關于促進第三方參與社會矛盾化解存在問題的思考

摘 要：當前利益格局多元化的狀態(tài)導致社會矛盾糾紛激增，需要社會各界人士積極參與社會矛盾糾紛解決。但在實踐中存在諸多問題，如：缺乏統(tǒng)一的、較高法律位階的制度規(guī)范，且已有的相關規(guī)定比較原則，難以落實，不能真正發(fā)揮作用;激勵補助標準不統(tǒng)一，難以吸引優(yōu)秀人才;激勵機制不規(guī)范，運行手段陳舊;訴調(diào)對接不暢，挫傷了調(diào)解員的積極性等。因此急需建立促進第三方參與社會矛盾化解工作的激勵機制，吸引優(yōu)秀人才參與社會矛盾化解工作。

關鍵詞：第三方力量;參與化解;社會矛盾

由于當前社會，利益格局呈現(xiàn)多元化趨勢，導致社會不和諧因素急劇增多，急需及時化解這些不和諧的矛盾與糾紛。若不能及時解決這些社會矛盾糾紛，極易導致矛盾糾紛的激化，甚至引發(fā)群體性糾紛，這是我們不愿看到;而另一方面，促進第三方參與化解社會矛盾的多元化糾紛解決機制的建立時間尚短，各項制度尚不完善，各界人士、各調(diào)解組織和對接單位對此缺乏足夠重視與理解。因此，第三方參與社會矛盾的多元化解工作缺乏動力，工作積極性不高，存在諸多問題。本文擬對該方面問題進行深入分析，為找到促進第三方積極參與社會矛盾化解的措施，建立促進第三方參與社會矛盾化解的激勵機制奠定基礎。

一、促進第三方參與社會矛盾化解工作的依據(jù)匱乏且效力層次低

（一）缺乏統(tǒng)一的、較高法律位階的制度規(guī)范

目前鼓勵第三方參與社會矛盾化解的依據(jù)有《人民調(diào)解法》《司法部關于貫徹實施<中華人民共和國人民調(diào)解法>的意見》《財政部司法部關于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》《最高人民法院司法部關于開展律師調(diào)解試點工作的意見》《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》等，他們對鼓勵人們采用多種方式化解社會矛盾，并給以一點的經(jīng)費保障。在上述的列舉的法律依據(jù)中除了《人民調(diào)解法》是法律外，其他都是司法解釋或行政規(guī)章，效力層次比較低，發(fā)揮的作用有限。

（二）有關規(guī)定比較原則，難以落實，不能真正發(fā)揮作用

有關鼓勵第三參與社會矛盾化解的規(guī)定都比較原則，不具體，也不太好落實。比如：《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》第37條規(guī)定“各級人民法院要主動爭取黨委和政府的支持，將糾紛解決經(jīng)費納入財政專項預算之中”。此規(guī)定就是一種原則性的指導意見，并未指明如何操作。此外，關于經(jīng)費來源涉及到財政撥款和黨政部門之間的協(xié)調(diào)問題，并不是一兩條規(guī)定就可以解決的。再加上各地黨委、政府工作理念、重視程度不同，各地法院或者相關調(diào)解機構(gòu)據(jù)此向政府財政部門申請專項經(jīng)費，獲得的支持力度不足，有的很難得到支持。

