我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的問題及對(duì)策
——基于187份典型裁判文書的分析

王 銳，李愛年

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，是指人民檢察院、有關(guān)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織為了保護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成實(shí)際損害或者存在重大損害風(fēng)險(xiǎn)的行為，向人民法院提起的民事訴訟①深圳市第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).公告（第二〇六號(hào)）深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定[EB/OL].(2020-09-25)[2020-10-12].http://www.sz.gov.cn/zfgb/2020/gb1168/content/post_8145364.html。。2012年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》對(duì)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行首次規(guī)定，并在2014年《環(huán)境保護(hù)法》中明確了生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟主體。2015年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，進(jìn)一步規(guī)范了我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件審理規(guī)則。此后，我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量持續(xù)上漲。2015年生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件還只有48 件，由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的也只有5 件②對(duì)最高人民法院進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境公益訴訟——司法審判工作的幾點(diǎn)建議[EB/OL].(2016-08-09)[2020-09-07].https://www.chinalawinsight.com/tags/司法/。，生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟更是冰山一角、微乎其微。在《中國(guó)環(huán)境資源審判（2016— 2017）》，2016年7月至2017年6月，各級(jí)人民法院共受理社會(huì)組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件57 件，各試點(diǎn)地區(qū)人民法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件791 件③最高人民法院《中國(guó)環(huán)境資源審判（2016-2017）》[EB/OL].(2017-07-13)[2020-09-07].https://www.chinacourt.org/article/subjectdetail/id/MzAwNMhINIABAA%3D%3D.shtml。?！吨袊?guó)環(huán)境資源審判（2017—2018）》白皮書顯示，2018年，全國(guó)法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件1 737 件，其中檢察機(jī)構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件113 件，社會(huì)組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件65 件，受理檢察刑事附帶民事公益訴訟案件1 248 件①最高人民法院《中國(guó)環(huán)境資源審判（2017-2018）》[EB/OL].(2019-03-02)[2020-09-07].http://www.cbcgdf.org/NewsShow/4856/ 2610.html。?！吨袊?guó)環(huán)境資源審判（2019年）》顯示，全國(guó)法院共受理社會(huì)組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件179 件，同比上升175.4%。受理檢察機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境公益訴訟2 309 件，其中生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件312 件，同比上升276.1%。環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟1 642 件②最高人民法院《中國(guó)環(huán)境資源審判（2019年）》[EB/OL].[2019-03-02].[2020-09-07].http://m.hbzhan.com/news/detail/135466.html。。檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)組織作為該訴訟主體逐漸登上“舞臺(tái)”，成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度實(shí)踐中不可或缺的力量。數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件2 870 件③最高人民檢察院.最高檢發(fā)布第十六批指導(dǎo)性案例.檢例第60 號(hào)[EB/OL].(2020-03-05)[2020-09-07].https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202003/t20200305_455804.shtml。，在挽回、復(fù)墾被非法改變用途和占用的耕地和各級(jí)集體林地中生態(tài)公益林以及督促恢復(fù)被非法開墾和占用的草原等方面有著重大的法制保障作用。然而，源于立法和司法上存在的諸多問題，我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事訴訟在實(shí)踐中仍面臨著眾多挑戰(zhàn)。本研究以中國(guó)裁判文書網(wǎng)2012年至2020年8月187 份典型裁判文書為基礎(chǔ)，剖析和總結(jié)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件的主要特征和現(xiàn)實(shí)問題，針對(duì)性地提出合理適當(dāng)?shù)膶?duì)策建議，希冀對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展有所助益。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件的主要特征

（一）一審被告敗訴率高、上訴再審案件少

在分析的187 份裁判文書中，判決書共179份，其中一審判決書148 份，二審判決書31 份，分別占總比79%、17%。一審案件中，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)作為原告提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的案件分別達(dá)113 例、32 例、3 例；勝訴分別達(dá)113 例、29 例、3 例；勝訴率分別高達(dá)100%、91%、100%（圖1）。因而，在一審案件中，被告敗訴率極高。且作為被告的企業(yè)和個(gè)人在145 份一審案件中都是敗訴方，在上訴再審案件中作為上訴人提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的案件僅28 例（其中企業(yè)27 例、個(gè)人1 例），占比僅19%?？梢姡粚彵桓娌粌H敗訴率高且提起上訴再審的情況少。不僅如此，在31 例二審案件的審判結(jié)果中有29 份裁判結(jié)果為駁回訴訟請(qǐng)求，維持原判決。剩余2 例案件皆為撤銷或變更一審部分判決，如“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案”，二審判決結(jié)果為撤銷原判決第二項(xiàng)，變更原判決第一項(xiàng)④中國(guó)裁判文書網(wǎng).中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與譚耀洪、方運(yùn)雙環(huán)境污染責(zé)任糾紛2015 民一終3804 二審民事判決書[EB/OL].(2015-12-22) [2020-09-07].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=3069b2b2805f48dfbf8182176cc3dd9b。。二審極高的敗訴率是導(dǎo)致上訴再審案件少的重要原因。

