我國國家資歷框架建設：內涵、價值、難點及路徑

沈宇?陶紅

摘 要 建設國家資歷框架既是國際通行做法，也是我國建設現(xiàn)代國民教育體系的必然要求。構建國家資歷框架在激活我國人才紅利、促進公民終身學習體系構建、實現(xiàn)教育標準與國際接軌等方面具有不可替代的作用。現(xiàn)階段，我國國家資歷框架建設面臨著諸多困難：管理機制不健全導致資歷水平認定困難，制度保障不完善導致學習成果轉換困難，教育發(fā)展不平衡導致建立統(tǒng)一的國家資歷框架困難等。應從加強組織建設、? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 健全管理及保障機制、促進學習成果轉化、提高教育統(tǒng)籌層次、推動教育均衡協(xié)調發(fā)展等方面加以完善。

關鍵詞 國家資歷框架;學習成果轉換;終身學習;國民教育體系

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）25-0006-06

國家資歷框架是公民教育學習成果的共同參照系，是建設現(xiàn)代國民教育體系的必要工具。在全球一體化的趨勢下，國際教育交流與合作日益頻繁，資歷互認已成為不同國家和地區(qū)之間社會、經(jīng)濟、文化深度交往的重要基礎。在國內，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，加快全國統(tǒng)一市場形成，構建學習型社會，促進人才在全國范圍內合理流動都需要建立健全國家資歷框架。2016年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》）明確提出要“制定國家資歷框架，推進非學歷教育學習成果、職業(yè)技能等級學分轉換互認”。2019年國務院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）再次強調“推進資歷框架建設，探索實現(xiàn)學歷證書和職業(yè)技能等級證書互通銜接”。國家資歷框架建設已經(jīng)成為新時期我國發(fā)展社會主義教育事業(yè)的重要抓手。

一、國家資歷框架的內涵釋解

顧名思義，資歷框架是一系列關于資歷的分級標準和結構體系所構成的總體框架。資歷指的是資格和經(jīng)歷，泛指從事某種工作或活動所具備的條件、資格、能力等。人力資源市場領域的資歷除了反映資格和經(jīng)歷以外，還包含有學習成果認定的含義。歐洲高等教育區(qū)（European Higher Education Area， EHEA）把資歷定義為：“一種學位、文憑或者其他相關權威部門頒發(fā)的某種證明文件，用以證明持有者擁有某些特定的學習結果，通常在成功完成某個高等教育的教育計劃后得到?！眹屹Y歷通常特指學習者在國家授權的教育或者培訓機構中經(jīng)歷一個完整的學習周期后，經(jīng)正規(guī)程序考核評估證明已達到某種知識、技能和能力標準而被授予的學習成果認定證書，是一種具有法律效力的資歷證明[1]。

我國國家資歷主要包括學歷證書、職業(yè)資格證書和職業(yè)技能等級證書等類別。國家資歷框架就是建立在國家資歷體系的基礎上，反映一國政府教育意志和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，以法定形式確立的由能力分級標準、層級階梯和類別結構等要素所構成的宏觀資歷系統(tǒng)[2]。在縱向上，國家資歷框架包含不同層級的資歷以及由這些資歷所形成的等級結構;在橫向上，國家資歷框架包含不同行業(yè)、不同領域以及不同類型的資歷。我國國家資歷框架的本質是統(tǒng)籌融合學歷教育與非學歷教育、正規(guī)學習與非正規(guī)學習、成人教育與職業(yè)培訓等多元教育與培訓類型，實現(xiàn)各級各類教育與培訓橫向貫通、縱向銜接，各種資歷可互比、可攜帶、可銜接的公民終身教育與學習體系。

