基層審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)及路徑研究

■嚴(yán)其豐

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的目標(biāo)之一，十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義和努力方向?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)既是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，更是國(guó)家治理的重要組成部分，更應(yīng)該從公共管理理論的“治理”高度，通過(guò)對(duì)各類政府治理行為開(kāi)展審計(jì)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在推進(jìn)治理現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用。

一、“治理現(xiàn)代化”的內(nèi)涵

上世紀(jì)90 年代，美國(guó)學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙創(chuàng)始治理理論，全球治理委員會(huì)認(rèn)為治理是指由政府或非政府的個(gè)人或組織管理具有共同目標(biāo)的事務(wù)的活動(dòng)總和，從概念而言，主體包含了政府和非政府的個(gè)人和組織，換言之，治理不單是政府強(qiáng)制的管理行為，而是政府與非政府部門為了共同的目標(biāo)而開(kāi)展的聯(lián)合行動(dòng)，這是治理行政與傳統(tǒng)意義上的管制行政本質(zhì)上的區(qū)別。政府治理主要包括規(guī)范社會(huì)力量行為的制度供給，引導(dǎo)社會(huì)力量對(duì)公共產(chǎn)品供給的政策激勵(lì)，以及對(duì)其治理對(duì)象的各種監(jiān)督、仲裁或懲罰等的外部約束。在治理行政模式下，政府的治理行為更加體現(xiàn)在合法性、公正性、公開(kāi)性和治理結(jié)果的可救濟(jì)，總而言之，治理行政是現(xiàn)代服務(wù)型政府的治理模式。

中國(guó)的國(guó)家治理模式經(jīng)過(guò)了幾代人的探索和努力，以毛澤東為代表的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命的進(jìn)程中就在思考我們應(yīng)該建立怎樣的國(guó)家治理體系，以鄧小平為代表的領(lǐng)導(dǎo)集體明確提出了要健全國(guó)家的社會(huì)主義制度，解決制度現(xiàn)代化問(wèn)題，以習(xí)近平為核心的新一代黨中央明確了我們要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。治理行政模式必然成為我們中國(guó)特色社會(huì)主義政府治理的選擇。

治理現(xiàn)代化，包括國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩方面。國(guó)家治理體系包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各個(gè)方面的體制機(jī)制、法律法規(guī)等，國(guó)家治理能力就是政府運(yùn)用各類制度管理國(guó)家社會(huì)運(yùn)行的能力。現(xiàn)代化的涵義，就是要使得國(guó)家治理的各項(xiàng)制度呼應(yīng)時(shí)代的需求，符合現(xiàn)代的理念，切合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，能夠解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，使得國(guó)家治理行為制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、文明執(zhí)政，提高政府治理效能?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)要深刻理解國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵和意義，注重在體制機(jī)制、權(quán)利運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)防范、推動(dòng)改革等方面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議，充分發(fā)揮在推進(jìn)治理現(xiàn)代化過(guò)程中的審計(jì)作用。

二、基層審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)內(nèi)容

區(qū)（縣）政府是行使國(guó)家治理的基層政府主體，同級(jí)的基層審計(jì)機(jī)關(guān)是依法對(duì)其進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的政治和行政部門，推進(jìn)基層政府治理行政的現(xiàn)代化，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。基層審計(jì)機(jī)關(guān)要積極轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，創(chuàng)新審計(jì)方法，主動(dòng)回應(yīng)時(shí)代改革發(fā)展需求，從傳統(tǒng)的以財(cái)務(wù)收支為重點(diǎn)，向以完善制度、規(guī)范管理、健全內(nèi)控、防腐拒變等為重點(diǎn)的現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型，助推基層政府治理現(xiàn)代化。

