長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的困境及實(shí)現(xiàn)路徑

許簫迪 程倩

摘 要：環(huán)境污染的協(xié)同治理已經(jīng)發(fā)展成為長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境治理的演進(jìn)趨勢(shì)，長(zhǎng)三角環(huán)境治理也已取得一些成效，但仍存在諸多不足。政府府際間及政府與非政府主體間的協(xié)同中都存在重重困境，須采取措施完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，進(jìn)一步提高其效力。在對(duì)長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀和困境進(jìn)行分析的前提下，剖析制約該區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的因素，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策，以期對(duì)改善長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理路徑起到一定的作用。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)三角;環(huán)境污染;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：X321? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）26-0081-02

長(zhǎng)江三角洲城市群作為“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯地帶，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，也是生態(tài)退化和環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)[1]。該地區(qū)各城市相互接壤，加上環(huán)境污染本身的跨域性特征，使得跨行政區(qū)的環(huán)境協(xié)同治理已成必然選擇。

一、長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的成效

一是達(dá)成了較多環(huán)境協(xié)同治理協(xié)議。長(zhǎng)三角積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，在中央政策的指導(dǎo)下，因地制宜制定環(huán)境治理規(guī)劃。各省市立足于長(zhǎng)三角實(shí)際情況，針對(duì)區(qū)域整體環(huán)境或特定的大氣污染和水污染的治理，就眾多事宜達(dá)成共識(shí)，并以協(xié)議或政策法規(guī)的形式規(guī)定下來(lái)，為環(huán)境的協(xié)同治理提供承諾保證。在特大賽會(huì)期間，各省市共同簽訂了眾多協(xié)議和計(jì)劃，為環(huán)境治理工作做了具有公信力和約束力的具體部署和明確分工，同時(shí)也為各地協(xié)作提供了明確的方向和目標(biāo)。

二是有組織結(jié)構(gòu)作支撐。長(zhǎng)三角的聯(lián)席會(huì)議制度為區(qū)域內(nèi)主體間的協(xié)同提供了重要平臺(tái)。2014年成立的大氣污染防治協(xié)作小組和2016年成立的水污染防治協(xié)作小組更是為區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理提供了組織機(jī)構(gòu)支撐。協(xié)作小組每年召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)議將各地凝聚起來(lái)，就長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，討論決定下一步的工作重點(diǎn)[2]，為各省市就區(qū)域環(huán)境治理工作進(jìn)行協(xié)商決策提供了平臺(tái)。例如，在環(huán)境污染的具體治理中，針對(duì)某一流域的水污染治理，負(fù)有責(zé)任的各地因地制宜成立了眾多合作治理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)污染協(xié)同治理有組織、有序的進(jìn)行。

三是協(xié)同治理機(jī)制初步形成。在長(zhǎng)三角的大氣和水污染治理中，各地建立了眾多污染監(jiān)測(cè)點(diǎn)，甚至實(shí)行了聯(lián)合監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息的共享。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)三角已基本實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣重點(diǎn)污染源在線數(shù)據(jù)、國(guó)控站點(diǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、指定超級(jí)站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的信息共享[3]。在跨界水污染治理上實(shí)行了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，區(qū)域環(huán)境治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初步形成。在聯(lián)合執(zhí)法上，三省一市已達(dá)成共識(shí)，并在共同簽訂的協(xié)議中多次提到要共同協(xié)調(diào)、處理環(huán)境污染糾紛。同時(shí)，大氣污染和水污染防治協(xié)作小組的成立，意味著區(qū)域大氣和水污染的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制初步形成，并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

四是多元主體協(xié)同初具形態(tài)。在長(zhǎng)三角的環(huán)境治理中，三省一市各地政府已嘗試跨越行政區(qū)劃的限制，采取一些措施進(jìn)行合作治理。各地政府已就一些工作達(dá)成共識(shí)，共同簽訂了協(xié)議，并在此基礎(chǔ)上，制訂符合自身的行動(dòng)計(jì)劃，積極承擔(dān)責(zé)任。各地政府也積極引導(dǎo)企業(yè)等主體進(jìn)行合作治理，排污權(quán)交易和企業(yè)環(huán)境行為評(píng)級(jí)等制度對(duì)控制企業(yè)污染物的排放起到了重要的作用，企業(yè)在這個(gè)過(guò)程中也提高了環(huán)境治理的參與意識(shí)，間接承擔(dān)了一定的責(zé)任。社會(huì)組織和公眾在長(zhǎng)三角環(huán)境治理中發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，長(zhǎng)三角的一些社會(huì)組織發(fā)起了專項(xiàng)污染治理行動(dòng)，倡導(dǎo)多元主體的共同協(xié)商和合作，針對(duì)具體環(huán)境問(wèn)題共同決策和行動(dòng)。

