審計職業(yè)化建設(shè)問題與對策研究

■關(guān)新

隨著中央審計委員會的成立，黨和國家的監(jiān)督體系日漸完善，對權(quán)力的制約和監(jiān)督也逐漸增強，這一發(fā)展使得國家對審計隊伍有了高的要求。同時隨著審計全覆蓋的不斷推進，審計全覆蓋的縱深拓展也需要一支專業(yè)化的審計隊伍，基于這兩點原因，審計職業(yè)化的建設(shè)更為迫切。

一、引言

1.審計職業(yè)化含義。

審計職業(yè)化是指國家審計人員依法行使審計監(jiān)督權(quán)，并以此作為專門職業(yè)，行使職責(zé)時具備與之相匹配的職業(yè)意識、技能和道德，在履行其職能時享有確保其依法履行職責(zé)所需的職業(yè)地位和職業(yè)保障。

2.研究現(xiàn)狀。

目前我國學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為審計職業(yè)化建設(shè)迫在眉睫，并對審計職業(yè)化的概念和內(nèi)涵都進行了大量的探討，并以此為延伸，針對審計職業(yè)化建設(shè)過程中的問題和解決路徑進行了研究，提出了審計職業(yè)化建設(shè)中仍然存在相應(yīng)機制不完善、人員能力不足的共識性問題，并且針對這部分問題提出了對應(yīng)性的提高職業(yè)能力與能力及完善機制的解決路徑（秦之泰、馬富權(quán)、田周超等），但是我國審計職業(yè)化還存在其他阻礙。王愛國（2016）認(rèn)為審計職業(yè)化還存在“官本位”思想根深蒂固、行政化管理的問題，泛化完善頂層設(shè)計才是解決國家審計職業(yè)化阻礙的路徑。還有學(xué)者認(rèn)為解決審計職業(yè)化的問題應(yīng)該從“職業(yè)資格”入手（程安林等，2017），強調(diào)職業(yè)意識與職業(yè)規(guī)范，優(yōu)化審計職業(yè)化運行的大環(huán)境。

縱觀學(xué)者對國家審計職業(yè)化的研究，在建設(shè)問題及解決路徑上都有一定的共識，但是隨著政治經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是2018 年中央審計委員會成立，審計職業(yè)化建設(shè)的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，審計職業(yè)化建設(shè)中的問題與解決路徑也有了相應(yīng)的變化。

二、審計職業(yè)化進程滯緩問題

審計職業(yè)化是推動審計全覆蓋、完善國家審計體制的重要舉措，也是推動國家依法治國全面從嚴(yán)治黨必不可少的部分，但是目前我國審計職業(yè)化仍存在許多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在職業(yè)能力與機制、法律不健全這幾個方面。

1.職業(yè)能力與審計職業(yè)化發(fā)展需求不適配。

審計職業(yè)化的職業(yè)能力取決于我國政府審計從業(yè)人員的整體職業(yè)能力。近年來，國家對審計的重視程度提高，政府審計發(fā)揮作用的范圍擴大，具體業(yè)務(wù)外延拓展到了扶貧、自然資源等相關(guān)領(lǐng)域，我國政府審計的任務(wù)日益增多，再加上大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的影響，對我國政府審計人員的職業(yè)能力要求也更高。然而我國政府審計人員缺口較大，審計人員老齡化的問題十分嚴(yán)重，新生審計力量不足，尤其是在部分欠發(fā)達地區(qū)更為突出，無法滿足審計職業(yè)化的職業(yè)能力需求。從專業(yè)教育的角度來說，以前審計還未作為單獨的二級學(xué)科，相關(guān)從業(yè)人員接受的基礎(chǔ)審計知識教育并不全面，這就導(dǎo)致了審計人員在從業(yè)時所必須的專業(yè)知識并不完備。而且，隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，不光對政府審計人員專業(yè)勝任能力的要求有了顯著提高，對復(fù)合型人才的需求也有所上升。政府審計人員除了掌握基本的審計知識之外還要掌握額外的經(jīng)濟知識、法律法規(guī)，甚至是計算機專業(yè)知識。目前審計機關(guān)的從業(yè)人員在大數(shù)據(jù)方面的專業(yè)知識尤為缺乏，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下無法利用好相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)，諸如，對數(shù)據(jù)的挖掘、處理、分析，就需要對計算機科學(xué)相關(guān)知識進行過專門學(xué)習(xí)。然而現(xiàn)有審計隊伍無法滿足這種需求。