圖1 2012年—2020年8月我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件的勝訴情況

（二）案件集中在危險(xiǎn)廢物污染、林地破壞與水污染領(lǐng)域

我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件涵蓋生態(tài)領(lǐng)域各個(gè)方面，涉及野生動(dòng)物、水污染、固體廢物、土壤污染、大氣污染、林地破壞、危險(xiǎn)廢物、破壞河道、噪聲污染、耕地破壞、海洋污染等類型。從橫向上看，在187 例案件中，涉及危險(xiǎn)廢物案件49 例，占比最高，達(dá)33%；其次是涉及林地破壞案件36 例，占比24%；涉及水污染案件也較多，共32 例，占比21%（圖2）。從縱向上看，187 例案例主要集中在2018年和2019年，分別達(dá)39 例和83 例，其中涉及林地破壞和危險(xiǎn)廢物的比例較高。2015年至2017年間土壤污染、水污染以及固體廢物污染案件占比較大。而涉及大氣污染案件在2015年之前就已出現(xiàn)，到2020年仍存在，但數(shù)量保持著一貫較少的平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。2017年以后海洋污染、涉及野生動(dòng)物資源以及噪聲污染案件逐漸“嶄露頭角”，雖然數(shù)量不多，但呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。

圖2 2012年—2020年8月我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益 訴訟的案件類型分布

（三）被告對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為的認(rèn)定多數(shù)無爭(zhēng)議

在187 例生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件中，無論是一審還是二審，案件的爭(zhēng)訟焦點(diǎn)都不大，不是案件審理過程中的障礙。被告認(rèn)為其不存在環(huán)境污染行為或者未造成環(huán)境污染后果的案例僅不到10 件，不達(dá)總案例的5%。一審中，原告基本上都是以被告實(shí)施了環(huán)境危害行為、造成了實(shí)際環(huán)境污染以及二者之間存在因果關(guān)系為由提起訴訟。被告大多辯稱自己不知其行為對(duì)環(huán)境造成損害，不存在主觀惡性而應(yīng)從輕處罰，如岳陽市江豚保護(hù)協(xié)會(huì)訴謝志達(dá)、周浩文侵權(quán)責(zé)任糾紛一案①中國(guó)裁判文書網(wǎng).岳陽市江豚保護(hù)協(xié)會(huì)與謝志達(dá)、周浩文侵權(quán)責(zé)任糾紛一審民事判決書[EB/OL].(2020-04-10)[2020-09-07].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=abab72fed72d40e1a6f2abad00a5afba。， 被告謝志達(dá)認(rèn)為其并不明知水獺系國(guó)家保護(hù)動(dòng)物而購買，主觀惡性較輕，對(duì)自己的環(huán)境侵權(quán)行為以及危害后果爭(zhēng)議不大?；蛘弑桓嬷苯游催M(jìn)行答辯，此類案件占比19%。被告答辯主要集中在起訴超過訴訟時(shí)效期限、原告訴訟主體不適格、環(huán)境侵權(quán)人無主觀過錯(cuò)或沒有主觀惡性以及事前采取了預(yù)防措施和事后竭力采取補(bǔ)救措施以防止損失進(jìn)一步擴(kuò)大等方面，對(duì)責(zé)任承擔(dān)方式和內(nèi)容存在爭(zhēng)議，但對(duì)其污染環(huán)境事實(shí)供認(rèn)不諱。

（四）檢察機(jī)關(guān)一審起訴案件占比大且全面勝訴

在148例生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟一審裁判中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟案件有113 例，占比高達(dá)76%，且無一敗訴。在31 例二審案件中，檢察機(jī)關(guān)作為被上訴人提起再審的案例有10 起，且判決結(jié)果皆為駁回原告訴訟請(qǐng)求。只要是檢察機(jī)關(guān)就環(huán)境侵權(quán)為事由提起的訴訟，毫無疑問會(huì)勝訴。在法院的說理部分可以看出或多或少可能會(huì)傾向于檢察機(jī)關(guān)，不僅僅因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)同法院一同屬于公權(quán)力代表，還考慮到檢察機(jī)關(guān)為了社會(huì)公共利益而起訴，倘若需要承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)，豈不是與公平正義的價(jià)值原則相違背。但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)100%勝訴的局面，也挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的訴訟法原理，突破了兩造“各有勝負(fù)”的經(jīng)驗(yàn)法則[1]。