理解我國國家資歷框架的內涵，應著重把握三個要點：一是以學習成果為本。國家資歷認定考核的主要是學習者的專業(yè)知識水平和專業(yè)技能水平。在我國以往的國家資歷認定考核工作中，一直存在著過于注重知識考核而輕視技能考核的弊端[3]。新時期，推進國家資歷框架建設的重要目的之一就是讓資歷認定回歸以學習成果為本位，要求綜合、全面考核學習者的專業(yè)知識水平和技能實操水平，提升人才評價的公正性、客觀性、全面性。二是促進學習成果累積與轉換。在我國現(xiàn)行的教育體系中，不同教育與培訓類型產(chǎn)生的教育成果、不同學習類型產(chǎn)生的學習成果之間可積累、可轉換的程度很低，學習者想要改變學習通道、職業(yè)成長通道的難度極高。建立健全國家資歷框架的一項重要任務就是推動公民學習成果的積累和轉換，讓不同類型的學習成果能夠互比互認，破除不同教育和學習通道之間的壁壘，疏通人才成長和流通的“梗阻”[4]。三是對先前學習經(jīng)歷的認可。人才成長是一個連續(xù)的過程，學習也應當遵循由易到難、循序漸進的原則。我國以往的國民教育體系存在著不同教育和培訓類型封閉化、內卷化的問題，不同類型的學習成果不能實現(xiàn)互認、攜帶和轉換，就等于不認可學習者先前的學習經(jīng)歷，不承認學習的連續(xù)性，違背了人才培養(yǎng)和成長的規(guī)律。建立健全國家資歷框架，就是要在法律、制度層面認可學習者不同階段的學習經(jīng)歷，促進人才的合理健康成長。

二、構建國家資歷框架的當代價值

（一）有效激活和釋放人才紅利

21世紀是科技和知識主導經(jīng)濟與社會發(fā)展的時代，國家之間的競爭越來越集中于科技競爭和經(jīng)濟競爭，歸根結底是人才的競爭。2016年3月，中共中央印發(fā)《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，就人才培養(yǎng)、評價、流動、引進、使用、分配、激勵等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)作出全局性的改革部署。在黨的十九大報告中，習近平總書記強調：“人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動的戰(zhàn)略資源?！?/p>

現(xiàn)階段，我國人才隊伍發(fā)展建設主要面臨人口紅利逐漸消失、人才結構失衡兩大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，自2011年以來，中國60歲以上人口不論是在數(shù)量上還是在人口增長率上都呈現(xiàn)出逐年上升趨勢，老年人口占中國總人口的比重也在逐年加大。據(jù)國家統(tǒng)計局2019年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018年末，全國60歲及以上老年人口達2.49億，已占到總人口數(shù)的17.9%。人口老齡化意味著創(chuàng)造價值的勞動人口減少，社會撫養(yǎng)比提高，人口紅利消失。我國急需推動社會經(jīng)濟發(fā)展由依靠“人口紅利”向依靠“人才紅利”轉變。人才結構失衡是另一個制約我國人力資源建設的大問題，國家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，我國擁有一定職業(yè)資格等級的勞動者為1.65億人，僅占全國就業(yè)人口總數(shù)的21.3%，而在該勞動者群體中，高技能人才只有4791萬人，僅占全國就業(yè)人口總數(shù)的6.2%，遠低于發(fā)達國家水平。高技能人才短缺已經(jīng)成為我國面臨的現(xiàn)實問題。國家資歷框架以法定形式確立了不同類別、不同層級資歷的考核認定標準，不僅有利于人才評價的標準化、統(tǒng)一化，還可以準確反映人力資源市場對各級各類人才的規(guī)格需求，從而對全社會的教育和培訓系統(tǒng)產(chǎn)生導向作用，促進人才供給端與市場需求端的有效對接。不僅如此，在國家資歷框架下，學習者個人的學習成果可以實現(xiàn)累積、攜帶和轉換，這就為全社會破除學習壁壘和職業(yè)發(fā)展壁壘創(chuàng)造了條件，將有利于人才更好地適應快速變化的社會經(jīng)濟環(huán)境和職業(yè)發(fā)展環(huán)境。由此可見，構建國家資歷框架都將有利于我國在更大程度上激活和釋放人才紅利。

