我國生態(tài)環(huán)境法律的歷史演變與實施成效

蔣蘭香

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

生態(tài)環(huán)境事關(guān)人類的生存和發(fā)展，事關(guān)美麗中國建設(shè)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但環(huán)境卻隨之惡化。如何在保護(hù)環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟(jì)是黨和國家一直著力解決的問題。自黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”戰(zhàn)略決策以來，我國推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化、開展環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)和藍(lán)天白云保衛(wèi)戰(zhàn)、著力推行清潔生產(chǎn)、治理污染保護(hù)生態(tài)環(huán)境的馬力開始持續(xù)加大。生態(tài)環(huán)境法律①本研究特指與治理污染有關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)類法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例及部門規(guī)章。自然資源保護(hù)類法律法規(guī)不在本論題研究之列。是指以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的而制定的法律法規(guī)規(guī)章，是國家環(huán)境保護(hù)政策權(quán)利義務(wù)和規(guī)則制度的載體。制定生態(tài)環(huán)境法律的目的在于讓環(huán)境保護(hù)國策通過國家強(qiáng)制力和企業(yè)、組織、公民的自覺行動予以落實。環(huán)境立法三十多年來，我國通過實施環(huán)境法律，強(qiáng)制環(huán)保主體執(zhí)行環(huán)境保護(hù)制度，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)取得了巨大的成就。目前，環(huán)境法學(xué)界對具體生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)制度、法律法規(guī)存在的問題、如何完善相關(guān)法律法規(guī)等研究比較深入細(xì)致，但對其發(fā)展歷史及實施成效的研究幾乎沒有。搜索中國期刊網(wǎng)“生態(tài)環(huán)境法律歷史演變”“生態(tài)環(huán)境法律發(fā)展”“環(huán)境法律發(fā)展”“環(huán)境法律實施成效”等關(guān)鍵詞，沒有找到一篇相關(guān)文章。由于“生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)治理是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”[1]，為了了解我國生態(tài)環(huán)境法律的演變過程、演變趨勢和演變成效，本研究擬運(yùn)用歷史分析法和實證研究法，以從《中國環(huán)境年鑒》收集的數(shù)據(jù)為佐證材料探討我國環(huán)境法律實施取得的成效。

一、我國生態(tài)環(huán)境法律的歷史演變

與國家法制化進(jìn)程基本相適應(yīng)，新中國成立后近三十年我國一直沒有制定環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，直至1973年才通過第一個具有法規(guī)性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，1979年才第一次制定了環(huán)境法律。梳理環(huán)境立法歷史，我國環(huán)境法律法規(guī)歷經(jīng)了從無到有、從少到多、從不完善到完善、從制度保守到創(chuàng)新發(fā)展的歷程。至今，已經(jīng)形成了以憲法為根本，以環(huán)境保護(hù)法律為核心，以環(huán)境法規(guī)、地方性環(huán)境法規(guī)、部門環(huán)境規(guī)章為補(bǔ)充，以刑法為最終保障的比較完善的法律體系。

（一）1979年以來我國生態(tài)環(huán)境法律的基本供給

“整個環(huán)境法的歷史也就是一個適應(yīng)物質(zhì)和社會環(huán)境的漸變過程”[2]。我國生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的立法歷史同樣與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及環(huán)境變化情況息息相關(guān)。1953—1957年“一五”計劃時期，我國實施高耗能、高污染的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)工業(yè)總產(chǎn)值，忽視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略初期，環(huán)境污染和生態(tài)惡化僅為局部個別現(xiàn)象，沒有成為急需解決的“環(huán)境問題”。與此社會發(fā)展相適應(yīng)，這一時期我國并未制定真正意義上的環(huán)境保護(hù)政策和法律，僅在相關(guān)規(guī)定中規(guī)定了部分環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。大躍進(jìn)和文革時期，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略全面實施，高污染的“五小”企業(yè)（即小煉鐵、小煉焦、小化肥、小造紙、小煤窯）遍地開花，環(huán)境問題日益凸顯。為了解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，我國在1973年召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，審議通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。自此，“消除污染，保護(hù)環(huán)境，是進(jìn)行社會主義建設(shè)，實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的一個重要組成部分”[3]。1978年改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)開始騰飛，但污染問題日趨嚴(yán)重，國家開始注重運(yùn)用法律手段保護(hù)生態(tài)和環(huán)境。1979年，環(huán)境保護(hù)開始真正納入法制化軌道，法律手段防治污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為現(xiàn)實。從1979年9月13日頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》（1989年《環(huán)境保護(hù)法》出臺后已廢止）、1982年《憲法》開始規(guī)定有環(huán)境保護(hù)條款之后，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《土壤污染防治法》等一系列法律法規(guī)相繼頒布實施，1997年刑法第六章第六節(jié)也規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。至今，國家通過不斷制訂、修改環(huán)境法律，涵蓋有憲法、環(huán)境基本法、刑法、環(huán)境保護(hù)法規(guī)、地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)、環(huán)境保護(hù)規(guī)章的我國環(huán)境法制體系基本完成。主要環(huán)境法律法規(guī)的制定修改情況詳見表1 ～5。

