論我國行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)化

摘要：檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時(shí)，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)必須予以適用的法定程序。目前的行政公益訴訟在實(shí)際適用過程中，存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛、調(diào)查核實(shí)權(quán)難以保證及欠缺后續(xù)監(jiān)督等問題，阻礙著行政公益訴訟的訴前程序發(fā)揮應(yīng)有作用。針對(duì)行政公益訴訟的實(shí)際適用過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)采取檢察建議認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)多樣化、保證檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)及嚴(yán)格落實(shí)后續(xù)監(jiān)督等措施，以使行政公益訴訟的訴前程序得到完善并發(fā)揮出真正作用。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;訴前程序;優(yōu)化

中圖分類號(hào)：D925.3 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2020）17-0054-03

一、行政公益訴訟訴前程序概述及其沿革

行政公益訴訟是指國家檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政主體行使職權(quán)時(shí)存在違法行為，已經(jīng)對(duì)公共利益造成了損害或有造成損害的危險(xiǎn)時(shí)，向該行政主體提出檢察建議以維護(hù)公共利益，如果行政機(jī)關(guān)拒不依據(jù)檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議停止或改正違法行為，則檢察機(jī)關(guān)有權(quán)直接向人民法院起訴的訴訟制度。在行政公益訴訟制度中，檢察院針對(duì)行政主體行使職權(quán)時(shí)存在的違法行為，依法提出要求該行政主體履行法定職責(zé)，或立即停止違法行為的檢察建議的前置程序即是行政公益訴訟的訴前程序。訴前程序不僅僅是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，也是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序[1]。依照法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只有在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后在一定時(shí)間內(nèi)仍不停止或改正自身的違法行為，才能向人民法院提起行政公益訴訟。

二、訴前程序面臨的現(xiàn)實(shí)困境

自其設(shè)立以來，訴前程序就被認(rèn)為是我國行政公益訴訟制度中一個(gè)具有突出優(yōu)勢(shì)的法定程序。一方面，它有利于提高行政機(jī)關(guān)的行政自治水平和自我糾錯(cuò)能力，另一方面，該制度能充分體現(xiàn)出司法權(quán)的謙虛性，并盡可能避免司法權(quán)與行政權(quán)的沖突，保證違法行為迅速便捷地得到糾正。但不可否認(rèn)的是，隨著越來越多社會(huì)復(fù)雜情況的出現(xiàn)，使行政公益訴訟訴前程序暴露出在制度設(shè)計(jì)和規(guī)則制定上的固有缺陷。這些問題的存在嚴(yán)重制約著行政公益訴訟訴前程序作用的發(fā)揮，而只有正視并解決這些問題，才能推動(dòng)行政公益訴訟制度向著更高水平發(fā)展。

（一）檢察建議的履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)過于嚴(yán)苛

無論是依據(jù)制度本身的規(guī)定還是在具體的實(shí)踐過程中，檢察機(jī)關(guān)均被要求對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中存在的違法行為提出檢察建議，而行政機(jī)關(guān)則有依據(jù)該檢察建議對(duì)自身違法行為進(jìn)行改正的義務(wù)。那么檢察機(jī)關(guān)是依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)判定行政機(jī)關(guān)存在違法行為并以此為前提提出檢察建議？在實(shí)踐中，檢察建議的提出往往是以行政機(jī)關(guān)所做出的行政行為是否對(duì)公共利益造成了損害，而不是以行政機(jī)關(guān)所做出的行政行為是否違反了法律的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)的，前者可以被稱為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而后者則被稱為形式標(biāo)準(zhǔn)。