（二）架設公民終身學習體系橋梁

終身學習是從終身教育中引申出來的一個概念。在1965年聯(lián)合國教科文組織主持召開的成人教育促進國際會議上，時任聯(lián)合國教科文組織成人教育局局長保羅·朗格朗正式提出“終身教育”的概念，并將其定義為“人的一生的教育與個人及社會生活全體的教育的總和”。終身教育概念契合了現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展對人的能力素質持續(xù)提升的要求，一經(jīng)提出便在全球范圍內廣泛傳播，并成為國際社會的共識。許多國家在制定教育政策方針以及構建教育框架體系時，都以促進公民的終身教育為理念依據(jù)。所謂終身學習，是指在社會終身教育體系內，公民為適應社會經(jīng)濟發(fā)展和滿足個體發(fā)展需要而進行的持續(xù)一生的學習過程。

在我國傳統(tǒng)的教育體系中，由于不同教育類型、不同資歷類型之間缺乏互相轉換的通道，且同類資歷體系下不同教育和學習方式所獲得的成果地位也不平等，導致公民跨行業(yè)、跨領域、跨場景學習變得非常困難，即使公民有強烈的終身學習意識和需求，也往往因為教育資源的割裂、人才評價的不合理而尋路無門。構建國家資歷框架，實際上正是終身教育理念在國民教育體系中的一種外在表達。國家資歷框架將所有的教育資源、公民學習成果整合進一個宏大的教育系統(tǒng)中，在該系統(tǒng)內部，學歷教育與非學歷教育、正式學習與非正式學習擁有完全平等的地位，不論通過何種渠道、何種形式取得的學習成果，都將被置于統(tǒng)一、規(guī)范的考核評價規(guī)則和標準之下[5]。在此情境下，學習者可以根據(jù)職業(yè)環(huán)境變化和個人發(fā)展需要自主選擇學習渠道、場所和方式，還可以自由選擇學習內容、自主決定學習時間、自由選擇資歷考核評價的種類和級別，公民所能享受到的教育資源更加豐富，學習條件和環(huán)境更為寬松，這都將有利于公民終身學習體系的構建。

（三）實現(xiàn)教育標準與國際接軌

資歷框架是一種國際社會普遍采用的教育體系建設工具。西方國家的教育發(fā)展歷程表明，構建全國性資歷框架有利于提高教育資源利用效率，有助于提升教育體系的靈活程度，能夠為學習者創(chuàng)造更好的社會氛圍。當今世界范圍內已經(jīng)建成以及正在建設資歷框架的國家和地區(qū)超過150個[6]，歐美發(fā)達國家中除了美國以外，其他國家都擁有完善的國家資歷框架體系，南非、印度等發(fā)展中國家也都建立了國家資歷框架，歐盟、東盟十國等區(qū)域性國家聯(lián)合體建立了跨國性質的區(qū)域資歷框架體系。在全球一體化進程加快，世界各個國家和地區(qū)之間政治、經(jīng)濟、文化、社會等各領域交流合作日益密切的背景下，資歷框架建設不僅成為全球通行的教育發(fā)展方式，還成為國際社會促進科研合作和人才流動的重要制度基礎。2016年，為促進全世界高等教育資歷認可的規(guī)范化，聯(lián)合國教科文組織發(fā)起并起草了《承認高等教育資歷全球公約》，并于2017年2月初步完成對公約全部條款的討論和磋商?？梢灶A見，未來其他教育和培訓領域的區(qū)域性甚至全球性資歷互認公約有望達成。

我國已經(jīng)深度融入到世界經(jīng)濟格局之中，面向世界的“一帶一路”建設工程正在全面推進，進一步擴大對外開放的各項措施不斷出臺，我國不僅需要大量引進國外高端人才，也要鼓勵我國人才走出國門，參與國際事務與競爭，服務構建人類命運共同體的宏大戰(zhàn)略。推進具有中國特色的國家資歷框架建設，既是實現(xiàn)我國教育標準與國際接軌，提升人才培養(yǎng)國際化水平的重要支撐點，也是維護中國教育國際地位和國際教育話語權，深入?yún)⑴c全球教育治理的制度基礎。