（五）三類主體提起訴訟的案件數(shù)量懸殊

根據(jù)187 份生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟典型裁判文書的分析情況來看，在148 例一審訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)起訴案件共有113 例，高達(dá)76%；社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)起訴案件分別是32 例、3 例，分別占比22%、2%，檢察機(jī)關(guān)起訴案件數(shù)量遠(yuǎn)高于社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)，且三類訴訟主體起訴案件數(shù)量懸殊大。數(shù)據(jù)顯示，2019年，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟2 309 件，同比上升32.9%，其中環(huán)境民事公益訴訟案件312 件，同比上升36%。環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟1 642 件，同比上升76%。可見，檢察機(jī)關(guān)每年訴訟案件數(shù)量都在同比增長(zhǎng)，且增長(zhǎng)比率較高。此外，檢察機(jī)關(guān)是提起環(huán)境行政公益訴訟的唯一主體。2018、2019年全國(guó)法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件分別達(dá)376 件，355 件②最高人民法院發(fā)布《中國(guó)環(huán)境資源審判（2019年）》[EB/OL].(2020-05-08)[2020-09-07].http://m.hbzhan.com/news/detail/135466.html。。加之檢察機(jī)關(guān)兼具對(duì)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)犯罪等案件的公訴人地位，長(zhǎng)此以往，容易形成訴累。檢察機(jī)關(guān)是代表國(guó)家依法行使檢察權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域?qū)π姓C(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督職責(zé)，且只能由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟。而在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織均能夠作為原告提起訴訟，行政機(jī)關(guān)是負(fù)有環(huán)境污染防治或自然資源保護(hù)職責(zé)的相關(guān)部門，較檢察機(jī)關(guān)而言，更能便捷、直觀了解案件情況。且行政機(jī)關(guān)與環(huán)保組織一樣具備此類案件的專業(yè)性知識(shí)技能，在訴訟操作過程中比檢察機(jī)關(guān)更具優(yōu)勢(shì)。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟存在的主要問題

（一）原告順位關(guān)系不明確

三類訴訟主體起訴案件數(shù)量懸殊大的特征體現(xiàn)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告順位關(guān)系不明確。由于法律未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織作為原告提起訴訟的順位關(guān)系，因此任何一方在符合起訴條件時(shí)都能夠向法院提起訴訟。148 例一審案件中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟的比例遠(yuǎn)高于行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，分析其原因大致存在以下幾點(diǎn)：一是行政機(jī)關(guān)不能夠完全界定作為公益訴訟主體與行政執(zhí)法主體雙重身份，在生態(tài)環(huán)境破壞情形中對(duì)行使環(huán)境民事公益訴權(quán)還是行政執(zhí)法權(quán)存在辨別障礙，對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟產(chǎn)生不利影響。二是社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟作為原告提起訴訟在我國(guó)的發(fā)展還處于前期探索階段，各方面制度設(shè)計(jì)尚不成熟。并且，具有《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條起訴資格的社會(huì)組織在全國(guó)范圍內(nèi)并不多，特別是地級(jí)市及以下行政區(qū)域。例如，“江蘇省常州市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱公益訴訟人）訴被告許建惠、許玉仙環(huán)境公益訴訟糾紛一案”，法院認(rèn)為：常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)成立不滿五年，不符合《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第二項(xiàng)規(guī)定的要求，不能作為公益訴訟的原告。因常州市目前沒有能夠提起環(huán)境民事公益訴訟的適格原告，所以只能由常州市人民檢察院作為公益訴訟人①中國(guó)裁判文書網(wǎng).江蘇省常州市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱公益訴訟人）訴被告許建惠、許玉仙環(huán)境公益訴訟糾紛一案[EB/OL].(2016-07-14)[2020-09-07].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=f31cc0dd50754f 658fc0e99990f9b0fa。。根據(jù)《中國(guó)環(huán)境資源審判》近三年數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟共301 起，以往更是少之又少，187 例案件中也僅31 起，與檢察機(jī)關(guān)的數(shù)量相比，明顯偏少。三是理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中是否仍存在法律監(jiān)督職能說法不一。檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中是否能始終保持民事訴訟主體的單一身份無法確定。實(shí)踐中，法院與被告以及其他訴訟參與人是很難忽視檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的“身份光環(huán)”，這也是出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)百分百勝訴的原因。行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織這三類生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告資格，但就提起訴訟的主體序位并無明確規(guī)定。既無規(guī)定，那三類訴訟主體的原告資格應(yīng)是并列的。在污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益的情況下，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織只要該情況尚未被起訴之前，都可以向法院提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。三者之間無“監(jiān)督與制衡”關(guān)系，在實(shí)踐中較容易形成等待對(duì)方起訴的心理。尤其在對(duì)環(huán)境存在重大損害風(fēng)險(xiǎn)的行為，三類原告考慮本部門或自身利益以及對(duì)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)損害尚未發(fā)生等因素，怠于起訴，而對(duì)環(huán)境和自然資源造成難以彌補(bǔ)的損害。