兩者相比較可以看出，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將關(guān)注的重點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)的行政行為結(jié)果對(duì)公共利益的影響上，而形式標(biāo)準(zhǔn)則將關(guān)注的重點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性上。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)決定是否啟動(dòng)行政公益訴訟的訴前程序，有利于避免行政行為對(duì)公共利益造成損害。但從另一方面來說，依據(jù)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)決定是否提出檢察建議，對(duì)行政機(jī)關(guān)過于嚴(yán)苛，且通過行政行為的結(jié)果倒推行政機(jī)關(guān)履職情況，這對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言并不公平。這一點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)的行政公益訴訟案件中多有體現(xiàn)[2]。環(huán)境公益訴訟案件的突出特點(diǎn)，就是違法的行政行為對(duì)環(huán)境造成破壞后，即使行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行政行為予以糾正，遭受破壞的自然環(huán)境也需要相當(dāng)?shù)耐度?，?jīng)過長時(shí)間的整治與恢復(fù)才有可能回到遭破壞前的水平。這種公共利益持續(xù)遭受侵害的狀態(tài)并非因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)仍舊采取違法行政行為或仍舊疏于對(duì)破壞環(huán)境問題進(jìn)行整治，而是由環(huán)境修復(fù)的客觀規(guī)律所決定的。如果檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在檢察建議限定的時(shí)間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)即使采取積極的糾正措施，也無法在要求的期限內(nèi)彌補(bǔ)公共利益的損失，最終將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。在此類案例中，行政公益訴訟的訴前階段并未起到節(jié)約司法資源、避免司法權(quán)與行政權(quán)之間沖突的作用。行政機(jī)關(guān)的行政行為損害公共利益的表現(xiàn)形式多種多樣，對(duì)于行政公益訴訟訴前程序的啟動(dòng)也應(yīng)該采取更加靈活、務(wù)實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)固然有利于對(duì)公共利益的維護(hù)，但訴前程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)如果定得過高，則不僅會(huì)使訴前程序因發(fā)揮不了預(yù)想的效果而形同虛設(shè)，也會(huì)變相地?cái)U(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督權(quán)而影響行政權(quán)的正常行使。

（二）檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)難以得到保證

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為、保護(hù)公共利益免受侵害的重要職權(quán)，是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)能否盡可能早地察覺到行政機(jī)關(guān)的違法行為，能否盡可能全地收集到相關(guān)證據(jù)以及能否提出更有針對(duì)性的檢察建議，從而使公共利益得到更強(qiáng)有力的保護(hù)。因此，在行政公益訴訟訴前程序階段，檢察機(jī)關(guān)正確行使檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)于行政違法行為的及早糾正和案件最終順利解決有重要意義。但是，相關(guān)法律條文未規(guī)定被調(diào)查主體拒不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)能夠采取何種強(qiáng)制措施保證工作的順利進(jìn)行。不可否認(rèn)的是，行政公益訴訟進(jìn)行的全過程始終存在檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督權(quán)與行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)之間的對(duì)抗，調(diào)查監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定相關(guān)事實(shí)、保護(hù)公共利益的重要武器。調(diào)查監(jiān)督權(quán)缺乏強(qiáng)制手段的保障，則有可能造成因行政機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過程中拒不配合而耽誤對(duì)公共利益保護(hù)的情況出現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)盡早處理相關(guān)情況，在掌握證據(jù)的全面性、問題處理的專業(yè)性上都要強(qiáng)于檢察機(jī)關(guān)。如果行政機(jī)關(guān)不予配合，檢察機(jī)關(guān)將很難查清相關(guān)事實(shí)，提出有針對(duì)性的檢察建議，達(dá)到行政公益訴訟訴前程序的預(yù)期目標(biāo)。因此，行政公益訴訟要發(fā)揮更大作用，就必須采取強(qiáng)有力的措施保證檢察機(jī)關(guān)正常行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。

（三）檢察建議本身缺乏具體規(guī)定，后續(xù)監(jiān)督措施欠缺

檢察機(jī)關(guān)是行政公益訴訟的啟動(dòng)機(jī)關(guān)、主導(dǎo)機(jī)關(guān)，要實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的，檢察機(jī)關(guān)就必須盡職盡責(zé)、充分發(fā)揮作用。但是，在行政公益訴訟訴前程序的相關(guān)司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的工作中存在兩個(gè)問題：其一，由于法律未對(duì)檢察建議的內(nèi)容和形式予以具體規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議有的內(nèi)容較為空泛，缺乏可操作性，且在形式上也存在漏洞。檢察建議是行政公益訴訟訴前程序的核心，具體而富有操作性的檢察建議能使問題在訴前程序階段就得到有效解決。同時(shí)，有的檢察機(jī)關(guān)不注意檢察建議的格式，存在未明確區(qū)分多個(gè)違法的行政主體的問題，這就給了行政機(jī)關(guān)互相推諉扯皮的空間。其二，相關(guān)法律條文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議后，如果行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)不糾正其違法行為，則檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向人民法院起訴。但是，法律并未明確要求檢察機(jī)關(guān)在作出檢察建議到提起公益訴訟前這段時(shí)間采取一定的監(jiān)督措施以確保檢察建議得到有效執(zhí)行。有的檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議后就自認(rèn)為工作告一段落，對(duì)行政機(jī)關(guān)的后續(xù)行為既無監(jiān)督，也不主動(dòng)采取措施保證檢察建議執(zhí)行，而是消極等待規(guī)定的期限到來。強(qiáng)制性法律規(guī)定的缺失使檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中存在消極懈怠的情況，這對(duì)于行政公益訴訟制度的實(shí)施是不利的。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)以上兩個(gè)問題予以充分的重視。

