體系，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.建立生態(tài)扶貧的規(guī)劃引導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度體系

一是要建立生態(tài)扶貧主管部門(mén)牽頭，多部門(mén)協(xié)作的生態(tài)扶貧規(guī)劃制度體系。例如，在省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)層面上要編制生態(tài)扶貧總體規(guī)劃，逐步引導(dǎo)和推動(dòng)各地因地制宜合理確定生態(tài)扶貧路徑和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、重點(diǎn)和規(guī)模，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧路徑、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同推進(jìn)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)效應(yīng)，防止出現(xiàn)“石上栽花”現(xiàn)象和“饑不擇食”等短期行為。二是建立健全生態(tài)扶貧激勵(lì)機(jī)制、財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制和金融支持機(jī)制等體制機(jī)制，要優(yōu)化生態(tài)扶貧考核機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、耕地保護(hù)制度等與生態(tài)扶貧政策的銜接，為生態(tài)扶貧發(fā)展提供制度保障，推動(dòng)生態(tài)扶貧規(guī)范化發(fā)展。三是大力探索精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)補(bǔ)償對(duì)接機(jī)制、人才培育和引進(jìn)制度、生態(tài)利益共享機(jī)制、生態(tài)扶貧激勵(lì)與考核等改革創(chuàng)新，激發(fā)各方面的內(nèi)生動(dòng)力與活力。四是嘗試建立省級(jí)扶貧部門(mén)與生態(tài)部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議制度，確立兩部門(mén)管理事項(xiàng)有相應(yīng)的宏觀調(diào)控機(jī)制及監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌扶貧資金和生態(tài)建設(shè)資金，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與扶貧開(kāi)發(fā)的有機(jī)統(tǒng)一[5]。

2.健全綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化的制度體系

要逐步打通生態(tài)資源資產(chǎn)化、生態(tài)資產(chǎn)資本化、生態(tài)補(bǔ)償多元化三條有效渠道，推動(dòng)“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化。一是要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)資源資產(chǎn)化制度，例如要加快建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，抓緊做好山、水、林、田、湖、草等各類(lèi)自然資源確權(quán)登記制度，逐步深化所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，要建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的“權(quán)利清單”。二是要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)資產(chǎn)資本化制度，核心是要發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，要大力推動(dòng)綠色金融改革，界定并建立綠色產(chǎn)業(yè)目錄和綠色項(xiàng)目庫(kù)，加快完善環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)，深化水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)等環(huán)境權(quán)益交易制度改革，形成促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化體系。三是要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償多元化制度，核心是要建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要圍繞生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)統(tǒng)一，積極探索以水質(zhì)為核心的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償、以效益為核心的森林濕地生態(tài)補(bǔ)償，要不斷加大現(xiàn)有各類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償資金的整合力度，建立標(biāo)準(zhǔn)、重獎(jiǎng)重罰的獎(jiǎng)懲機(jī)制。四要是建立一套行之有效的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度體系，核心是要圍繞自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)培育、生態(tài)產(chǎn)品政府采購(gòu)、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究等多方面，積極探索形成綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化可復(fù)制、可推廣的制度體系。