表1 憲法、環(huán)境基本法與刑法

表2 水、大氣、土壤、固體廢物、噪聲污染防治方面的法律法規(guī)

表3 海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)

表4 核與輻射安全方面的法律法規(guī)

表5 其他相關(guān)法律法規(guī)

除前述法律法規(guī)外，我國地方人大、政府還專門出臺了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一系列地方性法規(guī)和地方性規(guī)章，頒布了一系列國家和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，具體數(shù)量見表6 ～7。這些地方性環(huán)境保護(hù)法 規(guī)、規(guī)章和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為我國執(zhí)行環(huán)境法律的實施提供了具體的操作細(xì)則，為我國環(huán)境保護(hù)工作錦上添花。

表6 我國1991年以來頒布的環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)、規(guī)章數(shù)據(jù)?

表7 我國1991年以來頒布、修訂的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)?

（二）我國生態(tài)環(huán)境法律的演變趨勢

1.數(shù)量從無到有，從少到多，體系日益壯大

1979年前我國沒有環(huán)境法律法規(guī)，1979年才制定了第一部真正意義上的環(huán)境法律《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，我國目前生效正在實施的環(huán)境法律有16 部，環(huán)境保護(hù)法規(guī)、地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)及部門規(guī)章無數(shù)①由于文章僅統(tǒng)計了主要的環(huán)境法規(guī)和部門規(guī)章，地方性規(guī)章和部門規(guī)章太多無法統(tǒng)計，所以準(zhǔn)確數(shù)字難以確定。。我國環(huán)境法律由四部分組成：第一，環(huán)境法律。以《憲法》為指導(dǎo)，以《環(huán)境保護(hù)法》這一環(huán)境基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以刑法為保障，與時俱進(jìn)地構(gòu)建了涵蓋大氣、水、土壤、固體廢物、環(huán)境噪聲、放射性等污染防治，核安全、海洋環(huán)境和海島保護(hù)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、環(huán)境保護(hù)稅、清潔生產(chǎn)促進(jìn)、環(huán)境影響評價等各個領(lǐng)域的比較完善的環(huán)境保護(hù)法律體系；第二，環(huán)境法規(guī)。我國環(huán)境法規(guī)大多是環(huán)境法律在本地區(qū)實施的細(xì)則、辦法、規(guī)定，也有部分是彌補(bǔ)環(huán)境法律不足而制定的條例如《太湖流域管理條例》等；第三，地方性法規(guī)、部門規(guī)章。地方性法規(guī)大部分也是地方人大、政府為了細(xì)化國家環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)而制定，也有部分是為了保護(hù)本地區(qū)特殊生態(tài)環(huán)境而出臺。部門規(guī)章主要以最高環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)布的一些辦法、規(guī)定為主，內(nèi)容主要為實施環(huán)境法律中的程序和實體問題。我國三十多年的環(huán)境立法，既是為組織、企業(yè)、公民環(huán)境保護(hù)制定了行為規(guī)范，更是為了實現(xiàn)國家宏觀層面的可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。我國環(huán)境立法史就是一部環(huán)境保護(hù)理念日益深入人心、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)日益明確、環(huán)境保護(hù)制度日益嚴(yán)苛、環(huán)境保護(hù)義務(wù)日益增多的歷史。