1.重點(diǎn)關(guān)注體制機(jī)制問(wèn)題，完善國(guó)家治理的制度體系。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化首先是制度體系的完善和健全，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，時(shí)代的發(fā)展要求中國(guó)特色社會(huì)主義的各項(xiàng)制度與時(shí)俱進(jìn)。政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理過(guò)程中遇到的新情況、新問(wèn)題需要通過(guò)建立新的制度加以規(guī)范，舊的體制機(jī)制也可能因?yàn)椴贿m應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前、向好發(fā)展，需要推陳出新?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)要在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化上有作為，就要求在開(kāi)展審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，要著重關(guān)注阻礙事物發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題，透過(guò)問(wèn)題表象，深挖問(wèn)題本質(zhì)，從問(wèn)題產(chǎn)生的根源上找癥結(jié)，從解決問(wèn)題的根本上找答案，提出破除體制機(jī)制障礙的審計(jì)意見(jiàn)和建議，促進(jìn)政府部門出臺(tái)和完善相應(yīng)制度，對(duì)缺少制度規(guī)范的領(lǐng)域要填補(bǔ)制度空白，對(duì)制度設(shè)計(jì)不合理的要修訂完善，對(duì)制度規(guī)定不合法、不適宜現(xiàn)實(shí)情況的要及早廢止，力求做到審計(jì)一點(diǎn)，規(guī)范一面，推進(jìn)政府部門在經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理各個(gè)領(lǐng)域上的制度安排有質(zhì)有量，能夠不斷地適應(yīng)發(fā)展需求，使社會(huì)各主體在各項(xiàng)制度規(guī)范下都能夠安居樂(lè)業(yè)，和諧發(fā)展。

2.重點(diǎn)關(guān)注權(quán)利運(yùn)行軌跡，規(guī)范政府治理的行政行為。

基層政府治理行為的實(shí)施，是政府部門行政職責(zé)在社會(huì)管理中的體現(xiàn)，貫穿著政府部門工作人員公職權(quán)利的運(yùn)用?！肮珯?quán)力姓公，更必須為公”，政府治理的行政行為要防止領(lǐng)導(dǎo)干部為了一己私利，而亂用、濫用公權(quán)力，造成社會(huì)不公平、不公正，損害黨和政府的公信力。基層政府直接面對(duì)和服務(wù)人民群眾，其行政治理行為的公正嚴(yán)明與否，更直接關(guān)系到人民群眾的切身利益保障與否。基層審計(jì)機(jī)關(guān)在規(guī)范政府治理行政行為上發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，要扎實(shí)開(kāi)展好領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計(jì)，著重關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履職過(guò)程中權(quán)利運(yùn)用情況，特別是在涉及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的管理、分配和使用過(guò)程中有無(wú)違反廉潔從政規(guī)定的情形，對(duì)某一具體行政治理行為，要善于沿著領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利運(yùn)行軌跡全過(guò)程地開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)，督促領(lǐng)導(dǎo)干部行使好手中的權(quán)利，嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”要求，保護(hù)敢做事、要做事干部的創(chuàng)業(yè)熱情，規(guī)范實(shí)施國(guó)家治理行為，使社會(huì)各個(gè)主體都能公平公正地參與社會(huì)治理活動(dòng)，獲得社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品，享受國(guó)家治理帶來(lái)的福利，確保公權(quán)力姓公也為公。

3.重點(diǎn)關(guān)注重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，揭示國(guó)家治理的風(fēng)險(xiǎn)漏洞。

今年以來(lái)，隨著新冠疫情的爆發(fā)和蔓延，世界政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂(lè)觀，我國(guó)雖有效控制疫情逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在諸多不確定因素，要在危機(jī)中尋新機(jī)，在困局中謀大局，在復(fù)雜多變的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化面臨諸多挑戰(zhàn)，能否尋出新機(jī)，謀好大局，就要看我們的國(guó)家治理能否防范風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)危為安，能否凸顯出治理效能?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)服務(wù)治理能力現(xiàn)代化，要在項(xiàng)目實(shí)施中，著重關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患以及國(guó)家治理過(guò)程中存在的管理漏洞，重點(diǎn)揭示地方政府在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大領(lǐng)域存在的問(wèn)題，助力打贏“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)要通過(guò)審計(jì)監(jiān)督的視角，發(fā)揮“治已病”、“防未病”的常態(tài)體檢師作用，對(duì)癥下藥開(kāi)出處方，及時(shí)揭示隱患和漏洞，督促政府部門開(kāi)展調(diào)查研究，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)漏洞及時(shí)修正政策，打上補(bǔ)丁，防患于未然，完善國(guó)家治理，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活健康有序發(fā)展。