（四）相關(guān)法律對(duì)訴前程序的期限規(guī)定不夠靈活

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)的履職及糾正違法行為的期限做出了明確的規(guī)定。但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，兩個(gè)月的法定履職期限較短，有時(shí)難以彌補(bǔ)違法行政行為所造成的損害后果，這既可能有人力、物力等資源不足的原因，也可能是出于某種客觀上的原因。首先，對(duì)于一些貧困、落后地區(qū)的行政機(jī)關(guān)而言，他們?cè)趯?shí)際工作中往往面臨人手不足或物力匱乏的困難局面，如果對(duì)其在履職時(shí)間上要求太高，既不利于檢察機(jī)關(guān)的工作開展，也有可能加劇司法權(quán)與行政權(quán)之間的沖突。其次，在司法實(shí)踐中，即使是人力、物力資源充足的行政機(jī)關(guān)也有可能因?yàn)榭陀^條件或自然規(guī)律的限制，不能按時(shí)完成履職任務(wù)的情況。例如，檢察院向林業(yè)局發(fā)出檢察建議，要求林業(yè)局采取積極措施恢復(fù)被破壞的植被，即使林業(yè)局積極采取措施修復(fù)被破壞的植被，因?yàn)榭陀^因素與自然規(guī)律的制約，也很難在2個(gè)月內(nèi)完成任務(wù)。這兩種情況在司法實(shí)踐中都曾發(fā)生過，這也說明并不是所有的行政公益訴訟訴前程序都適合設(shè)置2個(gè)月的法定履職期限。

三、行政公益訴訟訴前程序的優(yōu)化建議

訴前程序作為行政公益訴訟的必經(jīng)程序和問題解決的起始環(huán)節(jié)，對(duì)于問題的最終解決及行政公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)具有不可替代的重要作用。因此，對(duì)行政公益訴訟訴前程序中存在的問題應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注[3]。行政公益訴訟自試點(diǎn)以來已經(jīng)經(jīng)過了數(shù)年的時(shí)間，我國社會(huì)也在朝著更高的水平發(fā)展，在社會(huì)發(fā)展過程中，法律規(guī)定與具體司法實(shí)踐存在不相適應(yīng)的問題是正常的。事實(shí)上，上文所提到的問題大多是由于相關(guān)法律制度未能充分考慮現(xiàn)實(shí)情況而產(chǎn)生的，因此，解決這些問題，應(yīng)采取務(wù)實(shí)、靈活的態(tài)度來重新審視相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行修訂完善，從而使訴前程序與當(dāng)今我國社會(huì)的發(fā)展水平和行政機(jī)關(guān)的行政能力相契合。

（一）檢察建議認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取多重標(biāo)準(zhǔn)模式

檢察建議的啟動(dòng)與審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)摒棄唯結(jié)果論，針對(duì)不同類型的行政公益訴訟案件具體規(guī)定更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”為準(zhǔn)則。

首先，針對(duì)損害公共利益的行政作為行為，啟動(dòng)訴前程序要同時(shí)滿足以下兩個(gè)條件：行政機(jī)關(guān)失職，該行政行為對(duì)公共利益造成重大損害。在審查行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)依據(jù)檢察建議糾正違法行為時(shí)，要以行政機(jī)關(guān)是否糾正了程序上的錯(cuò)誤，是否采取了積極的措施彌補(bǔ)被損害的公共利益且該措施有效發(fā)揮了作用為標(biāo)準(zhǔn)。

