后疫情時(shí)代下的韌性城市發(fā)展方向
——以南寧市為例探析廣西“韌性城市”建設(shè)

鄧?yán)罹?/p>

（廣西壯族自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 廣西 南寧 530022）

各類不確定性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)世界上所有城市都是一次抗壓力、恢復(fù)力及適應(yīng)性考驗(yàn)，由于各城市治理能力、公共服務(wù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施能力的不同，其應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力也不同。在全球危機(jī)頻發(fā)的緊要關(guān)頭下，將一座城市乃至一個(gè)省份打造成為具有應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)能力高、系統(tǒng)恢復(fù)能力強(qiáng)的“韌性城市”，對(duì)防范化解各種自然災(zāi)害，提升城市應(yīng)急能力，具有重要意義。

一、韌性概念起源

“韌性”是指物質(zhì)受到外界作用下迅速恢復(fù)原狀的恢復(fù)力、適應(yīng)力。該概念起初主要運(yùn)用于物理學(xué)領(lǐng)域，而后延伸至城市發(fā)展領(lǐng)域上，近年來(lái)，“城市韌性”的概念拓展運(yùn)用至城市規(guī)劃建設(shè)中。由于“韌性”概念涉及面廣，迄今為止，仍未有統(tǒng)一定義。本文采用建設(shè)應(yīng)急體系相關(guān)性最高的概念—城市系統(tǒng)在有效管理下具有較強(qiáng)的自我修復(fù)能力，消化、吸收外來(lái)干擾后仍可保持原先結(jié)構(gòu)，并維持關(guān)鍵功能的城市，即可稱為“韌性城市”。目前，主要包含經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、社區(qū)韌性、設(shè)施韌性、制度韌性五個(gè)方面。

目前，國(guó)外已將“韌性”理念與可持續(xù)發(fā)展理念高度融合，替代可持續(xù)發(fā)展理念成為城市規(guī)劃新范式，并上升至公共政策。我國(guó)引入“韌性城市”建設(shè)理念則較晚。2014年12月，四川德陽(yáng)、湖北黃石與巴黎、倫敦、紐約等國(guó)際大都市入選洛克菲勒基金“全球100韌性城市”，2016年5月，浙江義烏、浙江海鹽入選；2017年6月，我國(guó)提出“韌性城鄉(xiāng)”計(jì)劃，首次將“韌性城市”理念運(yùn)用在國(guó)家層面的城市規(guī)劃，拉開“韌性城市”理念“中國(guó)化”序幕。2017年9月，北京市成為首個(gè)將“韌性城市”理念納入城市總規(guī)劃的城市；2018年1月，上海市在其《城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》中提出“加強(qiáng)基礎(chǔ)性、功能性、網(wǎng)絡(luò)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，增加城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力和韌性”；2018年11月，中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)城鄉(xiāng)韌性與防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)委員會(huì)城市，推出《韌性城鄉(xiāng)科學(xué)計(jì)劃北京宣言（草案）》。

二、以南寧市為例對(duì)比分析我區(qū)建設(shè)“韌性城市”的短板

南寧市作為廣西首府，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、交通等方面擁有中心地位及獨(dú)特的區(qū)位、資源優(yōu)勢(shì)。本文將可反映南寧市“韌性城市”經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)活力、科技創(chuàng)新、醫(yī)療保障體系的指標(biāo)與我國(guó)入選“全球100韌性城市”的4個(gè)城市（縣）對(duì)比，探尋我區(qū)以南寧市為例的“韌性城市”建設(shè)短板。

（一）經(jīng)濟(jì)韌性情況

城市經(jīng)濟(jì)韌性即為一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)體系面對(duì)未知因素沖擊時(shí)表現(xiàn)出的穩(wěn)定性，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體結(jié)構(gòu)的多元化和生產(chǎn)要素的自由高效化流動(dòng)，并且以體制機(jī)制的優(yōu)化升級(jí)和科技創(chuàng)新提升為抓手抵御外部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。根據(jù)目前普遍認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)韌性指標(biāo)體系，本文選取13個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行分析。通過對(duì)比來(lái)看，南寧市國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）、財(cái)政收入、一般公共事物支出3項(xiàng)指標(biāo)位于5城市（縣）之首，人均GDP、城鎮(zhèn)人均可支配收入、農(nóng)村人均可支配收入3項(xiàng)指標(biāo)居于5城市（縣）最末位。其中，人均指標(biāo)落后其他城市（縣）較多，說(shuō)明南寧市以居民個(gè)人為微觀主體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，難以抵抗中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)沖擊。