二、長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的困境

（一）政府間的協(xié)同治理困境

制度化水平較低，協(xié)調(diào)困難。從長(zhǎng)三角各地間采取的協(xié)同治理措施中可以看出，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理具有階段性和短暫性的特征，并非常規(guī)操作，具有非長(zhǎng)效性，制度化水平低，各地政府間的內(nèi)生協(xié)同治理行為較少。污染防治小組每年召開(kāi)一次會(huì)議，各地政府分析目前治理情況并確定下一步工作重點(diǎn)，但并未對(duì)區(qū)域整體的環(huán)境治理做出系統(tǒng)的規(guī)劃，未形成區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的常規(guī)方案。會(huì)后往往還是各自著手解決各地關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題，除非重大跨界污染問(wèn)題出現(xiàn)，政府間才會(huì)暫時(shí)加大協(xié)同治理力度。而且在環(huán)境治理過(guò)程中各地并沒(méi)有統(tǒng)一的治理指標(biāo)，例如對(duì)企業(yè)的污染物排放量沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，再加上缺少對(duì)各地治理的監(jiān)督和考核，所以對(duì)治理效果無(wú)法做較明確的衡量和評(píng)價(jià)。這樣就使得各地在協(xié)同治理中很容易表現(xiàn)出隨意性，導(dǎo)致環(huán)境協(xié)同治理的成效不大，給政府間的協(xié)同形成了阻礙，難以實(shí)現(xiàn)信息和資源的充分交流和分享，由此導(dǎo)致府際間協(xié)同存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題。因此，長(zhǎng)三角環(huán)境治理中地方政府間的協(xié)同需要更權(quán)威、系統(tǒng)、全面的機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)和政策法規(guī)等支撐，提高制度化水平，使之成為長(zhǎng)三角常態(tài)化的環(huán)境治理模式。

（二）企業(yè)與政府的協(xié)同治理困境

企業(yè)協(xié)同的主動(dòng)性不強(qiáng)，企業(yè)協(xié)同缺乏保障。企業(yè)在環(huán)境治理中處于非常被動(dòng)的狀態(tài)，通常是在政府的外部約束下采取行動(dòng)來(lái)規(guī)范自身行為，而主動(dòng)采取的自發(fā)性行動(dòng)極少，只有少數(shù)企業(yè)意識(shí)到環(huán)境污染的嚴(yán)重性和自身責(zé)任，主動(dòng)采取行動(dòng)參與區(qū)域環(huán)境治理。政府與企業(yè)協(xié)同治理的困境不僅表現(xiàn)在企業(yè)的主動(dòng)性不強(qiáng)上，同時(shí)還表現(xiàn)在缺乏政策法規(guī)、組織、制度保障上。在長(zhǎng)三角的環(huán)境協(xié)同治理中，目前區(qū)域內(nèi)的政府還沒(méi)有從整體的、一般性的角度考慮企業(yè)治污的問(wèn)題，企業(yè)在區(qū)域環(huán)境治理中要發(fā)揮的作用、如何發(fā)揮作用都無(wú)章可循，未針對(duì)企業(yè)參與環(huán)境治理制定一般性的、系統(tǒng)全面的政策規(guī)劃。企業(yè)在環(huán)境治理中已采取的舉措，尤其是那些被證明利于區(qū)域污染治理的行為，也未以權(quán)威的政策法規(guī)的形式確定下來(lái)。在組織機(jī)構(gòu)上，長(zhǎng)三角整體的環(huán)境協(xié)同治理的組織較少，企業(yè)參與環(huán)境治理主要通過(guò)水污染和大氣污染的防治協(xié)作小組。但目前這兩個(gè)組織還處于初步發(fā)展階段，主要著手解決的還是三省一市政府間協(xié)同的問(wèn)題，企業(yè)在其中還是以松散被動(dòng)的形式暫時(shí)性地參與治理，組織上并未能為企業(yè)提供充足的平臺(tái)。

（三）公眾、社會(huì)組織與政府的協(xié)同治理困境

在長(zhǎng)三角的環(huán)境治理中，公眾一是要在日常生活中身體力行地規(guī)范自身的行為，二是要對(duì)其他治理主體的行為進(jìn)行監(jiān)督。但依據(jù)實(shí)踐，公眾在這兩方面做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。隨著環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，公眾能夠意識(shí)到環(huán)境治理的重要性，但對(duì)自身在其中要扮演的角色還未有充足的認(rèn)識(shí)。環(huán)境治理對(duì)于很多公眾來(lái)說(shuō)僅停留于口號(hào)，真正自覺(jué)付出行動(dòng)的很少。而政府也主要是通過(guò)宣傳教育的方式引導(dǎo)公眾參與治理，導(dǎo)致公眾的參與缺乏權(quán)威的外部約束。在長(zhǎng)三角的環(huán)保組織開(kāi)展的諸如“拯救錢(qián)塘江母親河行動(dòng)”等專項(xiàng)行動(dòng)中，公眾的積極性是很高的，環(huán)保組織的人員也相當(dāng)充足。但在那之后，往往出現(xiàn)人員大量流失的現(xiàn)象，吸引力也急劇減小。此外，環(huán)保組織在缺乏政府引導(dǎo)的情況下，還存在不夠?qū)I(yè)和規(guī)范的問(wèn)題，在日常運(yùn)營(yíng)上具有隨意性。