3.完善生態(tài)扶貧的收益分配和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

進(jìn)一步完善收益分配和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧激發(fā)貧困戶(hù)內(nèi)生動(dòng)力。如果說(shuō)產(chǎn)業(yè)扶貧是穩(wěn)定脫貧的根本，那么利益聯(lián)結(jié)機(jī)制就是產(chǎn)業(yè)扶貧的核心。依托當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，聚焦生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、健康養(yǎng)生業(yè)等多元產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌各級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，整合涉農(nóng)資金，撬動(dòng)金融資本，引導(dǎo)社會(huì)資金，通過(guò)新建、改（擴(kuò)）建和合作入股等方式， 建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)扶貧重點(diǎn)項(xiàng)目，培育一批不同層次的扶貧重點(diǎn)示范企業(yè)（基地）， 形成多條生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。根據(jù)實(shí)際創(chuàng)新多種模式，要不斷完善扶貧收益分配和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。一是深入推進(jìn)“龍頭企業(yè)+貧困戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)模式。通過(guò)簽訂幫扶協(xié)議，采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、量化入股、訂單農(nóng)業(yè)、經(jīng)營(yíng)權(quán)托管、技術(shù)承包服務(wù)、勞務(wù)就業(yè)等多種方式建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，可以采取種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷(xiāo)、農(nóng)工貿(mào)等多種方式渠道，不斷提高建檔立卡貧困戶(hù)生產(chǎn)發(fā)展的組織化程度和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，最終實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶(hù)穩(wěn)定脫貧和長(zhǎng)效脫貧。二是要積極發(fā)展“新型經(jīng)營(yíng)主體+貧困戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展共享模式，可以通過(guò)簽訂幫扶協(xié)議，包購(gòu)包銷(xiāo)、采取入股分紅、管理培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)等多種方式加強(qiáng)合作聯(lián)結(jié)，通過(guò)共享市場(chǎng)資源，共享技術(shù)支撐，共享信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)新型經(jīng)營(yíng)主體和建檔立卡貧困戶(hù)共享發(fā)展。三是要大力發(fā)展“致富示范戶(hù)+貧困戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助模式，倡導(dǎo)致富示范戶(hù)幫助其他建檔立卡貧困戶(hù)，依靠種養(yǎng)結(jié)合、經(jīng)銷(xiāo)農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)逐步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。四是著力推進(jìn)“旅游+農(nóng)業(yè)+貧困戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)融合扶貧模式，要依托旅游和生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)建檔立卡貧困戶(hù)融入旅游龍頭企業(yè)和本地特色旅游線路，從事餐飲、住宿、導(dǎo)游、戶(hù)外服務(wù)、土特產(chǎn)銷(xiāo)售等項(xiàng)目從而幫助貧困戶(hù)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

4.創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的造血機(jī)制

推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，不斷創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的造血機(jī)制。在繼續(xù)通過(guò)加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)搬遷推動(dòng)扶貧的同時(shí)，更加注重扶持、培育、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，注重各地旅游資源的集約利用和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的品牌打造，以龍頭企業(yè)為核心，以配套企業(yè)、合作社、農(nóng)戶(hù)和基地為輔助，著力集聚集約開(kāi)發(fā)，在區(qū)域內(nèi)形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，打造大生態(tài)農(nóng)業(yè)、大生態(tài)旅游，同時(shí)強(qiáng)化關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，搭建生態(tài)科技、市場(chǎng)信息、金融保險(xiǎn)、電子商務(wù)為一體的生態(tài)產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，大力促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)一次、二次、三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高產(chǎn)品附加值。

5.筑牢生態(tài)扶貧的綠色金融保障體系

放大財(cái)政資金的引導(dǎo)效果，要筑牢生態(tài)扶貧綠色金融保障體系。一要建立以引導(dǎo)性財(cái)政資金為基礎(chǔ)、受益者合理分擔(dān)、吸引社會(huì)資金參與的資金籌集機(jī)制，充分利用政策性銀行長(zhǎng)期貸款等市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)擴(kuò)大資金來(lái)源[6]。加強(qiáng)保險(xiǎn)與信貸聯(lián)結(jié)，創(chuàng)新特色保險(xiǎn)品種，發(fā)揮保險(xiǎn)對(duì)貧困戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)分散和信貸增信作用。二要大力推進(jìn)兩權(quán)試點(diǎn)工作，深入挖掘生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，要針對(duì)分散的農(nóng)戶(hù)較難直接向銀行進(jìn)行抵押獲得融資等問(wèn)題，通過(guò)采取以行政村為單位，幫助搭建經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái)，設(shè)立村級(jí)擔(dān)保基金（合作社），還需要建立資產(chǎn)評(píng)估、收儲(chǔ)擔(dān)保金融發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，為自然資源產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供合理支持。三要強(qiáng)化政策工具運(yùn)用和引導(dǎo)，積極探索“央行扶貧再貸款+銀行+企業(yè)（項(xiàng)目）+農(nóng)戶(hù)”的“四位一體”的精準(zhǔn)扶貧模式，通過(guò)精準(zhǔn)對(duì)接建檔立卡貧困戶(hù)發(fā)展需求，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、紅色旅游等特色產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)扶貧為杠桿逐步撬動(dòng)區(qū)域脫貧，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定長(zhǎng)效脫貧。四要積極開(kāi)展銀政企融資對(duì)接，可以采取一企一策、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫扶等多種舉措，通過(guò)加大信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度，不斷提高與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體用款需求的匹配性。

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