二、激勵補助標準不統(tǒng)一，難以吸引優(yōu)秀人才參與調(diào)解

（一）激勵補助標準不統(tǒng)一，各地差異顯著

前已述及，有關鼓勵第三方參與社會矛盾化解的規(guī)定比較原則，難以操作，他們對于經(jīng)費如何保障，激勵機制如何確定，標準如何確定并未作出統(tǒng)一規(guī)定。因此各地在鼓勵第三方參與調(diào)解的激勵機制與激勵標準時，沒有相應的太多可參照的標準及參考依據(jù)，這使得各地激勵第三方參與社會矛盾化解的標準差異較為顯著。一般來講，經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，激勵和補助標準要高一些，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)補助標準較低;有的省市調(diào)解成功一個案件，最高補助可達1200-2000元，有的地方補助20-50元，差異非常明顯;甚至還有一些地方靠義務勞動來推進第三方參與社會矛盾化解工作，未有任何激勵機制。而由于激勵標準的不同，產(chǎn)生的激勵效果也是差異較大，難以吸引或留住優(yōu)秀人才參與社會矛盾的化解工作。如在《最高人民法院司法部關于開展律師調(diào)解試點工作的意見》中，雖然第14條規(guī)定，當事人向在律師事務所設立的調(diào)解工作室申請調(diào)解糾紛的，律師及其律師事務所可以按照有償和低價的原則向雙方當事人收取調(diào)解費。不可否認這一規(guī)定的出發(fā)點是好的，但是律師提供法律服務是一種市場行為，他們需要靠提供法律服務獲取理想的報酬，如果律師參與調(diào)解得不到自己心目中的“價位”，這就無法充分調(diào)動其積極性參與到糾紛調(diào)整中。再如在社區(qū)中比較突出的物業(yè)糾紛，由于物業(yè)糾紛處理起來比較繁瑣，拖的比較相對比較長，而參與調(diào)解人員的補貼比較低，甚至是無償?shù)?，常常導致物業(yè)糾紛不能有效解決，時常無人愿意承擔物業(yè)糾紛調(diào)解工作，影響了社區(qū)的穩(wěn)定和和諧。

（二）激勵標準較低，難以吸引優(yōu)秀人才，導致調(diào)解隊伍良莠不齊

由于當前社會呈現(xiàn)除利益格局多元化，導致矛盾糾紛眾多。而另一方面，鼓勵第三方參與的多元化糾紛解決機制的建立時間尚短，各項機制尚不完善，各個調(diào)解組織、對接單位對此缺乏足夠重視與理解，對于第三方參與社會矛盾的多元化解工作缺乏動力，工作積極性不高。這導致調(diào)解需求與調(diào)解員的供給出現(xiàn)了失衡。這種失衡的供求關系，各地在吸納調(diào)解員的時候，在吸納標準上就不那么嚴格，入冊門檻設置低，審核不嚴謹，吸納的特邀調(diào)解員業(yè)務素質(zhì)良莠不齊，大量不具備法律知識的人員進入調(diào)解員隊伍。比如：法院由于其案多人少的巨大壓力，需要大量的特邀調(diào)解員進行訴前調(diào)解;他們的特邀調(diào)解員可能來自律師事務所、僑聯(lián)、法律援助中心、工商聯(lián)、醫(yī)院、司法所、人民調(diào)解委員會、團委、學校、消費者權(quán)益保護委員會、司法局、旅游局、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀委、物價局、人武部、統(tǒng)計局、出版局、郵政局、教育局、村委會、文化站、監(jiān)察局、衛(wèi)計委、婦聯(lián)、公安局、人大代表、工會、企業(yè)等，但具有專業(yè)法律知識的調(diào)解員僅占31.48%;其他調(diào)解人員，雖然可能具有豐富的矛盾化解經(jīng)驗，但是他們法律素養(yǎng)不高，尤其是民事訴訟法及民事訴訟程序等方面的知識了解不深，導致在實踐中，調(diào)解程序混亂、調(diào)解方法不規(guī)范、調(diào)解成功率低、調(diào)解后無法進行司法確認等問題存在。

三、參與化解社會矛盾工作激勵機制不規(guī)范，運行手段陳舊

（一）參與化解社會矛盾工作激勵機制不規(guī)范

前已述及，參與化解社會矛盾的工作是越來越繁重，但應該給予的相應補貼并不充足;相關部門對激勵機制重視不夠，甚至讓其流于形式，實施受阻。習慣采用單一的激勵方式，注重精神激勵，缺乏實質(zhì)的激勵內(nèi)容，未能建立科學合理的福利補貼激勵體系，缺乏考核標準，都讓對參與社會矛盾化解的工作人員的激勵成為無源之水。此外，不少基層調(diào)解組織的制度不健全，沒有確立工作標準，或工作標準模糊，難以利用工作標準對參與化解矛盾工作人員進行科學合理的業(yè)績考核，就容易導致部分調(diào)解工作人員失去了積極性，甚至導致有秀調(diào)解人才的流失。所以，若想提高調(diào)解的效率，建立一支穩(wěn)定的化解矛盾糾紛的隊伍，必須要建立良好的激勵保障機制，科學考核他們的工作任務與業(yè)績，給予他們真正的激勵，增強其榮譽感和歸屬感，最終形成調(diào)解組織、調(diào)解人員和糾紛當事人三者合作共贏的良好局面。因此完善第三方參與化解社會矛盾工作的激勵機制，改善調(diào)解人員的工作環(huán)境，這是較為關鍵的一環(huán)。