三、長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）政府間的橫向協(xié)同

環(huán)境污染可以被遠(yuǎn)距離傳輸，是外來(lái)污染與本地污染共同作用的結(jié)果[4]?；谶@一特性對(duì)于環(huán)境污染的有效治理必定涉及到多個(gè)地方行政區(qū)和多個(gè)中央政府部門(mén)等多個(gè)子系統(tǒng)，需要這些子系統(tǒng)之間開(kāi)展廣泛的協(xié)同治理和監(jiān)管。在長(zhǎng)三角環(huán)境治理的過(guò)程中，各地政府要協(xié)調(diào)起來(lái)，做好頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮協(xié)同作用。三省一市政府需要聯(lián)合開(kāi)展大氣污染綜合防治，統(tǒng)籌規(guī)劃，合力控制煤炭消費(fèi)總量，聯(lián)合制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，切實(shí)改善區(qū)域空氣質(zhì)量;開(kāi)展跨界水體環(huán)境治理，共同制定治理方案，建立跨省聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，全面加強(qiáng)水污染的治理協(xié)作。同時(shí)，各地政府要實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的協(xié)同監(jiān)管、執(zhí)法以及考核，共同打造綠色長(zhǎng)三角，在長(zhǎng)三角的環(huán)境治理中發(fā)揮核心作用。

（二）政府與企業(yè)間的內(nèi)外協(xié)同

企業(yè)從某種角度來(lái)講，一方面是環(huán)境污染的實(shí)施主體，另一方面也是環(huán)境污染防治的治理主體，企業(yè)的參與度將直接影響到環(huán)境污染防治的整體效果。在長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理模式下，政府要積極引導(dǎo)企業(yè)控制污染排放，承擔(dān)區(qū)域污染防治責(zé)任。政府不僅可以通過(guò)法律規(guī)范和行政監(jiān)管對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范，也可以運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，通過(guò)價(jià)格、稅收、信貸等方式來(lái)調(diào)節(jié)、引導(dǎo)企業(yè)的行為。例如，嚴(yán)格規(guī)定企業(yè)污染物排放的標(biāo)準(zhǔn)、處罰的力度，通過(guò)外部約束打擊企業(yè)的違法排放行為;淘汰高能耗、低收益的污染企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，對(duì)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造給予相應(yīng)的補(bǔ)貼和支持;通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)等措施激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)參與環(huán)境治理，主動(dòng)發(fā)揮企業(yè)作用。這樣，不僅能夠有效降低政府的監(jiān)管成本，還進(jìn)一步提高了企業(yè)參與治理的積極性。因此可見(jiàn)，政府可以通過(guò)創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，用靈活的方式來(lái)激勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排。

（三）政府和公眾及社會(huì)組織間的參與協(xié)同

污染治理中的“參與協(xié)同”更多的是表現(xiàn)在政府和非政府組織以及公眾多元主體之間的互動(dòng)過(guò)程。這一過(guò)程圍繞著大家普遍關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題，各主體采取靈活多樣的互動(dòng)行為方式，在充分利用各自資源、技術(shù)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)自主管理，自覺(jué)參與到大氣污染治理的整個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之和”功效[5]。許多情況下，當(dāng)政府和企業(yè)對(duì)于一些大氣污染問(wèn)題還未及時(shí)采取行動(dòng)時(shí)，環(huán)保非政府組織就能夠基于其準(zhǔn)確的信息來(lái)源或者自己的調(diào)查和研究，及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)為事件當(dāng)事人解決污染問(wèn)題提供相關(guān)幫助，其效率之高，令不少政府和企業(yè)汗顏。而公眾在環(huán)境治理中則能發(fā)揮監(jiān)督的作用。因此，在長(zhǎng)三角環(huán)境治理中，政府要為環(huán)保非政府組織和公眾提供平臺(tái)和支撐，讓其利用自身優(yōu)勢(shì)參與到環(huán)境治理中來(lái)，形成協(xié)同效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]? 張顥瀚，鮑磊.長(zhǎng)三角區(qū)域的生態(tài)特征與生態(tài)治理保護(hù)的一體化推進(jìn)措施[J].科學(xué)發(fā)展，2010，（2）：57-67.

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