其次，針對(duì)損害公共利益的行政不作為行為啟動(dòng)訴前程序，要滿足以下幾個(gè)條件：該行政機(jī)關(guān)有作為的義務(wù);行政不作為行為與公共利益損害有直接因果關(guān)系;行政不作為行為對(duì)公共利益造成重大損害。在審查行政機(jī)關(guān)是否依據(jù)檢察建議糾正違法行為時(shí)，要以行政機(jī)關(guān)是否履行了職權(quán)，是否采取了本該采取的行政行為，是否積極彌補(bǔ)被損害的公共利益且有效發(fā)揮了作用為標(biāo)準(zhǔn)。

最后，針對(duì)行政主體侵害公共利益的抽象行政行為，啟動(dòng)訴前程序要滿足以下條件：行政機(jī)關(guān)做出的抽象行政行為違法;該行政行為對(duì)公共利益造成重大損害。在判斷是否應(yīng)提起行政訴訟時(shí)，要看行政機(jī)關(guān)是否對(duì)該抽象行政行為進(jìn)行糾正，是否采取措施消除該抽象行政行為的不利影響，是否采取了積極的措施彌補(bǔ)被損害的公共利益，該措施是否有效發(fā)揮作用。對(duì)于訴前程序及訴訟程序的啟動(dòng)，既要保證確實(shí)有提出檢察建議或提起行政公益訴訟的必要，又要在保護(hù)公共利益與避免司法權(quán)行政權(quán)的沖突之間保持平衡。

（二）保證檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采取具有強(qiáng)制效力的調(diào)查核實(shí)權(quán)

在行政公益訴訟中，調(diào)查權(quán)是維護(hù)公共利益的關(guān)鍵職權(quán)，對(duì)于推動(dòng)問題最終解決具有重要的意義?，F(xiàn)在，行政公益訴訟訴前程序面臨的最大問題就是檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)并無強(qiáng)制效力。筆者認(rèn)為，解決訴前程序出現(xiàn)的種種問題的關(guān)鍵措施，就是賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)以強(qiáng)制性效力。首先，對(duì)于拒不配合的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)查封設(shè)備、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)甚至采取臨時(shí)人身強(qiáng)制措施的強(qiáng)制性權(quán)力，當(dāng)然，在具體規(guī)則設(shè)定時(shí)，必須明確限制具體適用情況。其次，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)拒不移交相關(guān)證據(jù)時(shí)采取強(qiáng)制性措施取得證據(jù)，這是檢察機(jī)關(guān)能夠在行政公益訴訟中掌握第一手證據(jù)材料的保證?？偠灾?，在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)以強(qiáng)制效力，保證調(diào)查核實(shí)權(quán)能真正發(fā)揮作用，當(dāng)然這一切必須以嚴(yán)格的訴前程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的合理限制為前提。

（三）增強(qiáng)檢察建議說理性并明確落實(shí)檢察建議的后續(xù)監(jiān)督責(zé)任

相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)增設(shè)對(duì)檢察建議的具體格式的規(guī)定，使檢察建議中的責(zé)任主體更加清晰明確，以避免因行政主體職能交叉、權(quán)責(zé)不清而導(dǎo)致檢察建議針對(duì)的責(zé)任主體混亂不清的問題。要嚴(yán)格落實(shí)檢察建議的后續(xù)監(jiān)督責(zé)任。有些檢察院在提出檢察建議后就采取消極態(tài)度，不負(fù)起監(jiān)督并督促行政主體糾正違法行為的責(zé)任，而是坐等檢察建議規(guī)定的期限到來以決定是否提起行政公益訴訟，這就使訴前程序難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

四、結(jié)語

行政公益訴訟是提高行政機(jī)關(guān)行政水平、保護(hù)公共利益的有效制度之一，而訴前程序又是行政公益訴訟的核心程序，其制度價(jià)值可想而知。行政公益訴訟從制度設(shè)計(jì)到最終在全國推行經(jīng)歷了漫長的過程，耗費(fèi)了無數(shù)專家學(xué)者和檢察官的心血，理應(yīng)在實(shí)際生活中發(fā)揮更大的作用。但是，以上這些問題的存在阻礙著訴前程序效果的發(fā)揮并對(duì)行政公益訴訟制度的運(yùn)行產(chǎn)生了不良影響。訴前程序的完善必定是一個(gè)艱苦而漫長的過程，相信我國的行政公益訴訟制度也必定隨著這一進(jìn)程而日趨完善。

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作者簡介：王子臣（1996—），男，漢族，北京海淀區(qū)人，單位為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。

（責(zé)任編輯：朱希良）