三、當前我國國家資歷框架建設的難點

（一）管理機制不健全，資歷水平認定困難

國家資歷框架是20世紀80年代在歐美等地區(qū)的發(fā)達國家率先實施的一種國民教育質量提升戰(zhàn)略。我國國家資歷框架建設起步較晚，國家級政策文件首次提及“國家資歷框架”這一概念是在2016年頒布的《“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》之中，該文件提出要“制定國家資歷框架，推進非學歷教育學習成果、職業(yè)技能等級學分轉換互認”。盡管我國對國家資歷框架建設的重視程度不斷提高，相關研究和試點工作也漸次開展，但是總體上來講，國家資歷框架建設還處于探索和起步階段，管理機制尚未理順，各級各類資歷的互比和轉換都存在一定困難。

第一，在管理體制上，政出多門，職能重疊。在我國現(xiàn)行的國民教育體系下，證書是主要的資歷類型，其主要由學歷證書和職業(yè)資格證書構成。學歷證書的主管機構是各級教育行政部門，職業(yè)資格證書的主管機構是各級人社部門。在過去普通教育與職業(yè)教育兩線并行的國民教育體制下，教育行政部門與人社部門各司其職、各負其責，基本不存在職能重疊和交叉情況。然而，國家資歷框架建設工作開啟以后，普通教育、職業(yè)教育與職業(yè)培訓都被納入統(tǒng)一的教育管理體系中，學歷證書與職業(yè)資格證書的互認、轉換被提上議事日程，教育部門與人社部門之間管理職能交叉重疊的問題便暴露出來，加上兩類部門之間沒有建立有效的信息交換渠道和共享機制，導致學歷證書與職業(yè)資格證書在互認標準、轉換流程等方面出現(xiàn)政出多門、多頭管理的情況，不利于國家資歷框架建設的推進。

第二，在管理組織上，缺乏強有力的權威管理協(xié)調機構。我國是一個地域廣大且區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡的國家，不同區(qū)域、各級各類教育的發(fā)展程度不均衡、發(fā)展狀況千差萬別。建設全國性的國家資歷框架，需要通盤考慮全國范圍內的民情社情、學情以及教情，并在統(tǒng)籌推進的同時制定差別化的實施措施。這就需要一個強有力的專門機構來協(xié)調多方力量，共同研究制訂國家資歷框架建設的基本思路、總體方案、實施藍圖、技術路線等頂層設計，調動各類社會主體協(xié)同推進國家資歷框架建設。但到目前為止，我國尚未組建這樣的管理協(xié)調機構，導致相關工作推進緩慢。

（二）制度保障不完善，學習成果轉換困難

國家資歷框架作為一種覆蓋全教育領域的綜合性資格以及標準體系，其功能的實現(xiàn)有賴于各教育領域制度、標準的完善和對接[7]。然而，從目前各教育領域建設發(fā)展的情況來看，還遠遠難以滿足全面推行國家資歷框架的要求。

首先，我國尚未建立統(tǒng)一的學習成果認定標準。學習成果可比、可轉換的前提是不同教育類型之間擁有統(tǒng)一、權威的學習成果認定標準。但現(xiàn)階段在我國各教育類型中，只有學歷教育與職業(yè)學校教育實行了普遍的學分制，而社會性職業(yè)技能培訓、函授、成人脫產(chǎn)學習、網(wǎng)絡教育等眾多教育類型并未建立起完善的學分制，都是教育機構自行建立的考核評估體系，這些非正規(guī)教育的教育質量良莠不齊，學習成果證明的社會認可度低，缺乏與正規(guī)教育進行學分溝通和銜接的基礎，國家資歷框架要覆蓋眾多形式的非正規(guī)教育和非正規(guī)學習類型，任重而道遠。