2.配套機制不健全。

審計職業(yè)化推進中的問題不是單獨加強審計人員的職業(yè)能力就可以解決的，它還需要各項機制相互配合。完善的機制不僅可以吸引人才提高整體職業(yè)能力。審計與政府其他工作性質(zhì)并不相同，其工作中除了一般的行政能力之外還需要專業(yè)能力，這一因素使得審計人員區(qū)別于其他政府工作人員，尤其隨著職業(yè)化建設(shè)，審計人員更偏向于“技術(shù)型”人員，因此需要不同于一般行政人員的配套機制。但在目前，我國政府審計的相關(guān)機制和政府其他公務(wù)人員適用的一致性，使審計職業(yè)化不光要對頂層審計相關(guān)制度需要進一步探索，也要從準(zhǔn)入機制到激勵和升遷機制，管理中的保障機制和追責(zé)問責(zé)機制以及繼續(xù)教育機制和作為評價標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)業(yè)資格評定機制等進行研究。

（1）頂層制度尚在探索。

2018 年中央審計委員會成立之前，我國政府審計獨立性不足，隨著中央審計委員會和各省市審計委員會相繼建立，國家審計體制頂層架構(gòu)的改革，強化了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，審計機關(guān)不受其他行政機關(guān)的干預(yù)，省以下的審計機關(guān)開始探索人財物統(tǒng)一管理，其獨立性和權(quán)威性大大加強，然而改革才剛剛開始，理論和實際建設(shè)都還存在許多空白，而且現(xiàn)有的頂層體制還處于起步探索時期。審計職業(yè)化需要一個穩(wěn)定健全的制度環(huán)境，現(xiàn)階段顯然無法滿足這一需求。

（2）準(zhǔn)入機制考核沒有針對性。

目前我國政府審計的準(zhǔn)入考核和國家其他公務(wù)員崗位一樣，都是通過國家公務(wù)員考試來進行選拔，采取初試與復(fù)試結(jié)合的選拔程序。在政府審計相關(guān)崗位初試考核時，對專業(yè)課的審查并不深入，大多數(shù)崗位只是在招錄條件對報考人員的專業(yè)進行一定的限制以此來提高專業(yè)能力，在筆試和面試中更加看重對基礎(chǔ)知識和能力的考察，缺乏深入地對審計專業(yè)知識的針對性考察，這對于審計這一專業(yè)性較強職業(yè)能力要求高的崗位來說是不適合的。而且審計這一行業(yè)需要在專業(yè)化教育后加上大量的實踐經(jīng)驗積累才能加強其專業(yè)勝任能力，提高其職業(yè)能力，現(xiàn)有的新生的專業(yè)性較高的審計力量顯然無法滿足這些經(jīng)驗需求，這意味著政府審計人員的職業(yè)能力無法適應(yīng)審計職業(yè)化需求。

（3）缺乏明確的激勵制度和升遷機制。

目前我國大多數(shù)畢業(yè)生在進行擇業(yè)時首要考慮的還是薪資問題。政府審計對比社會相關(guān)行業(yè)的從業(yè)薪資并無優(yōu)勢，同時受制于政府體制的升遷機制，很多從業(yè)人員的工資未來漲幅并沒有社會相關(guān)從業(yè)者預(yù)期高，因此很多畢業(yè)生在擇業(yè)時更傾向于選擇社會審計或相關(guān)行業(yè)。

根據(jù)生命周期理論，企業(yè)在發(fā)展過程中所處的階段不同，在并購過程中，雙方企業(yè)所處的經(jīng)濟環(huán)境和稅收政策也會不同，為了制定出更加適應(yīng)雙方具體情況的籌劃方案，需要使得稅收籌劃方案具有一定的靈活性，可以根據(jù)實際情況進行及時的調(diào)整，降低風(fēng)險。

激勵制度與升遷機制是擇業(yè)時對未來從業(yè)前景展望必須考慮的因素，這兩個機制的不明確將使得許多對政府審計從業(yè)持觀望態(tài)度的職業(yè)素養(yǎng)較高的人才放棄這一選擇，不利于提高整體職業(yè)能力。而且激勵機制和升遷機制是從業(yè)人員工作時的動力，這兩項機制的不完善會導(dǎo)致審計體制內(nèi)缺乏動力，不利于提高從業(yè)積極性，對職業(yè)化建設(shè)造成阻礙。

（4）沒有完善的保障和問責(zé)機制。

審計職業(yè)化的保障機制不光是指對審計人員權(quán)利的保障，還包括對其在執(zhí)行審計任務(wù)時應(yīng)有的權(quán)力保障。雖然在審計法中規(guī)定:“審計人員依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護?！薄叭魏谓M織和個人不得拒絕、阻礙審計人員依法執(zhí)行職務(wù)，不得打擊報復(fù)審計人員?！钡窃谌粘徲嫎I(yè)務(wù)的開展過程中，受制于沒有完善的保障機制和后續(xù)明確的處理問題的問責(zé)機制以及我國現(xiàn)行的行政管理體制，這一項法律的實際執(zhí)行效果并不很好。