（二）案件中支持起訴制度適用易發(fā)生偏離

在187 份典型裁判文書的32 例由社會(huì)組織提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中，有將近1/2 的案件中檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)并未支持起訴，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴陽城縣富寧化工有限責(zé)任公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案②中國(guó)裁判文書網(wǎng).中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴陽城縣富寧化工有限責(zé)任公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案[EB/OL].[2019-09-25][2020-09-07].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=74ca5e609a204af4b75cab33018860cf。。而在剩下的113 例由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件中，社會(huì)團(tuán)體以及企事業(yè)單位皆未支持起訴，行政機(jī)關(guān)（一般是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境局）支持起訴也未達(dá)半數(shù)?！睹袷略V訟法》第十五條規(guī)定的支持起訴“多元”主體，在實(shí)踐過程中只剩下檢察機(jī)關(guān)“一元”。究其原因，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)享有檢察權(quán)，行使法律監(jiān)督職能，在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)和原生優(yōu)勢(shì)，故此在實(shí)際案件中大多由檢察機(jī)關(guān)支持起訴。相對(duì)而言社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位相關(guān)經(jīng)驗(yàn)先天不足，實(shí)踐案例中很難看到他們支持起訴的身影。此外，實(shí)踐案例中發(fā)現(xiàn)了支持起訴在考察中類似的問題，具體有以下幾點(diǎn)：首先，檢察機(jī)關(guān)從“支持起訴”易偏離到“參加訴訟”。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、東營(yíng)市環(huán)境保護(hù)局（現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境局”）與浙江新安化工集團(tuán)股份有限公司建德化工二廠、浙江新安化工集團(tuán)股份有限公司、建德市宏安貨運(yùn)有限公司、墾利縣玖新工貿(mào)有限公司、李強(qiáng)、李兆福環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審一案中，東營(yíng)市生態(tài)環(huán)境局作為支持起訴人提交支持起訴意見書。但是，在訴訟過程中又存在為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、依法提供有關(guān)證據(jù)材料、根據(jù)案件線索開展調(diào)查等參與訴訟活動(dòng)③中國(guó)裁判文書網(wǎng).中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、東營(yíng)市環(huán)境保護(hù)局（現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境局”）與浙江新安化工集團(tuán)股份有限公司建德化工二廠、浙江新安化工集團(tuán)股份有限公司、建德市宏安貨運(yùn)有限公司、墾利縣玖新工貿(mào)有限公司、李強(qiáng)、李兆福環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審一案[EB/OL].(2016-12-16)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?doc Id=e9538c78c719415887d6a615d041287a。。造成東營(yíng)市生態(tài)環(huán)境局既是支持起訴人，又是訴訟參與人，具有一個(gè)訴訟、兩重身份，有損民事訴訟程序的主體地位平等原理。其次，從“一審支持起訴”偏離到“二審支持起訴”的問題[2]。還是在“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、浙江新安化工集團(tuán)股份有限公司建德化工二廠環(huán)境污染責(zé)任糾紛二審案件”中，東營(yíng)市環(huán)境保護(hù)局在二審程序中繼續(xù)作為支持起訴人提起支持起訴意見書①中國(guó)裁判文書網(wǎng).中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、浙江新安化工集團(tuán)股份有限公司建德化工二廠環(huán)境污染責(zé)任糾紛二審案件[EB/OL].(2017-11-24)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=967dd497be924 9b0abc7a862017cbbbd。。這些訴訟程序中出現(xiàn)的“怪象”勢(shì)必會(huì)阻礙生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的審判過程，以致該公益訴訟制度的價(jià)值目標(biāo)可能隨之偏離。

（三）案件訴訟時(shí)效適用混亂

通過187 份案例的剖析，部分案例爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于案件起訴是否超過訴訟時(shí)效的問題。由于我國(guó)現(xiàn)行法尚未對(duì)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時(shí)效進(jìn)行規(guī)定，致使不同案件依據(jù)不同的法律規(guī)定作出判決。譬如，在廣東省韶關(guān)市人民檢察院與鄭輝雄、鄧仁加環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審一案中，法院依據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》和《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問題的意見（試行）》第170 條“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制”的規(guī)定作出判決，認(rèn)為檢察院在成為授權(quán)的試點(diǎn)檢察院后，其已立刻作為公益訴訟人提起本案訴訟，故因缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，認(rèn)為并未超過訴訟時(shí)效②中國(guó)裁判文書網(wǎng).廣東省韶關(guān)市人民檢察院與鄭輝雄、鄧仁加環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審一案[EB/OL].(2017-07-01)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=a3bd4e256c114bc283fcaba0000cbbae。。然而，在河池市人民政府與廣西金河礦業(yè)股份有限公司、覃乃義水污染責(zé)任糾紛一審一案中，法院依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十六條 “提起環(huán)境損害賠償訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其受到損害時(shí)起計(jì)算”的規(guī)定，作出被告提出的原告提起訴訟超過訴訟時(shí)效的辯解意見不成立的 判決③中國(guó)裁判文書網(wǎng).河池市人民政府與廣西金河礦業(yè)股份有限公司、覃乃義水污染責(zé)任糾紛一審一案[EB/OL].(2016-09-18)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=9eb94a0242c7415797baa84e00332c34。。