2.環(huán)境保護(hù)制度日益完善

我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的價值追求經(jīng)歷了“在‘命令控制’模式下對環(huán)境利益進(jìn)行保護(hù)而對經(jīng)濟(jì)利益予以剝奪”[4]到“追求經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益共贏，以互助為基本運(yùn)行機(jī)制”[5]的演變。1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》的頒布標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)立法大幕徐徐拉開：1982年《憲法》對環(huán)境保護(hù)作出了重要規(guī)定，1983年底召開的第二次全國環(huán)境保護(hù)會議明確將環(huán)境保護(hù)確定為基本國策后，《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等一系列環(huán)境保護(hù)法律漸次出臺。環(huán)境保護(hù)法律通過制定相關(guān)制度規(guī)定權(quán)利義務(wù)，以國家強(qiáng)制力統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作。1979—1991年間，環(huán)境保護(hù)法律推行行政治理手段為主，經(jīng)濟(jì)手段為輔的環(huán)境保護(hù)模式，排污收費(fèi)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度、排污許可證制度、“三同時”制度、限期治理制度等都是這一時期的代表性制度。1992—2003年，國家根據(jù)前述制度實施中存在的問題，修改了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律，制定了《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《環(huán)境影響評價法》《放射性污染防治法》等法律法規(guī)，制定了環(huán)境標(biāo)志制度、排污交易制度、關(guān)停污染企業(yè)和企業(yè)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制等相關(guān)制度，進(jìn)一步完善了排污收費(fèi)、排放水污染物許可證以及環(huán)境影響評價等制度，經(jīng)濟(jì)手段被置于突出位置，行政手段逐漸退居次要位置，環(huán)境法律法規(guī)的實施效果進(jìn)一步顯現(xiàn)。2003年至今，我國環(huán)境法律的價值目標(biāo)契合可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展觀從代內(nèi)關(guān)懷轉(zhuǎn)向代際關(guān)懷，立法理念從防治污染轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)優(yōu)先以滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要：修改了《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《刑法》等一系列法律，制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《土壤污染防治法》等法律以及相關(guān)環(huán)境法規(guī)；治理機(jī)制從行政主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝愔黧w之間的合作共治模式，環(huán)境治理市場化特色鮮明；法律制度從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防與事后救濟(jì)并舉，實施綜合生態(tài)系統(tǒng)管理策略，制定了具體的環(huán)境規(guī)劃、全過程控制、生態(tài)補(bǔ)償法律、生態(tài)修復(fù)法律、環(huán)境稅、公益訴訟、公眾參與、按日計罰、虛擬成本治理等法律制度的規(guī)定使得環(huán)境法的內(nèi)容更為完善，可操作性更強(qiáng)，創(chuàng)新效果更為明顯?；诃h(huán)境法律的創(chuàng)新發(fā)展，已經(jīng)有學(xué)者認(rèn)為我國環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)從第一代發(fā)展至第二 代①相關(guān)內(nèi)容可參見：歐陽恩錢的論文《環(huán)境法功能進(jìn)化的層次與展開——兼論我國第二代環(huán)境法之發(fā)展》，載于《中州學(xué)刊》2010年第1 期；郭武的論文《論中國第二代環(huán)境法的形成和發(fā)展趨勢》，載于《法商研究》2017年第1 期；李啟家的論文《中國第二代環(huán)境法的發(fā)展》，載于《上海法制報》2009年3月11日；王樹義、皮里陽的論文《論第二代環(huán)境法及其基本特征》，載于《湖北社會科學(xué)》2013年第11 期；羅麗的論文《從日本環(huán)境法理念的轉(zhuǎn)變看中國第二代環(huán)境法的發(fā)展》，載于《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第3 期，等等。，第二代環(huán)境法形成的標(biāo)志是：環(huán)境倫理觀已經(jīng)從個體主義轉(zhuǎn)向整體主義；價值目標(biāo)從代內(nèi)關(guān)懷轉(zhuǎn)向代際關(guān)懷；實踐功能從被動抑負(fù)轉(zhuǎn)向主動增益；治理機(jī)制從單向的行政命令模式轉(zhuǎn)向雙向的主體合作和規(guī)則共治模式。[4]個人認(rèn)為，雖然環(huán)境立法內(nèi)容沒有明顯的斷代感，法律內(nèi)容處于不斷改革發(fā)展之中，學(xué)者們的這種分類也不一定非常妥當(dāng)，但至少說明了環(huán)境法律一直在創(chuàng)新發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。