（二）已有的激勵機制運行手段趨于陳舊，影響激勵效果

比如財政部司法部在2007年就頒布了《關于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》，十多年來，各地解決落實解決人民調(diào)解工作的經(jīng)費保障問題。經(jīng)過多年探索，目前各地實行“以獎代補”機制補償調(diào)解員的辛苦工作。各地的做法是：一般由基層人民調(diào)解委員會按月在規(guī)定時間將本月矛盾糾紛調(diào)處成功的案件整理歸檔，報送各司法所，各司法所對基層人民調(diào)解委員會上報調(diào)處成功的案件進行審核評分，連同“以獎代補”申報表一并于每月規(guī)定時間報送區(qū)司法局，由區(qū)司法局基層科對案卷進行審核把關后，報局分管領導、局黨組會議審批，再統(tǒng)一發(fā)放相關獎勵。填表、歸檔、審核、審批的繁瑣程序，消耗大量的精力和時間，加之有些調(diào)解員知識、能力有限，在填寫相關表格時有一定難度，造成后續(xù)工作無法跟進，影響獎勵結(jié)果。

四、訴調(diào)對接不暢，挫傷了調(diào)解員的積極性

前已述及，由于促進第三方參與化解社會矛盾的機制的建立時間尚短，各項制度尚不完善，各個調(diào)解組織、對接單位對此缺乏足夠重視與理解，導致訴調(diào)對接工作不暢，未確立調(diào)解協(xié)議不被法院確認后的救濟途徑，挫傷第三方力量參與社會矛盾化解的積極性。前面述及的法律法規(guī)，都規(guī)定了第三方力量參與社會矛盾化解，達成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)，當事人請求人民法院確認調(diào)解協(xié)議效力，人民法院應依法予以確認其效力。但是頁存在另一種情況，如果人民法院認為調(diào)解協(xié)議有瑕疵或者其他原因不確認其效力，當事人和調(diào)解員該如何進行救濟，相關的法律法規(guī)并未予以明確。假設調(diào)解員主持達成的調(diào)解協(xié)議最終沒能得到法院的確認，那么調(diào)解協(xié)議是否履行，完全取決于當事人自己的意愿，因為這種調(diào)解協(xié)議不具有任何強制力。如果雙方當事人中的任何一方不愿意履行調(diào)解協(xié)議，那么調(diào)解員為了達成調(diào)解協(xié)議所做的前期工作都將付諸東流，這不僅導致當事人對第三方參與矛盾化解與調(diào)解制度的認可會大大降低，還會牽扯到調(diào)解費的退費或者減費，調(diào)解補貼無法拿到等，極大挫傷了第三方力量參與調(diào)解的積極性，阻礙第三方力量參與化解社會矛盾的全面開展。

促進第三方積極參與社會矛盾化解工作存在諸多問題，如：缺乏統(tǒng)一的、較高法律位階的制度規(guī)范，且已有的相關規(guī)定比較原則，難以落實，不能真正發(fā)揮作用;激勵補助標準不統(tǒng)一，難以吸引優(yōu)秀人才;激勵機制不規(guī)范，運行手段陳舊;訴調(diào)對接不暢，挫傷了調(diào)解員的積極性。上述問題的存在，阻礙第三方社會力量積極參與社會矛盾化解工作，急需建立促進第三方參與社會矛盾化解的激勵機制。

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基金項目：本文是北京市法學會2019年課題《社會治理視角下的第三方參與社會矛盾化解途徑與思考》（主持人：張景蓀）下的子課題《第三方參與社會矛盾化解的激勵機制研究》（負責人：唐素林）的成果之一。

作者簡介：唐素林（1971- ），女，四川井研人，碩士，副教授，研究方向：法理學、法學教育、社會治理。