訴訟時(shí)效制度指的是“民事權(quán)利人在法定期限內(nèi)不行使其民事權(quán)利，該權(quán)利就得不到法律保護(hù)的法律制度”[3]。訴訟時(shí)效的規(guī)定是人民法院判定該民事權(quán)利是否能得到法律保護(hù)的重要依據(jù)。根據(jù)是以保護(hù)社會(huì)公共利益還是救濟(jì)私人利益為起訴標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境民事私益訴訟[4]?！睹穹ǖ洹返谝话侔耸藯l規(guī)定“向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為三年?！薄霸V訟時(shí)效期間自權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到損害以及義務(wù)人之日起計(jì)算?！痹摋l的“民事權(quán)利”指的應(yīng)是民事主體之私權(quán)利?！董h(huán)境保護(hù)法》第六十六條規(guī)定“提起環(huán)境損害賠償訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其受到損害時(shí)起計(jì)算?！庇捎谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟里的“環(huán)境損害”應(yīng)屬于私益訴訟，因而這兩條訴訟時(shí)效的規(guī)定皆是針對(duì)生態(tài)環(huán)境民事私益訴訟而言的。2015年最高檢發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》以及2018年3月實(shí)施的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中皆未有涉及有關(guān)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時(shí)效與起訴期限的明確規(guī) 定[5]。這直接導(dǎo)致作為下位法的我國(guó)首部生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟地方立法——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》，也未對(duì)此作相關(guān)規(guī)定，致使今后地方立法在該方面可能也很難有所突破。由于“環(huán)境民事公益訴訟是以環(huán)境公益為基礎(chǔ)的，具有公益屬性，與一般民事訴訟程序在設(shè)立理念和價(jià)值取向上所追求的私益性有很大不同”[6]。故此不能一概而論將現(xiàn)有民事訴訟時(shí)效的規(guī)定直接套用在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中，以免造成諸多不適應(yīng)之處。

（四）訴訟前置程序仍存在爭(zhēng)議

187 份生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟典型裁判文書中并未體現(xiàn)訴訟前置程序，這與我國(guó)當(dāng)前僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟前置程序，并未對(duì)是否能在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前置程序。學(xué)界普遍主張生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前置程序的規(guī)定，認(rèn)為有利于限制原告濫用訴權(quán)，減輕法院負(fù)擔(dān)。但少數(shù)學(xué)者存在不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為訴前通知程序與十八屆四中全會(huì)提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制度為立案登記制，保障當(dāng)事人訴權(quán)”的改革方向不符，對(duì)起訴條件設(shè)置了新的障礙[7]，不建議設(shè)置此類訴訟前置程序。此外，2015年的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟設(shè)置了訴前督促和建議的前置程序, 2020年9月由深圳市人大常委會(huì)通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》第十條也作了相同且更為細(xì)致的規(guī)定，這正與學(xué)術(shù)界的呼聲相照應(yīng)。但在實(shí)踐中，實(shí)務(wù)部門并未全然采用該程序規(guī)定。最高院出臺(tái)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）中環(huán)保部門（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門）以案件受理為絕對(duì)劃分標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為就環(huán)境污染和生態(tài)破壞生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件，受理之前均由行政執(zhí)法部門即環(huán)保部門（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門）按照行政法程序負(fù)責(zé)處理；受理后則由人民法院按照司法程序進(jìn)行處理，并未對(duì)訴訟前置程序作規(guī)定。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前置程序在理論界和實(shí)務(wù)界皆存在爭(zhēng)議，易導(dǎo)致各地方訴訟程序的混亂，不利于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（五）訴訟費(fèi)用數(shù)額大、敗訴成本較高