4.重點(diǎn)關(guān)注改革發(fā)展態(tài)勢(shì)，推進(jìn)國(guó)家治理的與時(shí)俱進(jìn)。

十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，改革涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面，基層政府落實(shí)全面深化改革，就是要全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院以及上級(jí)政府的各項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署和工作任務(wù)，通過(guò)出臺(tái)和落實(shí)政策，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)等治理行為，推動(dòng)改革舉措落地。基層政府貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家重大方針政策、決策部署情況，反映的就是基層政府治理行為的效能情況?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)關(guān)注改革發(fā)展的推進(jìn)情況，發(fā)現(xiàn)改革推進(jìn)中存在的問(wèn)題，促進(jìn)基層政府治理行為順應(yīng)改革發(fā)展趨勢(shì)和需求，更好地推動(dòng)深化改革全面落實(shí)。審計(jì)要重點(diǎn)審查評(píng)價(jià)各項(xiàng)政策、決策的實(shí)施效果，找出影響政策效用發(fā)揮的主客觀原因，重點(diǎn)關(guān)注改革發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，著力破解阻礙改革發(fā)展推進(jìn)的老大難問(wèn)題，嚴(yán)肅揭露改革發(fā)展中領(lǐng)導(dǎo)干部“不作為、慢作為、亂作為”等問(wèn)題，提出改進(jìn)政府治理行為的具體建議，當(dāng)好“改革促進(jìn)派”，助力改革事業(yè)向著正確的方向發(fā)展前進(jìn)。

5.重點(diǎn)關(guān)注公開(kāi)透明情況，維護(hù)國(guó)家治理的公平公正。

公共管理理論的治理是政府與個(gè)人、組織為了共同利益而開(kāi)展的一系列活動(dòng)過(guò)程，各種主體參與治理過(guò)程，就要求治理行為要制度化，程序要公開(kāi)透明?；鶎诱卫憩F(xiàn)代化，基層政府就要建設(shè)陽(yáng)光型政府，要有開(kāi)放的心態(tài)，工作流程要公開(kāi)透明，政府信息要走向開(kāi)放。開(kāi)放、陽(yáng)光的治理環(huán)境才能激勵(lì)社會(huì)各個(gè)主體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，公平地參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理，發(fā)揮最大的治理效能?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)要在審計(jì)過(guò)程中，重點(diǎn)關(guān)注基層政府治理行為的公開(kāi)透明情況，審查可由社會(huì)主體參與的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理項(xiàng)目是否按規(guī)定向全社會(huì)公開(kāi)招投標(biāo)，參與主體資格設(shè)定是否違規(guī)設(shè)置偏向性條件，審查重大治理決策是否充分開(kāi)展調(diào)研和論證，廣泛征集和聽(tīng)取民眾意見(jiàn)和建議，審查治理行為是否嚴(yán)格按照制度開(kāi)展，公共決策是否遵循民主集中制原則，決策執(zhí)行是否存在暗箱操作等情況，審查各類公共政策、執(zhí)行結(jié)果等政府信息是否及時(shí)依法公開(kāi)，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，防止因信息不公開(kāi)而產(chǎn)生權(quán)力“尋租”的腐敗問(wèn)題產(chǎn)生，助力營(yíng)造公平公正公開(kāi)的治理環(huán)境，激發(fā)各個(gè)主體參與社會(huì)治理的熱情，建設(shè)風(fēng)清氣正的高效政府。

三、基層審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)治理現(xiàn)代化的路徑探究

基層審計(jì)機(jī)關(guān)既是基層政府的行政治理部門，也是監(jiān)督政府部門治理效能的審計(jì)監(jiān)督部門，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，在全面深化改革的道路上乘風(fēng)破浪，貢獻(xiàn)審計(jì)人的一份力量。

1.提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

2018 年5 月，中央審計(jì)委員會(huì)組建成立，地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)也相繼組建，審計(jì)機(jī)關(guān)作為黨的政治機(jī)關(guān)，國(guó)家治理的重要行政部門，要把握好政治定位，善于從政治高度發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一要始終堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)做到“兩個(gè)維護(hù)”，認(rèn)真落實(shí)黨對(duì)新時(shí)代審計(jì)工作的部署要求，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)重大事項(xiàng)向黨組織請(qǐng)示報(bào)告制度，確保審計(jì)工作始終圍繞中心、服務(wù)大局。二要堅(jiān)定完成新時(shí)代審計(jì)工作職責(zé)和使命的政治任務(wù)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)利規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉等方面，積極發(fā)揮審計(jì)工作優(yōu)勢(shì)，彰顯審計(jì)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，在圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的道路上，充分發(fā)揮審計(jì)“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”、“經(jīng)濟(jì)體檢師”的建設(shè)性作用。