其次，我國尚未建立統(tǒng)一的質量保障標準。近年來，我國民辦教育發(fā)展迅速，各類民辦教育機構、培訓機構遍地開花。民辦教育準入門檻不高，又缺乏統(tǒng)一的質量標準認證體系，導致民辦教育和培訓市場魚龍混雜，甚至有不少虛假培訓機構混跡其中，假冒正規(guī)教育機構或者培訓機構發(fā)放資歷證書，不僅損害了學習者的合法權益，也擾亂了國家資歷認證的正常秩序。建設國家資歷框架，建立統(tǒng)一的質量保障標準，維護各類資歷的質量和社會聲譽迫在眉睫。

最后，國內缺乏覆蓋多元學習方式的學習成果認定細則。非正規(guī)學習和非正規(guī)教育是公民實現(xiàn)終身學習的主要方式，相較于體制內的正規(guī)教育而言，企業(yè)培訓、社會培訓、社區(qū)教育、自主學習等非正規(guī)學習和教育形式的針對性更強，受眾更為廣泛，學習方式更便捷靈活，對學習者能力提升也更為有效，是我國應該大力發(fā)展的教育類型。但從目前來看，非正規(guī)學習和非正規(guī)教育尚未建立科學、完善的管理制度，缺乏學習成果認定的標準和細則，導致該類學習成果無法得到社會的廣泛認可，學習成果難以實現(xiàn)可比和轉換。

（三）教育發(fā)展不平衡，建立統(tǒng)一的國家資歷框架困難

建立全國統(tǒng)一的國家資歷框架，各教育類型均衡發(fā)展是必要條件。倘若不同教育類型、不同區(qū)域教育的發(fā)展程度相差過大，那么就無法保證全體公民學習成果的質量始終處于同一水平線上，就會導致同一級別資歷證書的含金量被稀釋，進而威脅到國家資歷框架的權威性。但就現(xiàn)階段全國的教育發(fā)展狀況來看，教育發(fā)展不平衡是一個普遍現(xiàn)象，不僅不同教育類型之間的發(fā)展程度不平衡，區(qū)域之間的教育發(fā)展也不平衡，這已經(jīng)成為國家資歷框架建設的一大障礙。

在不同教育類型之間，普通教育與職業(yè)教育、正規(guī)教育與非正規(guī)教育發(fā)展的不平衡并存。在很長一段時期里，我國發(fā)展社會主義教育事業(yè)的側重點明顯偏向普通教育與正規(guī)教育。無論是在國家的財政性教育經(jīng)費投入上，還是社會的重視和認可程度上，普通教育都要優(yōu)于職業(yè)教育，正規(guī)教育也都要優(yōu)于非正規(guī)教育，這導致全社會的教育資源都向普通教育和正規(guī)教育傾斜。教育資源缺乏使得職業(yè)教育的質量不如普通教育，非正規(guī)教育的質量又不如正規(guī)教育，由此造成不同類型教育受眾的學習成果質量參差不齊。在這樣的狀況下，要求不同教育類型產(chǎn)出的學習成果可互比和轉換，對于取得優(yōu)質學習成果的公民是非常不公平的，也是不科學的。

在不同區(qū)域之間，城鄉(xiāng)教育、東西部地區(qū)教育發(fā)展不均衡并存。眾所周知，我國社會經(jīng)濟具有典型的城鄉(xiāng)二元結構特征，城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展程度明顯高于農村，由此造成城鎮(zhèn)的科教文衛(wèi)事業(yè)比農村發(fā)展得更好。由于地理區(qū)位的差異，我國東南沿海地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展程度總體上高于中西部地區(qū)，在教育發(fā)展程度上也是如此。同樣是接受普通教育、職業(yè)教育以及各類非正規(guī)教育，東部沿海地區(qū)居民所能享受到的優(yōu)質教育資源明顯多于中西部地區(qū)居民，城鎮(zhèn)居民與農村居民之間也同樣如此。這種狀況造成的結果是，不同地區(qū)生活和工作的居民接受同類型、同水平的教育時，最終產(chǎn)出的學習成果質量也會有明顯差異。在我國區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡客觀存在且短時間內難以顯著改觀的情況下，如何設計出既能滿足全國各級各類資歷統(tǒng)一化、標準化建設要求，又能獲得全社會廣泛認可的國家資歷框架制度，將成為現(xiàn)在以及未來一段時期內推進國家資歷框架建設的一大挑戰(zhàn)。