通過對(duì)187 份典型裁判文書的整理發(fā)現(xiàn)，除二審訴訟和裁定案件以外，一審案件訴訟費(fèi)用數(shù)額非常大。實(shí)施生態(tài)環(huán)境污染行為的企業(yè)或個(gè)人承擔(dān)該費(fèi)用理所應(yīng)當(dāng)，能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生警示懲罰作用。倘若是作為原告尤其是社會(huì)組織敗訴，承擔(dān)高額的訴訟費(fèi)用則需要另作別論。在北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審一案中，兩原告自然之友和中國(guó)綠發(fā)會(huì)共同負(fù)擔(dān)案件受理費(fèi)1 891 800 元①中國(guó)裁判文書網(wǎng).北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)與江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司等環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審一案[EB/OL].(2017-01-25)[2020-09-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=63c6e713e94b4c14b5c9a72300a1991a。。在113 例由檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟一審案件中，檢察機(jī)關(guān)無一敗訴。而在全國(guó)人民法院受理的檢察機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)敗訴現(xiàn)象少之又少[8]，且檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的能力是高于社會(huì)組織的。雖然最高法在2015年的《解釋》中明確規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用的緩交、減免和免交制度以及律師費(fèi)、鑒定費(fèi)的敗訴方承擔(dān)制度。但《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十四條②中國(guó)法院網(wǎng).訴訟費(fèi)用交納辦法[EB/OL].(2013-05-23)[2020-09-08].https://www.chinacourt.org/article/detail/2013/05/id/961770.shtml.規(guī)定訴訟費(fèi)的免交只適用于自然人。并未將社會(huì)組織包括在內(nèi)，易造成立法的沖突和法律適用的不通暢。在實(shí)踐中，多地規(guī)定了訴訟費(fèi)用的緩交、減免和免交制度，如貴州省高院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》③貴州省高院發(fā)布.黔高法[2015]71 號(hào).《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》[EB/OL].(2019-03-16)[2020-09-08].http://www.fzshb.cn/2015/zf_0706/11206.html。[9]第二十四條、深圳市人大常委會(huì)通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》第二十七條都作了相關(guān)規(guī)定。但具體案件中卻存在作為原告的環(huán)保組織承擔(dān)高額的敗訴費(fèi)用，如“常州毒地案”，敗訴方中國(guó)綠發(fā)會(huì)和自然之友需共同承擔(dān)189.18 萬元案件受理費(fèi)，以至于“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”需在網(wǎng)上發(fā)起募捐活動(dòng)，以籌集100 多萬元的訴訟費(fèi)④中國(guó)法律信息網(wǎng).常州毒地案——“天價(jià)訴訟費(fèi)”[EB/OL].(2018-12-18)[2020-09-08].http://service.law-star.com/cac/case_6100002539.htm?！，F(xiàn)實(shí)中已有生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用緩交、減免和免交的法律支持，卻為何會(huì)出現(xiàn)此種現(xiàn)象？究其原因應(yīng)是訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度不完善所致?！督忉尅穼?duì)訴訟費(fèi)用作了規(guī)定但仍存在諸多問題，如原告無論在立案時(shí)申請(qǐng)緩交還是敗訴時(shí)申請(qǐng)減交或免交，都需要走“提出申請(qǐng)—是否符合法定條件—法院審查后決定是否準(zhǔn)許”的流程，增加了訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度操作層面的難度和繁雜，且最后法院是否決定準(zhǔn)許原告關(guān)于訴訟費(fèi)用的申請(qǐng)存在很大的不確定性。訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度的不完善對(duì)訴訟原告特別是環(huán)保組織提起訴訟造成阻礙，擔(dān)心敗訴承擔(dān)巨額費(fèi)用。

三、完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的對(duì)策建議

（一）厘清并確定原告順位關(guān)系

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條對(duì)公益訴訟的規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！痹摋l賦予了行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織這三類生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告資格，但未規(guī)定三者的序位關(guān)系如何，致使會(huì)出現(xiàn)前述問題。故此，行政機(jī)關(guān)作為原告提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟與行政機(jī)關(guān)在污染環(huán)境、破壞生態(tài)的案例中行使行政執(zhí)法職能理應(yīng)明晰，區(qū)別開來。前者行政機(jī)關(guān)維護(hù)的是公共社會(huì)利益，其行政機(jī)關(guān)的身份僅對(duì)其訴訟具有原生優(yōu)勢(shì)與輔助作用。后者行政機(jī)關(guān)維護(hù)的是國(guó)家行政管理秩序，行政機(jī)關(guān)的身份是其擁有行政執(zhí)法職能的基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，訴訟監(jiān)督的謙抑性決定了在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中也應(yīng)保持一定的謙抑性[10]。然而實(shí)踐中，大多數(shù)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟皆由檢察機(jī)關(guān)提起，不符合其謙抑性原則。作為原告提起訴訟的社會(huì)組織應(yīng)為《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的特定社會(huì)組織，如中國(guó)綠發(fā)會(huì)、自然之友、中國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)等。這些社會(huì)組織長(zhǎng)年從事涉及社會(huì)公共利益的環(huán)境保護(hù)事業(yè)，擁有專業(yè)知識(shí)技能并積累了相當(dāng)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中原告地位不容置喙，其發(fā)揮的訴訟價(jià)值和社會(huì)效益也是不容忽視。鑒于此，認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前這三類原告主體在提起訴訟上的并列關(guān)系只能使三者之間的順序模糊，易怠于提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公共利益。因此，建議按照“行政機(jī)關(guān)—社會(huì)組織—檢察機(jī)關(guān)”的順位確定起訴主體序位，提高檢察院提起環(huán)境公益訴訟級(jí)別, 形成行政機(jī)關(guān)保護(hù)為主、檢察院保護(hù)為輔的環(huán)境保護(hù)體系[11]。如此有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢(shì)和社會(huì)組織的價(jià)值，也能保持檢察機(jī)關(guān)的謙抑性。行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織怠于起訴時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以督促或者建議他們提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，提起訴訟后可以提起訴訟支持。值得注意的是，學(xué)界有些觀點(diǎn)認(rèn)為公民個(gè)人也可以成為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告[12]，此類觀點(diǎn)暫缺乏理論與實(shí)踐的支撐，短時(shí)間之內(nèi)是難以實(shí)現(xiàn)的。