3.污染治理和環(huán)境保護(hù)力度日益加大

我國改革開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程實際上也是環(huán)境法應(yīng)對污染發(fā)力的過程：改革開放初期，環(huán)境法重在對環(huán)境污染的末端治理，注重運(yùn)用行政手段對環(huán)境違法行為的懲罰。進(jìn)入21 世紀(jì)后，國家注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段控制污染，保護(hù)環(huán)境。2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，公眾開始參與環(huán)境立法，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，環(huán)境行政、民事、刑事審判發(fā)揮更為重要的作用，按日計罰、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、公益訴訟等成為環(huán)境救濟(jì)的主旋律，環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的改革對于推進(jìn)環(huán)境法治意義重大。一言以蔽之，在生態(tài)文明建設(shè)如火如荼開展的今天，我國污染治理和環(huán)境保護(hù)不斷加大的力度在立法中得到了及時彰顯，日益優(yōu)美的環(huán)境也正是在制定、修改環(huán)境法律、精準(zhǔn)實施環(huán)境法律后獲得的效果。

二、我國生態(tài)環(huán)境法律實施的成效

生態(tài)環(huán)境法律若不實施便是紙上的法。我國實施生態(tài)環(huán)境法律的方式主要表現(xiàn)在控制污染事故發(fā)生率、處理公眾環(huán)保來信來訪和人大議案和政協(xié)提案、進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境刑事司法、環(huán)保督察等方面。有目共睹的是，我國執(zhí)法、司法通過推進(jìn)污染治理、發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實行生態(tài)環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境綜合整治、開展重點領(lǐng)域風(fēng)險防控、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)管等舉措，環(huán)境污染得到了很好的控制，環(huán)境質(zhì)量明顯改善，具體表現(xiàn)為②生態(tài)環(huán)境法律實施的成效涉及的面非常廣，如工業(yè)污染防治投資、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境應(yīng)急、環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)投資、工業(yè)企業(yè)建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收情況以及河流、湖泊、海洋、大氣、固體廢物的治理效果。囿于筆者的研究領(lǐng)域，文章將成效主要落腳在法律領(lǐng)域的成效。：

（一）環(huán)境污染事故不斷下降

與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和行政執(zhí)法力度相適應(yīng)，我國環(huán)境污染事故發(fā)生數(shù)呈拋物線發(fā)展趨勢。環(huán)境法律實施初期，由于地方政府注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視保護(hù)環(huán)境，環(huán)境污染事故呈不斷上升趨勢。根據(jù)表8，1985—1994年為環(huán)境污染事故高發(fā)時期，每年維持在2 000 起以上，最高峰值在1988年，達(dá)到了驚人的3 699 起。隨著國家環(huán)境保護(hù)國策的大力推行和環(huán)境執(zhí)法力度的加大，1995年開始環(huán)境污染事故急劇下降，較之于1994年的3 001起下降到了1 966 起，降幅達(dá)到34.5%。除2000年事故發(fā)生數(shù)為2 411 起之外，1995—2005年的事故數(shù)均維持在1 400 ～2 000 起之間。2006年開始事故數(shù)開始下降至1 000 起以下，至2017年僅為302 起。環(huán)境污染事故的這種發(fā)展趨勢既與我國工業(yè)化程度相關(guān)，也與環(huán)境立法、執(zhí)法、司法力度相關(guān)。根據(jù)表9，1990—2010年我國污染事故中廢水事故最多，其次為廢氣事故。固體廢物與噪聲污染事故大體相當(dāng)，海洋污染事故最少，其他事故也占有一定比例。1990—2010年間，污染事故造成的直接損失最多的為2009年，達(dá)到了43 354.4 萬元。其次為2004年為36 365.7 萬元。根據(jù)表10，1991年來環(huán)保部門處理突發(fā)性環(huán)境事故整體呈下降趨勢，且絕大多數(shù)為一般事故，其次為較大事故、重大事故，特大事故數(shù)最少。特大事故數(shù)最多的是1993年，為64 起。2010年后我國特大環(huán)保事故數(shù)開始清零，重大事故數(shù)也在2012年開始變?yōu)閭€位數(shù)。這些數(shù)據(jù)可以間接反映出我國環(huán)境法律出臺及實施后對污染事故控制效果明顯。