2.豐富政策頭腦，確保工作成效。

審計(jì)工作開(kāi)展以被審計(jì)事項(xiàng)是否遵循政策、法規(guī)規(guī)定為原則，審計(jì)工作能否發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題性質(zhì)嚴(yán)重程度，審計(jì)人員所掌握的政策、法規(guī)、制度等專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備是前提和基礎(chǔ)。審計(jì)促進(jìn)治理現(xiàn)代化，就是要促進(jìn)建立和完善國(guó)家治理制度，促進(jìn)各項(xiàng)制度在治理過(guò)程中得以有效施行，首先就要做到肚中有貨，才能心中有尺。一要善于學(xué)習(xí)各項(xiàng)新政策、新規(guī)定。審計(jì)要緊盯國(guó)家重大政策，國(guó)家的重大政策部署到哪里，審計(jì)就要跟進(jìn)到哪里，掌握最新的政策內(nèi)容和政策目的，是審計(jì)發(fā)揮推進(jìn)政策落實(shí)的前提條件。二要善于學(xué)習(xí)被審計(jì)單位的制度和規(guī)范。了解和掌握被審計(jì)單位自身建立的制度或者被審計(jì)單位所在行業(yè)的行業(yè)規(guī)范，是評(píng)價(jià)被審計(jì)單位內(nèi)控是否健全，運(yùn)行是否規(guī)范，管理是否存在漏洞的基礎(chǔ)。三要善于學(xué)習(xí)審計(jì)自身相關(guān)制度和規(guī)范。掌握審計(jì)法、審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)質(zhì)量控制規(guī)范等法律制度，是依法審計(jì)、文明審計(jì)的前提，也是確保審計(jì)質(zhì)量、審計(jì)成效的前提。

3.鉆研專業(yè)技能，提升業(yè)務(wù)水平。

當(dāng)代中國(guó)已進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)步入信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，國(guó)家治理在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中，不斷應(yīng)用新的科技手段，呈現(xiàn)出新的時(shí)代特點(diǎn)，在結(jié)果評(píng)價(jià)上也體現(xiàn)出新的績(jī)效導(dǎo)向。審計(jì)在監(jiān)督國(guó)家治理上發(fā)揮作用，就要牢固樹(shù)立“靠業(yè)務(wù)吃飯”的理念，多方面、多領(lǐng)域?qū)W習(xí)鉆研專業(yè)技能知識(shí)，不斷提升適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的業(yè)務(wù)技能水平。一是深入學(xué)習(xí)政治理論知識(shí)。掌握和領(lǐng)會(huì)政治理論知識(shí)，審計(jì)工作才能切實(shí)提高政治站位，看待審計(jì)問(wèn)題才能有政治敏銳性，解決問(wèn)題才能有大局觀念、全局思路。二是扎實(shí)學(xué)習(xí)審計(jì)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)。審計(jì)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)是審計(jì)干部的做好審計(jì)工作的看家本領(lǐng)，要在學(xué)深、學(xué)透上下功夫，在審計(jì)業(yè)務(wù)中方能熟練應(yīng)用，融會(huì)貫通，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效能。三是不斷學(xué)習(xí)計(jì)算機(jī)信息化知識(shí)?！跋蛐畔⒒Y源，向大數(shù)據(jù)要效率”，掌握和應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析手段，是科技強(qiáng)審的要求，也是新的時(shí)代背景下審計(jì)工作轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由之路。

4.加強(qiáng)廉潔自律，培養(yǎng)一身正氣。

“打鐵還需自身硬”，審計(jì)機(jī)關(guān)肩負(fù)著監(jiān)督規(guī)范國(guó)家治理行為的重要職責(zé)，在國(guó)家反腐倡廉戰(zhàn)線中起著不可忽視的作用，是國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分，基層審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，廉潔自律的審計(jì)良好形象是發(fā)揮監(jiān)督職能的基礎(chǔ)，培養(yǎng)一身正氣的審計(jì)隊(duì)伍是文明審計(jì)的前提。一是要加強(qiáng)廉政教育。加強(qiáng)各類主題教育活動(dòng)的成果轉(zhuǎn)化，通過(guò)各種形式的廉政教育，提高審計(jì)干部的廉潔意識(shí)，嚴(yán)守底線思維，做到心有所畏，言有所戒，行有所止。二是要落實(shí)“三個(gè)立”要求。把習(xí)總書記對(duì)審計(jì)工作的“三個(gè)立”要求作為審計(jì)干部的工作指南，認(rèn)真踐行“立身、立業(yè)、立信”總要求，不斷提升審計(jì)干部的自身素養(yǎng)。三是要嚴(yán)格審計(jì)紀(jì)律。審計(jì)工作要牢牢遵守“四嚴(yán)禁”工作要求和審計(jì)“八不準(zhǔn)”工作紀(jì)律，一以貫之地講作風(fēng)建設(shè)，將廉潔審計(jì)、文明審計(jì)作為生命線貫穿審計(jì)工作的始終。