（二）匡正支持起訴制度并細(xì)化規(guī)定

支持起訴制度源自于前蘇聯(lián)的“社會(huì)干預(yù)原則”演化為我國(guó)民事訴訟法的“支持起訴原則”?！睹袷略V訟法》第十五條明確規(guī)定了該制度，即“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！笨梢?，我國(guó)法律規(guī)定支持起訴的主體范圍廣泛，機(jī)關(guān)包括檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)；社會(huì)團(tuán)體包括《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的特定的社會(huì)組織，還包括其他組織；以及企事業(yè)單位。但該條規(guī)定過于抽象和原則，對(duì)支持起訴的具體操作并未作細(xì)致規(guī)定，以致于實(shí)際操作困難。支持起訴從原則到制度的演變，表明支持起訴制度已在我國(guó)立法上得以建立。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的支持起訴制度，正是發(fā)揮機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位同破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為作斗爭(zhēng)的積極性，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益的作用。故此，應(yīng)將支持起訴制度落實(shí)到每個(gè)具體案件中，發(fā)揮其制度功能。首先應(yīng)對(duì)支持起訴的方式、程序、支持起訴人的法律地位等方面作明確細(xì)致規(guī)定，增加該制度的實(shí)際操作性。其次，支持起訴人要遵守不能參加訴訟程序規(guī)則。尤其是檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人在實(shí)踐中通過“參加訴訟”的方式直接對(duì)抗私權(quán)利，極易導(dǎo)致司法實(shí)踐中訴訟原告出現(xiàn)錯(cuò)位現(xiàn)象。再次，提高行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位支持起訴的次數(shù)，以緩解實(shí)踐中僅檢察機(jī)關(guān)支持起訴的尷尬狀況。支持起訴制度未來發(fā)展必須“多元”主體參與，才能將該制度實(shí)際落實(shí)到位。最后，可以擴(kuò)大支持起訴的主體范圍，將公民個(gè)人納入主體范疇之內(nèi)。“支持起訴”并非“參加訴訟”，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境，損害社會(huì)公共利益的違法行為必須給予法律制裁的態(tài)度更大于其程序價(jià)值，公民個(gè)人成為支持起訴主體并非具有理論上的障礙。且在實(shí)踐中為環(huán)保人士提供了一條便捷的參與途徑，更好地保護(hù)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)公共利益，做到真正的“社會(huì)參與”。

（三）明確規(guī)定訴訟時(shí)效

由于環(huán)境污染危害的原因復(fù)雜，潛伏期較長(zhǎng)，短時(shí)間難以發(fā)現(xiàn)；且要查明環(huán)境污染行為人、評(píng)估環(huán)境污染狀況與實(shí)際損害、提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟皆需要較長(zhǎng)的時(shí)間，故與一般訴訟時(shí)效和起訴期限相比，應(yīng)需要更長(zhǎng)的訴訟時(shí)效和起訴期限?！董h(huán)境保護(hù)法》僅對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作了規(guī)定，并未對(duì)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟作相關(guān)規(guī)定。有的學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的“子訴訟”，其本質(zhì)屬性上就是生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，二者可相融合。因此理論界和實(shí)務(wù)界認(rèn)為二者訴訟時(shí)效與起訴期限可以相互適用。但既然二者是“子訴訟”與“母訴訟”的關(guān)系[12]，二者應(yīng)是包含與被包含關(guān)系，即生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟包含生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。故此，應(yīng)是前者的訴訟時(shí)效可以適用后者，而不是后者直接涵蓋前者的訴訟時(shí)效，此種類推不符合邏輯。因此，應(yīng)盡快完善環(huán)境訴訟程序立法，堅(jiān)持合法性和合理性原則，加強(qiáng)環(huán)境司法能動(dòng)原則上的制約[13]。故有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時(shí)效進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在起算起點(diǎn)、期間長(zhǎng)度、中斷情形等方面作明確規(guī)定，以解決實(shí)際訴訟中訴訟時(shí)效適用不明或混亂的情形。值得思考的是，檢察機(jī)關(guān)是否需要受訴訟時(shí)效的限制?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第一條均提及檢察機(jī)關(guān)的 “法律監(jiān)督職能”，應(yīng)皆為法律上的一種監(jiān)督權(quán)，此時(shí)不需要受訴訟時(shí)效限制。但檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中扮演著原告的訴訟地位，適用民事訴訟程序，與被告是平等對(duì)抗關(guān)系，則需要受民事訴訟法上訴訟時(shí)效限制。因而，檢察機(jī)關(guān)的訴訟時(shí)效問題是存在身份關(guān)系上的沖突。有學(xué)者認(rèn)為，即便檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中代表的是社會(huì)公共利益，也應(yīng)是作為公益代表人的民事訴訟當(dāng)事人，享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)，不能身兼訴訟監(jiān)督的職能[14]。該觀點(diǎn)是合理的，倘若檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中兼具訴訟監(jiān)督職能，則會(huì)打破民事訴訟原被告訴訟地位的平衡性，代表私益的被告是完全無法跟兼具公益和訴訟監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)相抗衡的。故此，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)受訴訟時(shí)效限制。