表8 我國1985—2017年環(huán)境污染事故發(fā)生的數(shù)據(jù)?

表9 1990—2010年我國污染事故分類①具體為何種污染，可以參見張慧良等論文《我國近30年環(huán)境污染事故案例分析的初步研究》，載中國災(zāi)害防御協(xié)會風(fēng)險分析專業(yè)委員會2010年《“中國視角的風(fēng)險分析和危機(jī)反應(yīng)”——中國災(zāi)害防御協(xié)會風(fēng)險分析專業(yè)委員會第四屆年會論文集》。及直接損失情況?

表10 1991—2017年環(huán)保部門處理突發(fā)性環(huán)境事故類型①2005年前，環(huán)境污染事故的分級與一般安全事故無異。2005年5月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》對環(huán)境污染事故進(jìn)行了專門分級。2014年，國務(wù)院辦公廳又重新印發(fā)了《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》（國辦函〔2014〕119 號），附件一重新規(guī)定了“突發(fā)環(huán)境事件分級標(biāo)準(zhǔn)”。情況 次

（二）公眾環(huán)境訴求基本得到了及時解決

人民群眾對環(huán)境問題的訴求很多情況下都是通過來信來訪方式實現(xiàn)，人大代表、政協(xié)委員則通過議案和提案助力環(huán)境保護(hù)工作。根據(jù)《中國環(huán)境年鑒》對1999—2010年的來信來訪及人大、政協(xié)關(guān)于環(huán)保的建議議案和建議提案進(jìn)行的統(tǒng)計（表11 ～12），我國信訪、環(huán)保等國家機(jī)關(guān)處理來信來訪反映的問題比率很高，處理大多比較及時。各級人大、政協(xié)對環(huán)保建議的議案、提案辦理每年之間數(shù)量差距不大，但都辦理比較到位，辦理數(shù)量整體呈增長趨勢。來信來訪數(shù)量大說明公眾參與環(huán)境治理積極性高，人大、政協(xié)及時辦理議案、提案說明環(huán)境多元共治舉措得到了 落實。

（三）環(huán)境行政執(zhí)法成績斐然

無論哪個國家，行政執(zhí)法手段均是治理污染、保護(hù)環(huán)境的主要手段，我國也不例外。我國環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱已幾經(jīng)變化②我國最高生態(tài)環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)名稱變化歷程為：1974年10月成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組；1982年5月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會成立，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境部組建，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局；1984年12月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局改為國家環(huán)境保護(hù)局；1988年將環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設(shè)部分離出來成立獨(dú)立的國家環(huán)境保護(hù)局（副部級）；1998年6月更名為國家環(huán)?？偩郑ㄕ考墸?008年7月更名為環(huán)境保護(hù)部；2018年3月更名為生態(tài)環(huán)境部。，執(zhí)法體制也經(jīng)歷了從單一環(huán)境行政執(zhí)法到生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。不管機(jī)構(gòu)名稱和執(zhí)法體制如何變化，環(huán)境行政執(zhí)法的方式變化不大，通常采取常規(guī)執(zhí)法、專項行動、來人來信處理相結(jié)合等執(zhí)法方式，通過檢查企業(yè)、查處環(huán)境違法企業(yè)、追究責(zé)任人責(zé)任、掛牌督辦環(huán)境違法案件、解繳排污費(fèi)、對環(huán)境違法人員進(jìn)行行政罰款、對環(huán)境污染受害人進(jìn)行賠償、對環(huán)境違法企業(yè)進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)等舉措保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我國生態(tài)環(huán)境法律實施以來，環(huán)境行政執(zhí)法力度不斷加大，成績斐然（表13 ～14）。表14 可以看出，解繳排污費(fèi)的單位數(shù)呈拋物線趨勢，1989年開始成增長之勢，至2003年達(dá)到頂峰后開始下降，解繳排污費(fèi)的數(shù)額卻呈不斷增長之勢，2017年為最高值219.91 億元。污染事故罰款數(shù)也呈不斷增長之勢，2017年達(dá)到最高值1 158 048.5 萬元。污染事故賠款總額以及因污染關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)數(shù)與污染事故發(fā)生情況基本相適應(yīng)。表15 可以看出，1997年以來我國環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受理的環(huán)境行政處罰案件數(shù)、實施的行政復(fù)議案件數(shù)都在不斷增多。這說明了我國生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法力度在不斷加強(qiáng)。