四、新時期加快構建國家資歷框架的路徑

（一）加強組織建設，健全管理及保障機制

國家資歷框架是一個綜合性、全局性的教育質量提升工程，要在社情民情復雜多樣的社會經(jīng)濟體系中建立統(tǒng)一、權威的國家資歷框架，應加強頂層設計，健全管理及保障機制，打牢國家資歷框架建設落實的宏觀基礎。

第一，組建統(tǒng)籌管理國家資歷框架建設各項工作的專門機構。當前我國國家資歷框架建設正處于起步和探索階段，總體上看，國內不同教育類型之間的聯(lián)系較為薄弱，發(fā)展程度也不均衡，缺乏全面推行國家資歷框架的條件。對此，國務院應牽頭組建國家資歷框架委員會，解決教育行政部門與人社部門管理職能重疊的問題。國家資歷框架委員會應由教育部、人社部、高職院校專家學者、行業(yè)企業(yè)代表等共同組成，以充分體現(xiàn)國家資歷框架利益相關主體的意愿和訴求，為國家資歷框架建設的科學性、可行性奠定基礎。在職能設計上，國家資歷框架委員會應全面負責全國資歷框架的頂層設計、制度建設、協(xié)調指導等宏觀管理事務。國家資歷框架委員會隸屬于國務院，但權限應略高于教育部和人社部，便于國家資歷框架委員會在國務院領導下統(tǒng)籌規(guī)劃并管理監(jiān)督教育部和人社部的資歷框架建設工作，并取得兩部門的配合。國家資歷框架委員會并不是一個常設機構，而應是一個臨時性機構，在全國資歷框架建設各項工作走上正軌以后，則可以擇機撤銷。

第二，創(chuàng)新教育管理體制機制?；趪屹Y歷框架委員會的建立將在一定程度上重構中央職業(yè)教育管理部門的職責劃分格局，因此應及時創(chuàng)新教育管理體制機制，以適應新時期國家資歷框架建設的現(xiàn)實需求。一方面，應重新梳理全國教育管理的各項職責，按照有利于國家資歷框架建設推進的原則重新劃分教育行政部門與人社部門的管轄范圍、權責及分工，同時應加強各級教育行政部門與人社部門之間的信息溝通和共享機制建設，提高教育管理效能;另一方面，各級政府應積極探索“校政行企”多元主體共同參與、協(xié)同推進的國家資歷框架建設運行機制，加強各利益相關主體的溝通與協(xié)作，確保學習者取得的各種學習成果經(jīng)認證以后能夠真正實現(xiàn)可比和轉換。

（二）加強制度建設，促進學習成果轉化

國家資歷框架覆蓋領域極大，牽涉面極廣，建設國家資歷框架不僅需要完善現(xiàn)有的教育制度體系，還需要建立健全相關配套制度。面對當前我國資歷認證和轉換制度保障不完善、學習成果轉換困難的現(xiàn)狀，需要著力加強頂層設計和制度建設，促進公民學習成果的認定和轉換。

第一，要加快推進覆蓋全教育領域的國家“學分銀行”建設?！皩W分銀行”是歐美國家普遍采用的公民學習成果認定制度?！秾嵤┓桨浮访鞔_提出“從2019年開始，要探索建立職業(yè)教育個人學習賬號，實現(xiàn)學習成果可追溯、可查詢、可轉換”?！皩W分銀行”建設既要借鑒國際成功經(jīng)驗，也要立足我國國情。首先，要加強理論研究和頂層設計工作，厘清制度架構、運行工具與方法，推動“學分銀行”盡快落地;其次，要加快推進相關基礎制度建設，如聯(lián)盟組建、信息平臺開發(fā)和認證服務體系建設;最后，要逐步啟動“學分銀行”試點工作，探索建立個人賬號，制定相關標準，積極開展各類學習成果認定、積累和轉換。