表1 5個(gè)城市（縣）經(jīng)濟(jì)情況表

（二）產(chǎn)業(yè)鏈韌性情況

產(chǎn)業(yè)鏈韌性，是指城市遭受沖擊時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈通過自身作用即可維持系統(tǒng)穩(wěn)定、防止供需斷裂。產(chǎn)業(yè)鏈韌性是經(jīng)濟(jì)韌性的關(guān)鍵，而經(jīng)濟(jì)韌性的強(qiáng)弱又決定了區(qū)域產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的大小。通過對(duì)比可看出，南寧市第二產(chǎn)業(yè)比重、第二產(chǎn)業(yè)增速、規(guī)上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值增速3個(gè)指標(biāo)遠(yuǎn)低于其他4市（縣），不及4市中最低者的二分之一。其中，南寧市第二產(chǎn)業(yè)比重較低，僅為30.4，低于義烏市32.8、德陽(yáng)市48.4、海鹽縣58.4、黃石市58.6?？傮w來(lái)說(shuō)，目前南寧市仍存在工業(yè)企業(yè)規(guī)模較小、產(chǎn)值較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一、產(chǎn)業(yè)體系完整性略有欠缺等問題，南寧市產(chǎn)業(yè)鏈韌性系數(shù)相對(duì)較低，遇到重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安全。

表2 5個(gè)城市（縣）產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況表

圖1 5個(gè)城市（縣）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)比圖

（三）科技韌性情況

科技韌性是指知識(shí)、技術(shù)和現(xiàn)代科技等創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)化為支撐城市面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)仍能維持城市系統(tǒng)平穩(wěn)、高效運(yùn)行的能力?？萍柬g性是經(jīng)濟(jì)韌性的核心支柱，決定了城市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換及應(yīng)對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)能力的高低。從對(duì)比情況看，南寧市專利授權(quán)總件數(shù)、每萬(wàn)人擁有專利數(shù)2個(gè)指標(biāo)較其他4市（縣）較低。其中，南寧市每萬(wàn)人擁有專利數(shù)（2.15件）遠(yuǎn)落后于海鹽縣（85.00件）及義烏市（33.38件），反映出南寧市在科學(xué)技術(shù)方面與4個(gè)韌性城市有較大差距?？偟膩?lái)說(shuō)，南寧市科技創(chuàng)新能力仍處于較低層次，缺少大型龍頭科技創(chuàng)新服務(wù)業(yè)引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，科研基礎(chǔ)相對(duì)較弱，科技韌性較弱，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新舊動(dòng)能動(dòng)力轉(zhuǎn)換。

表3 5個(gè)城市（縣）科技水平情況表

圖2 5個(gè)城市（縣）每萬(wàn)人擁有專利數(shù)

（四）社會(huì)韌性情況

社會(huì)韌性是指城市在發(fā)展過程中遭遇短期壓力或累計(jì)沖擊時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)保障能力，主要體現(xiàn)在城市的“逆抵抗力”上，完善的系統(tǒng)化、智能化醫(yī)療體系可有效增加社會(huì)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。對(duì)比可看出，南寧市醫(yī)療體系總體較為完備，具有一定抗風(fēng)險(xiǎn)能力，但人均擁有量指標(biāo)較低，與4市（縣）有較大差距，呈現(xiàn)出“總量高，人均少”的特點(diǎn)。例如，南寧市每萬(wàn)人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不足一家（0.638家），遠(yuǎn)落后于德陽(yáng)市（7.952家）。特別是南寧市每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)員5.53人僅為其他4市（縣）的十分之一。南寧市在面臨重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)應(yīng)對(duì)能力不足、傷病人員得不到及時(shí)救治等問題，此外，“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療體系”建設(shè)也存在著難以滿足遠(yuǎn)程線上實(shí)時(shí)面診等問題。

表4 5個(gè)城市（縣）醫(yī)療覆蓋情況表

指標(biāo) 南寧市 德陽(yáng)市 黃石市 義烏市 海鹽縣執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)（人） 18512 9213 5971 4638 1044衛(wèi)生技術(shù)人員（人） 4009 23625 18986 9324 2795

圖3 5個(gè)城市（縣）每萬(wàn)人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)