表11 1999—2010年來信來訪及提案議案辦理情況

表12 2011—2017年來信來訪及辦理情況?

（四）環(huán)境刑事司法威懾力大增

刑事手段是環(huán)境保護(hù)的最后手段，也是最嚴(yán)厲的手段。1997年刑法典在刑法分則第六章第六節(jié)規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，其中規(guī)定的重大環(huán)境污染事故罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪均屬于嚴(yán)重污染環(huán)境或者造成重大環(huán)境污染事故的違法行為。由于定罪標(biāo)準(zhǔn)太高，加之地方政府傾向于通過污染發(fā)展經(jīng)濟(jì)而非在環(huán)境保護(hù)中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，1998—2010年間，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌污染環(huán)境方面的犯罪數(shù)極少，至2010年才達(dá)到11 起。2011年，《刑法修正案（八）》將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪，降低了入罪標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送的犯罪數(shù)開始大增，2013年立馬達(dá)到706 件，移送數(shù)量超過以往10年總和。2014年達(dá)到2180 件，是過去10年總和的2 倍，具體數(shù)據(jù)見表16。污染環(huán)境刑事案件的審判數(shù)與移送數(shù)大體相當(dāng)（表17）。盡管我國生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送污染環(huán)境犯罪的案件數(shù)和人民法院審判污染環(huán)境犯罪的案件數(shù)呈不斷上升趨勢，但移送和審判數(shù)量的增加卻從反面體現(xiàn)了國家開始用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治從嚴(yán)懲治污染環(huán)境犯罪的態(tài)度，彰顯了環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境刑事司法機(jī)關(guān)從有罪少究到有罪必究的基本立場，對潛在環(huán)境犯罪的威懾力非常強(qiáng)，遏制犯罪的效果也非常好①生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送犯罪數(shù)之所以增加并非刑事制裁效果不好，而是由于：1）2011年《刑法修正案（八）》將之前的重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪，大大降低了入罪標(biāo)準(zhǔn)；2）最高人民法院、最高人民檢察院先后在2013年、2016年通過司法解釋細(xì)化了污染環(huán)境罪“嚴(yán)重污染環(huán)境”的定罪標(biāo)準(zhǔn)，使得污染環(huán)境犯罪案件追訴的可操作性更強(qiáng)；3）生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、刑事司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格把握了污染環(huán)境罪的定罪標(biāo)準(zhǔn)，做到了有案必移，移案必究；4）中央生態(tài)環(huán)保督察工作讓污染環(huán)境犯罪行為無處可逃。。

表13 2000—2015年我國環(huán)境保護(hù)專項行動部分?jǐn)?shù)據(jù)

表14 1989—2017年環(huán)境行政執(zhí)法成效?