第二，要加強覆蓋全教育領域的質量標準建設。國家資歷框架建設開展較早的澳大利亞和新西蘭都將資歷標準建設作為國家資歷框架建設的第一步，澳大利亞分別建立了針對高等教育的《提供者注冊標準》《課程認證標準和資歷標準》。新西蘭也通過建立統(tǒng)一標準的形式，實現(xiàn)了對各級各類教育機構的全方位監(jiān)管[8]。我國也要重視質量標準建設。教育部、人社部應乘國家資歷框架建設即將全面啟動的時機，根據(jù)經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的生產(chǎn)經(jīng)營模式和崗位職業(yè)內涵的變化，對我國各行各業(yè)的現(xiàn)行職業(yè)資格標準進行一次全面、系統(tǒng)的梳理和修訂，淘汰過時標準，細化已有標準，增設新興職業(yè)標準。

第三，建立健全資歷銜接轉換管理辦法。實現(xiàn)不同資歷之間的無縫銜接和無障礙轉換是國家資歷框架建設的重要目標[9]。2019年，國家開啟了職業(yè)教育“1+X”證書制度試點工作，為不同資歷之間的銜接和轉換開創(chuàng)了良好局面。各級政府應當在現(xiàn)有試點工作的基礎上總結經(jīng)驗，大膽創(chuàng)新，探索建立既符合市場需求，又能滿足公民個人發(fā)展需要的資歷銜接轉換管理辦法，結合國家“學分銀行”制度，讓各種類型、各種渠道的公民教育和學習成果都能得到統(tǒng)一、標準的考核評估和權威認定。

（三）提高教育統(tǒng)籌層次，推動教育均衡協(xié)調發(fā)展

教育均衡協(xié)調發(fā)展是國家資歷框架建設的重要基礎，教育發(fā)展不均衡不僅制約公民學習成果的良性轉換，還會導致國家資歷框架因失去支撐而難以落地。在我國區(qū)域教育發(fā)展、不同類型教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)實條件下，國家應當提高教育統(tǒng)籌層次，調整教育資源投入結構，推動全國教育均衡協(xié)調發(fā)展。

第一，要調整財政性教育經(jīng)費投入側重點，引導社會教育資源向弱勢教育類型和教育欠發(fā)達地區(qū)傾斜。國家財政性教育經(jīng)費投入的刻意傾斜是過去我國教育發(fā)展不均衡的重要原因，在國家資歷框架建設啟動實施的當下，從國家到地方各級政府應當及時調整財政性教育經(jīng)費投入的側重點。一是各級財政應加大對中西部地區(qū)教育以及“老少邊窮”地區(qū)教育的投入力度，充實廣大教育欠發(fā)達地區(qū)各級各類教育辦學的物質基礎，縮小區(qū)域教育差距。二是要引導社會教育資源更多向弱勢教育類型流動，如網(wǎng)絡教育、函授教育、職業(yè)培訓、繼續(xù)教育等，提高各種非正規(guī)教育的教學質量，為國家資歷框架在全國的推行創(chuàng)造更好的社會條件。

第二，要提高教育統(tǒng)籌層次，推動教育發(fā)達地區(qū)對教育欠發(fā)達地區(qū)教育幫扶的長期化、制度化。促進區(qū)域教育協(xié)調發(fā)展是國家一貫堅持的教育政策導向，在黨中央、國務院的高度重視和大力推動下，我國東部沿海省市的很多優(yōu)質院校都與中西部地區(qū)院校結成幫扶對子，展開了一對一的精準幫扶，取得了不錯的成效。但總體來看，不同省市之間的教育幫扶仍停留在學校層面，沒有被納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃，更沒有上升為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在國家資歷框架建設啟動實施的背景下，有必要提高全國教育事業(yè)建設發(fā)展的統(tǒng)籌層次，建立教育發(fā)達地區(qū)對教育欠發(fā)達地區(qū)實施教育幫扶的長效機制，促進校際聯(lián)合辦學、師資流動和教育資源共建共享，實現(xiàn)區(qū)域教育的協(xié)調發(fā)展、一體化發(fā)展。