圖4 5個(gè)城市（縣）擁有基本醫(yī)療設(shè)施水平對(duì)比圖

三、建設(shè)“韌性城市”的幾點(diǎn)建議

通過分析南寧市“韌性城市”建設(shè)存在問題可知，廣西城市建設(shè)中存在應(yīng)急反應(yīng)、抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱等短板。建議廣西將“韌性城市”發(fā)展理念引入“十四五”城市發(fā)展規(guī)劃思路中，以南寧、柳州、桂林為試點(diǎn)，逐步推進(jìn)全區(qū)“韌性城市”建設(shè)。

（一）經(jīng)濟(jì)韌性—延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)業(yè)安全性

一是建立完備的產(chǎn)業(yè)鏈條，增添區(qū)域產(chǎn)能合作新力量。根據(jù)自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等指導(dǎo)性綱領(lǐng)對(duì)接，安排專人專班跟進(jìn)粵港澳大灣區(qū)、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶、等區(qū)域協(xié)調(diào)合作新高地企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)程，積極承接區(qū)內(nèi)外大中小微型企業(yè)“走進(jìn)來(lái)”，引導(dǎo)研發(fā)、設(shè)計(jì)、檢測(cè)、物流、金融等企業(yè)集聚發(fā)展，形成完整、模塊化的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。二是完善產(chǎn)業(yè)引進(jìn)配套政策。積極融入粵港澳大灣區(qū)、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶等協(xié)同創(chuàng)新共同體，形成產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作模式，為企業(yè)在稅收優(yōu)惠、融資擔(dān)保、科技創(chuàng)新、人才引進(jìn)等方面給予政策支持，構(gòu)建日益自主、風(fēng)險(xiǎn)可控的產(chǎn)業(yè)鏈體系，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)對(duì)外部沖擊的韌性。

（二）科技韌性—提升科技研發(fā)水平，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化實(shí)力

一是依托高校集群，設(shè)立創(chuàng)新人才服務(wù)平臺(tái)。依托高校集聚區(qū)設(shè)立人才服務(wù)平臺(tái)，重點(diǎn)培養(yǎng)創(chuàng)新研發(fā)人才，為人才提供定向培養(yǎng)、定向就業(yè)等服務(wù)，解決人才后顧之憂。二是制定完善的科研成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。建立科技創(chuàng)新成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及配套政策，激勵(lì)科技人才加大研發(fā)力度，將科技成果積極運(yùn)用于實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化。

（三）社會(huì)韌性—增加醫(yī)療資源彈性，構(gòu)建完善的衛(wèi)生體系

一是建立“多中心”“分布式”的空間應(yīng)急場(chǎng)所。在空間規(guī)劃時(shí)就不同區(qū)域提前預(yù)留出用于防災(zāi)減災(zāi)的醫(yī)療物資、設(shè)備及應(yīng)急避難場(chǎng)所。二是提高醫(yī)療資源彈性。面對(duì)災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)等不確定性事件時(shí)，應(yīng)積極吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提前合理規(guī)劃區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療物資及專業(yè)人員，建立完善的線上線下醫(yī)療體系，打通線上線下醫(yī)療物資瓶頸，加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入力度。

（四）社區(qū)韌性—提升社區(qū)數(shù)字化管理水平

一是積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升管理水平。建立線上社區(qū)管理服務(wù)中心依托微信公眾號(hào)、智慧廣西App等方式為社區(qū)居民提供信息疏導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一回復(fù)等服務(wù)，第一時(shí)間為居民提供解決方案。二是合理布局社區(qū)線上線下醫(yī)療、生活服務(wù)設(shè)施。通過整合社區(qū)周邊居民生活資源，運(yùn)用網(wǎng)格化數(shù)字管理方式實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)分配，及時(shí)解決居民生活、醫(yī)療需要。

（五）設(shè)施韌性—充分利用“新+舊”基建促進(jìn)社會(huì)發(fā)展

補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。既要加大5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基建投資，也要加大交通、水利、能源等傳統(tǒng)基建投資力度，通過提高傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平為新基建建設(shè)保駕護(hù)航，同時(shí)，利用大力推動(dòng)新基建建設(shè)再反作用于推進(jìn)傳統(tǒng)基建服務(wù)水平，二者相互促進(jìn)，互為推力。

（六）制度韌性—將“韌性城市”建設(shè)納入“十四五”規(guī)劃

將建設(shè)“韌性城市”理念融入“十四五”規(guī)劃體系的各個(gè)領(lǐng)域?！笆奈濉币?guī)劃作為各地方的全局指導(dǎo)性規(guī)劃，將“韌性城市”理念納入“十四五”規(guī)劃，以新視角探析增強(qiáng)城市對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的“韌性”能力。