（四）闡釋訴前程序的法理基礎(chǔ)與功能價(jià)值、構(gòu)建訴前程序制度

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序法定的先行適用、特定的履行方式、強(qiáng)制的后續(xù)銜接的基本特征[15]，利于檢察機(jī)關(guān)司法資源的合理配置與節(jié)約以及實(shí)現(xiàn)對(duì)適格主體的環(huán)境民事公益訴權(quán)的尊重與驅(qū)策。實(shí)踐證明，訴前程序的應(yīng)用使部分案件在訴訟之前能夠得到有效節(jié)約，提高了辦案率和節(jié)約訴訟資源，更能夠?qū)Νh(huán)境污染做提早預(yù)防與治理。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序存在的爭(zhēng)議，源于對(duì)訴前程序的法理基礎(chǔ)與功能價(jià)值未厘清。故此，應(yīng)闡釋訴前程序的法理基礎(chǔ)與功能價(jià)值[16]，解決其爭(zhēng)議。首先，需要明確檢察機(jī)關(guān)公益代表人的身份。在提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，進(jìn)入訴前程序提出督促和建議無疑具有正當(dāng)性。其次，厘清檢察機(jī)關(guān)訴前程序與審判階段中的關(guān)系界定。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)公共權(quán)益的“私法權(quán)益”才是檢察機(jī)關(guān)公益起訴權(quán)所側(cè)重保護(hù)的，與其他民事主體和行政機(jī)關(guān)相比，具有審判關(guān)系中的“訴位優(yōu)越性”，因而在訴前程序中應(yīng)削弱其法律監(jiān)督職權(quán)屬性[17]。此種“快刀斬亂麻”的做法可能會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能價(jià)值，同時(shí)削弱訴前程序的程序價(jià)值。理應(yīng)界定訴前程序與審判階段的關(guān)系，把握檢察機(jī)關(guān)在二者中的精準(zhǔn)定位，流利轉(zhuǎn)換其角色位置，進(jìn)一步優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中的法律監(jiān)督職能屬性。最后，完善生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前程序規(guī)定，在履行方式和范圍、督促履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)以及與訴訟程序的銜接問題做深入研究與合理設(shè)計(jì)。

（五）完善訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度、降低訴訟成本

環(huán)境民事公益訴訟費(fèi)用是指為維護(hù)社會(huì)公益，依法提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟，進(jìn)行訴訟活動(dòng)所支出的一切合理費(fèi)用。主要包括案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)、鑒定費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)以及律師費(fèi)等費(fèi)用。合理的訴訟費(fèi)用分擔(dān)制度，能有效消除原告擔(dān)心敗訴而承擔(dān)高額訴訟費(fèi)用的顧慮。首先，可以考慮案件審理終結(jié)前緩交訴訟費(fèi)用，原告敗訴后可以視情況減交或免交。在地方實(shí)踐中已有此類做法，如2015年貴州省高院出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見》第二十四條規(guī)定：“提起緩交民事公益訴訟的原告一律緩交案件受理費(fèi)，鑒定費(fèi)可申請(qǐng)環(huán)境公益訴訟資金賬戶先行墊付，敗訴后案件受理費(fèi)一般免交?！敝貞c市高院也有類似規(guī)定①重慶市生態(tài)環(huán)境局.《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境公益訴訟制度若干具體問題的規(guī)定》渝環(huán)函〔2020〕323號(hào)[EB/OL].(2020-04-30)[2020-09-08].http://sthjj.cq.gov.cn/zwgk_249/fdzdgknr/lzyj/qtgw/202005/t20200512_7380216.html。。這種做法有效消除了原告尤其是地方環(huán)保組織不敢起訴的顧慮，但規(guī)定中的先行墊付機(jī)制與法院視情況而決定是否免交案件受理費(fèi)還需進(jìn)一步研究與完善細(xì)化。其次，探索建立訴訟費(fèi)用援助基金制度，此外，將被告所繳納的賠償金用來建立和維護(hù)相關(guān)的環(huán)保公益基金也是值得考慮的[18]。對(duì)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展大有裨益?；饋碓粗饕揽空?cái)政支持，以及社會(huì)組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)人的捐助。主要承擔(dān)原告的敗訴成本，尤其是案件受理費(fèi)與律師費(fèi)。英國(guó)設(shè)有專門的全國(guó)性訴訟援助基金，發(fā)展較為成熟，在基金來源、使用途徑、申請(qǐng)受理以及監(jiān)督管理方面有專門規(guī)定。最后，建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟原告代表著社會(huì)公共利益，具有公益屬性，勝訴給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，具有理論上的正當(dāng)性。能有效促進(jìn)原告積極行使訴權(quán)，增加敗訴風(fēng)險(xiǎn)能力，以起到更好的示范作用。