第三，加大對非正規(guī)教育、非正規(guī)學習的宣傳和支持力度。對大多數(shù)勞動者而言，脫產(chǎn)學習的機會是很少的，在不影響正常工作和生活的前提下接受非正規(guī)教育、進行非正規(guī)學習才是公民實現(xiàn)終身學習的主要方式。要建立適合我國國情社情的國家資歷框架，就需要從廣大勞動者的實際情況出發(fā)，大力發(fā)展非正規(guī)教育和非正規(guī)學習。國家要加大宣傳力度，讓全社會都認識到非正規(guī)教育、非正規(guī)學習同樣是國民教育體系的重要組成部分，其教育和學習成果同樣會得到權威性認可。同時，國家還要加大支持力度，鼓勵各地建設更多公益性、便民性教育和學習基礎設施，方便公民自主學習;鼓勵各類社會主體舉辦非正規(guī)教育和培訓機構，豐富全社會的非正規(guī)教育資源。

參 考 文 獻

[1]謝晶.國際視野下國家資歷框架對我國職業(yè)資格制度改革的啟示借鑒[J].中國行政管理，2018（8）：150-155.

[2]余小娟.我國國家資歷框架構建的比較研究與應然研究[J].當代職業(yè)教育，2019（4）：20-27.

[3]文雯.中國特色國家資歷框架構建：一種制度構想[J].中國高等教育，2019（8）：42-44.

[4]李靜，鄢小平，季欣.以資歷框架為引領的學分銀行制度建設探索[J].終身教育研究，2018（1）：48-56.

[5]季欣.認證單元：資歷框架建設的基礎工程[J].高等繼續(xù)教育學報，2018（2）：1-9+72.

[6]金炳雄.歐洲資歷框架對我國國家資歷框架構建的啟示[J].中國職業(yè)技術教育，2019（22）：76-82.

[7]謝青松.職業(yè)教育與培訓資歷框架的國際比較：學習成果的互認與銜接[J].教育與職業(yè)，2019（10）：5-12.

[8]匡瑛，井文.健全國家職業(yè)教育制度框架是實現(xiàn)職教現(xiàn)代化的需要——基于國際比較的視角[J].教育發(fā)展研究，2019（7）：27-34.

[9]張偉，吳南中.成效為本的資歷框架質量保證機制構建研究[J].成人教育，2019（10）：1-8.

The Connotation， Contemporary Value， Difficulties and Paths of? National Qualification Framework Construction

in China

Shen Yu， Tao Hong

Abstract? Building a national qualification framework is not only a common international practice， but also an inevitable requirement for China to build a modern education system. Establishing a national qualification framework has irreplaceable role and value in activating Chinas talent bonus， promoting the construction of civic lifelong learning systems， and achieving educational standards in line with international standards. At the current stage， Chinas national qualification framework is still facing many difficulties： inadequate management mechanisms lead to difficulties in determining qualifications， inadequate institutional guarantees lead to difficulties in the transformation of learning outcomes， and imbalanced educational development leads to difficulties in establishing a unified national qualifications framework. In order to construct the national qualification framework， it should improve the organization construction， improve the management and guarantee mechanism， promote the transformation of learning results， improve the overall level of education， and promote balanced and coordinated development of education.

Key words? national qualification framework; learning outcome transformation; lifelong learning; national education system

Author? ?Shen Yu， research associate of Guangdong Lingnan Institute of Technology （Guangzhou 510663） ; Tao Hong， professor of Guangdong Normal University of Technology