表15 1997—2017年環(huán)境行政機(jī)關(guān)受理行政處罰及復(fù)議案件數(shù)

（五）環(huán)保督察效果前所未有

“生態(tài)問責(zé)制是決勝全面建成小康社會的重要保障”[7]，是生態(tài)環(huán)境法律實施最有力的抓手。我國生態(tài)問責(zé)主要通過對環(huán)境保護(hù)活動進(jìn)行全過程監(jiān)督后發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行懲罰實現(xiàn)。環(huán)境監(jiān)督既有內(nèi)部監(jiān)督，也有外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督就是行政監(jiān)督，是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間、專設(shè)的行政監(jiān)察、審計等機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督。外部監(jiān)督是指國家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨的各級機(jī)關(guān)以及社會團(tuán)體、新聞輿論、公眾等多種政治力量和社會力量對國家生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)、刑事司法機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為和司法行為所實施的監(jiān)察、檢查、督促和指導(dǎo)。從實施效果來看外部監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督以中央生態(tài)環(huán)保督察這種監(jiān)督方式最為有效。黨政同責(zé)式中央生態(tài)環(huán)保督察帶著“鋼牙”對整改不力、馬虎應(yīng)對的地方黨委、政府進(jìn)行問責(zé)，“一批百姓反應(yīng)強(qiáng)烈或久拖不決的環(huán)境問題得到解決，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保工作的重視達(dá)到前所未有的程度”[8]。截止2019年9月，中央生態(tài)環(huán)保督察中央環(huán)保督察先后開展了第一輪四批督察、第一輪兩批“回頭看”、第二輪第一批督察工作，共“受理群眾舉報21.2 萬余件，解決群眾身邊環(huán)境問題15 萬余件，罰款24.6 億元，立案偵查 2 303 件，拘留2 264 人，移交責(zé)任追究問題509個”[9]，成績十分亮眼（表17 ～20）。第二輪第二批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作組也已經(jīng)于2020年9月1日進(jìn)駐北京、天津、浙江、中國鋁業(yè)有

限公司、中國建材集團(tuán)有限公司以及國家林業(yè)和草原局開展督察工作，至2020年9月10日短短十天，已經(jīng)取得了初步效果（表21）。環(huán)保督察通過辦理舉報問題，立案查處問題，對違法犯罪人進(jìn)行罰款、行政拘留和刑事拘留，對責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，既處罰了已經(jīng)實施的違法犯罪行為，也充分發(fā)揮了行政處罰、刑事處罰的威懾教育功能，預(yù)防堵截了潛在的環(huán)境破壞行為出現(xiàn)。

表16 1998—2018年環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送污染犯罪案件數(shù) 單位：件

表17 1998年以來部分年份污染環(huán)境犯罪案件判決數(shù)[6]

表18 2016年第一輪四批中央環(huán)保督察組反饋問責(zé)情況

表19 第一輪兩批中央環(huán)保督察組回頭看成績

表20 第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)保督察工作成績[16]

表21 第二輪第二批中央環(huán)保督察工作成績（數(shù)據(jù)統(tǒng)計至2020年9月10日）[17]

三、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境法律的產(chǎn)生和發(fā)展是法律代替環(huán)境政策的必然邏輯。我國生態(tài)環(huán)境法律從無到有、從少到多、從不完善到完善直至形成完整的法律體系，時間只有短短三十多年。這一時期正是我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時期。我國生態(tài)環(huán)境法律雖然制定了嚴(yán)苛的法律制度，賦予組織、企業(yè)、公民等主體環(huán)境保護(hù)義務(wù)，某種程度上似乎束縛了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手腳，但以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展會帶來經(jīng)濟(jì)、社會、人類不可持續(xù)發(fā)展的災(zāi)難。環(huán)境法律法規(guī)要求公民、企業(yè)等主體承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)、遵守環(huán)境保護(hù)制度的目的是為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，是為了綠水青山這座金山銀山，也是為了人民群眾的美好生活。法律的生命在于實施，沒有生命的法律就是紙上談兵。盡管我國生態(tài)環(huán)境法律還存在一些漏洞，實施中還存在這樣那樣的問題，但我國三十多年的生態(tài)環(huán)境法律實踐表明，環(huán)境法律一直在推行清潔生產(chǎn)、發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)、治理污染、保護(hù)環(huán)境中擔(dān)當(dāng)主角，法律的強(qiáng)制力一直在為中國綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。我們有理由相信，隨著生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法和司法的不斷完善，法律的實施成效一定會更為有效，美麗中國建設(shè)目標(biāo)一定會更早實現(xiàn)。