在職業(yè)保障權(quán)利這方面，政府審計人員和其他公務(wù)員共用一套保障體系，并沒有實現(xiàn)職業(yè)化的區(qū)分，其中職級、編制和待遇等保障機制問題都是審計職業(yè)化建設(shè)中需要解決的問題。

（5）缺乏相應(yīng)的執(zhí)業(yè)考核機制。

專業(yè)的執(zhí)業(yè)資格考試可以為業(yè)界提供標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的參考。目前，我國缺少政府審計從業(yè)人員專門的執(zhí)業(yè)資格考核，而審計又是一項對專業(yè)技能要求比較高的工作，沒有相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，無法明確審計人員應(yīng)具有的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，也沒有辦法規(guī)范審計職業(yè)人員必須具備相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格條件。對執(zhí)業(yè)資質(zhì)條件的要求直接關(guān)系到國家審計人員的職業(yè)能力，也關(guān)系著審計職業(yè)化的建設(shè)。

社會的政治經(jīng)濟文化環(huán)境都在變化，知識和技術(shù)更迭快速，一成不變的知識體系和專業(yè)技能是沒有辦法適應(yīng)不斷增長的職業(yè)能力要求，目前我國政府審計部門是有開展后續(xù)教育活動的，但是這部分活動只是針對某一專題或會議而進行的精神和內(nèi)容學(xué)習(xí)，沒有對更新快速且實用性廣泛的領(lǐng)域諸如計算機、會計等進行有規(guī)劃的系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)，這無疑是無法提高整體審計隊伍的職業(yè)能力。而且后續(xù)教育關(guān)系著審計職能的發(fā)揮效果，加強后續(xù)教育，建立完善的后續(xù)教育機制可以增強審計的監(jiān)督作用。

3.法律不健全。

任何工作都需要在法律法規(guī)的指導(dǎo)下開展，審計也毫不例外，目前我國審計法律體系由《憲法》、《審計法》、相關(guān)行政法規(guī)和審計準(zhǔn)則及其他構(gòu)成，但是其中尚未有明確的關(guān)于審計職業(yè)化相關(guān)規(guī)定。在《審計法》中僅對審計人員的職業(yè)資格和權(quán)利運用做出規(guī)定，但缺少明確的職業(yè)化要求。在相關(guān)法規(guī)中雖然有針對審計職業(yè)化的內(nèi)容，但未明確審計職業(yè)的具體任職資格、保障等。而審計準(zhǔn)則中對審計人員的任職資格進行了規(guī)定，但未能突破上層法律的規(guī)定。近年來，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強審計工作的意見》，對于審計人員的任職條件和準(zhǔn)入資格、職業(yè)化要求進行了進一步的規(guī)定，是對現(xiàn)有審計法律體系中審計職業(yè)化內(nèi)容的補充，但是還需要進一步完善，將其具體化、明確化，提升至法律條文層次予以明確。

在立法上的不健全也帶來了另一個問題，審計的重視程度并不夠。政府審計作為國家監(jiān)督體系的重要部分，為國家政治經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，其重要程度不言而喻。然而因為在立法上沒有達到應(yīng)有的高度，導(dǎo)致審計在社會及政府體制內(nèi)的重視程度并不夠，這些都為審計職業(yè)化的建設(shè)帶來了阻礙。

三、解決對策

1.全方位提升職業(yè)能力。

審計職業(yè)化的第一問題就是解決職業(yè)能力不足的問題，職業(yè)能力可以從審計人員的角度入手。本科生是未來審計職業(yè)化的主力軍也是基礎(chǔ)力量，從本科教學(xué)入手，在日常學(xué)習(xí)中加入對實踐內(nèi)容的學(xué)習(xí)，以此來增加未來從業(yè)人員的實踐經(jīng)驗，同時可以在相關(guān)高校開展專業(yè)性較強的專業(yè)課，如大數(shù)據(jù)審計、數(shù)據(jù)挖掘等相關(guān)課程以及以便更好地適應(yīng)未來就業(yè)時面對的專業(yè)知識沖擊。這樣不僅可以改善審計人員的知識結(jié)構(gòu)還可以更好地提升職業(yè)能力。

2.完善立法。

立法的完善不光可以明確職業(yè)化目標(biāo)和方向使得審計職業(yè)化建設(shè)有法可依，還可以從法律層次提高審計的地位，從而提高審計的社會地位，得到其應(yīng)有的重視。

審計立法可以參考類似領(lǐng)域如稅務(wù)、監(jiān)察機關(guān)的現(xiàn)有法律體系，因為同為國家監(jiān)察體系和政府中專業(yè)性較強的從業(yè)人員，在人員管理和制度設(shè)計方面可以提供很好的借鑒。在法律條文中增加對審計職業(yè)化的指導(dǎo)，明確審計職業(yè)化的目標(biāo)與方向，增強審計職業(yè)化的重要性，同時可以在行政法規(guī)和審計準(zhǔn)則中加入審計職業(yè)化的具體內(nèi)容，從宏觀和微觀兩個層次解決審計職業(yè)化建設(shè)中的立法不足問題。在完善審計法律體系的同時，還要做好審計法律同國家其他法律的協(xié)調(diào)工作，避免出現(xiàn)矛盾、空白的問題，從內(nèi)容上豐富國家法律體系建設(shè)，為審計職業(yè)化提供法律保障。

3.完善配套機制。

從頂層體制建設(shè)角度，審計委員會的成立，使得黨直接集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)審計工作，加緊黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計體制整體改革建設(shè)，完善頂層制度的設(shè)計，是審計職業(yè)化建設(shè)的制度保障。不斷探索黨領(lǐng)導(dǎo)下的新型審計工作制度，明確各級審計委員會的職責(zé)分工和工作范疇，從頂層推動審計職業(yè)化。在頂層制度建設(shè)的同時充分考慮基層實施的可行性，增強頂層設(shè)計與基層的互動性。加快推進省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理改革，減少政府機關(guān)對同級審計機關(guān)的干預(yù)程度，增強各級審計機關(guān)的獨立性，保證審計機關(guān)的執(zhí)行力，更好地建立完善的職業(yè)保障機制，擴大審計機關(guān)行政管理的自主權(quán)。在審計職業(yè)保障機制建立時可以借鑒我國其他監(jiān)察部門的已有成果，建立適合審計機關(guān)的保障體系。

完善政府審計準(zhǔn)入機制。準(zhǔn)入機制的建立需要同執(zhí)業(yè)資格考核制度相結(jié)合，建立審計執(zhí)業(yè)資格考試制度。在考試中對審計職業(yè)需要的基本專業(yè)知識和職業(yè)技術(shù)能力進行考察，通過考試與考核等程序擇優(yōu)錄取，為準(zhǔn)入機制提供可適用的評價標(biāo)準(zhǔn)，在準(zhǔn)入條件設(shè)立時提供客觀的參考，還可以在這一過程中提高審計職業(yè)能力，提升審計職業(yè)化的程度。

在激勵機制建設(shè)方面，可以考慮各地區(qū)不同職級審計人員的實際需求，建立相應(yīng)的福利制度和獎勵制度，諸如針對偏遠(yuǎn)地區(qū)的福利津貼、分配住房、子女教育擇校優(yōu)惠等，發(fā)達地區(qū)針對特殊專精人才可以提供住房補貼等吸引政策。除此之外，還要建立相應(yīng)的考核體系，同激勵制度協(xié)同運作，以此來滿足審計職業(yè)化的激勵體系需求。

審計職業(yè)等級制度是升遷制度、人才分類管理制度和問責(zé)保障制度的基礎(chǔ)。建立政府審計職業(yè)等級制度，明確審計人員的職級和職務(wù)，可以明確升遷體制內(nèi)容的同時明確各級審計人員的責(zé)任，還可以充分調(diào)動各級審計人員的工作積極性。在建立審計職業(yè)等級制度時，完善審計人才分類管理機制，審計人員分級管理和職業(yè)等級確定相輔相成，并將待遇與職級掛鉤，同升遷機制和激勵制度結(jié)合，更大的發(fā)揮審計積極性。在審計職級建設(shè)時，明確不同崗位的任職條件及其權(quán)利和責(zé)任，在問責(zé)時能夠提供明確的標(biāo)準(zhǔn)，減少因規(guī)定不明確出現(xiàn)的“越級”問題和逃避責(zé)任的問題。在人才分類管理方面，由于受到大數(shù)據(jù)技術(shù)以及審計業(yè)務(wù)內(nèi)容細(xì)分的影響，可以考慮將審計工作人員依據(jù)其從事業(yè)務(wù)的類型進行分類。在相關(guān)崗位招考時就分門別類的招收需求明確的人才，來滿足職業(yè)化進程中不同的需求，后續(xù)教育也可以有針對性的開展。后續(xù)教育機制的建立是為了加強從業(yè)人員的應(yīng)變能力和適應(yīng)能力。對國家審計人員進行定期教育，并且可以根據(jù)當(dāng)下新技術(shù)、新情況、新問題進行不定期的專題培訓(xùn)，增強其職業(yè)能力。

四、總結(jié)

綜上，基于審計委員會的相繼建立和審計全覆蓋的要求，對審計職業(yè)化建設(shè)中因為職業(yè)能力與職業(yè)化需求不匹配、立法和配套機制不完善的問題進行分析，提出了全面提高職業(yè)能力、完善立法和配套機制建設(shè)的解決思路，促進審計職業(yè)化建設(shè)。