財務(wù)共享服務(wù)模式下地方政府預(yù)算精準(zhǔn)化管理探析

郭蘇敬 田西杰

【摘要】地方政府預(yù)算精準(zhǔn)化管理是提高地方政府治理效率的重要手段。 在傳統(tǒng)財務(wù)管理模式下地方政府要實現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)化管理面臨諸多困難， 而基于標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程和現(xiàn)代化信息技術(shù)， 財務(wù)共享服務(wù)能夠幫助地方政府有效實現(xiàn)預(yù)算編制的精細(xì)化、預(yù)算監(jiān)督的動態(tài)化、預(yù)算評估的標(biāo)準(zhǔn)化， 從而優(yōu)化政府組織的預(yù)算管理效率。 以構(gòu)建地方政府財務(wù)共享服務(wù)中心為基礎(chǔ)， 將預(yù)算精準(zhǔn)化管理的各個環(huán)節(jié)融合到財務(wù)共享服務(wù)流程中， 可幫助地方政府提高預(yù)算管理效率， 使其成為人民滿意型政府。

【關(guān)鍵詞】財務(wù)共享服務(wù);地方政府;預(yù)算精準(zhǔn)化管理;政府治理;預(yù)算管理效率

【中圖分類號】 F275 ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）19-0146-6

一、引言

2019年以來， 我國實行了兩萬億規(guī)模的減稅降費政策， 地方政府財政收入的增速創(chuàng)下了10年來的最低水平， 有些省份的財政收入甚至進入了負(fù)增長， 這進一步加劇了我國地方財政財力不足與公共需求剛性增長之間的矛盾， “開源、節(jié)流、增效”成為地方政府健康發(fā)展的必然選擇。 而要確保將財政資金使用在刀刃上， 就必須從預(yù)算環(huán)節(jié)強化財政資金的配置效率。 然而在傳統(tǒng)財務(wù)管理模式下（簡稱“傳統(tǒng)模式”）， 在地方政府各部門之間難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效共享， 這種信息不對稱使得地方政府無法從細(xì)節(jié)上對預(yù)算的編制、執(zhí)行和評估進行控制， 從而難以實現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)化管理。 而大量的企業(yè)應(yīng)用案例表明， 基于現(xiàn)代化信息技術(shù)發(fā)展的財務(wù)共享服務(wù)能夠有效融合企業(yè)的預(yù)算管理制度， 提高預(yù)算管理的精準(zhǔn)度和資金使用效益[1] 。

將財務(wù)共享服務(wù)理念運用到政府事務(wù)管理中， 不僅可以降低政府的運作成本， 而且能實現(xiàn)對財政預(yù)算的全面監(jiān)控， 提高預(yù)算管理效率[2] 。 可見， 構(gòu)建以預(yù)算精準(zhǔn)化管理為核心的政府財務(wù)共享服務(wù)中心（SSC）， 將預(yù)算管理流程化、數(shù)據(jù)化， 對提高地方政府財政資金使用效益具有重要意義。

二、傳統(tǒng)模式下地方政府實現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)化管理面臨的困難

預(yù)算精準(zhǔn)化管理是提高政府預(yù)算管理質(zhì)量的一種重要治理思想， 它是以準(zhǔn)確、精細(xì)為管理目標(biāo)， 將成本效益作為指導(dǎo)思想， 基于系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的管理方法， 通過加強各預(yù)算參與單位的協(xié)作來提高信息的通達性和對稱性， 從而幫助政府解決當(dāng)前財政預(yù)算管理中的粗放、缺乏規(guī)范性等問題[3] 。 預(yù)算精準(zhǔn)化管理主要體現(xiàn)在四個方面： 第一， 預(yù)算編制方法科學(xué)， 內(nèi)容真實完整， 杜絕虛報、瞞報行為; 第二， 預(yù)算的制定要有全局性， 即要確保預(yù)算的全員參與性， 并實現(xiàn)預(yù)算的聯(lián)動性和協(xié)調(diào)性; 第三， 預(yù)算要具有時效性和客觀性， 即要運用合理的方法精準(zhǔn)地測算各項財政活動需耗費的金額， 并確保預(yù)算編制和執(zhí)行的時效性; 第四， 預(yù)算的評估具有靈活性和有效性， 即能夠因地制宜地制定符合預(yù)算單位實際情況的評估標(biāo)準(zhǔn)， 對預(yù)算單位進行精準(zhǔn)的績效評價。 由此可見， 地方政府要實現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)化管理， 就需要對財政活動所涉及的資源信息（包括人、財、物）進行全面的收集和掌握， 并對預(yù)算管理中的各個環(huán)節(jié)（包括預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、評估）實施及時有效的跟蹤和監(jiān)控。 因此， 在傳統(tǒng)模式下， 受到數(shù)據(jù)處理技術(shù)和核算方法的限制， 地方政府要實現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)化管理將面臨以下困難：

（一）預(yù)算內(nèi)容的準(zhǔn)確性和完整性得不到保障

我國地方政府在編制預(yù)算時采取“由下至上， 再由上至下”的程序， 即地方政府所轄的各預(yù)算單位先編制本單位的預(yù)算草案， 并報送給地方政府財政部門匯總， 再報人大審議通過， 然后根據(jù)已批準(zhǔn)的預(yù)算額度， 由地方政府財政部門向所轄各預(yù)算單位下達預(yù)算指標(biāo)控制數(shù)。 在傳統(tǒng)模式下， 各預(yù)算單位編制預(yù)算草案的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自于相互獨立的核算軟件， 所形成的數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑差異大、比較雜亂無序， 基于這些數(shù)據(jù)所編制的預(yù)算草案需要耗費大量的人工來進行調(diào)整和匯總， 才能上報審批。 而審批單位事前也難以從整體上干預(yù)各預(yù)算單位的預(yù)算編制行為， 在缺乏約束的情況下， 可能有一部分預(yù)算單位為了自身利益而虛報預(yù)算， 導(dǎo)致大量的年末結(jié)余， 降低了全年支出的進度[4] 。 而且， 預(yù)算數(shù)據(jù)在上下級單位之間傳遞時需要在不同信息系統(tǒng)之間轉(zhuǎn)移和拷貝， 而這些系統(tǒng)兼容性差， 數(shù)據(jù)缺乏有效聯(lián)動， 往往需要人工輔助才能完成信息傳遞工作， 無法完全避免預(yù)算數(shù)據(jù)遺漏、錯報等情況， 導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性較低。

此外， 預(yù)算編制者（通常為各預(yù)算單位財務(wù)人員）較為偏重微觀核算處理， 主要依賴于財務(wù)憑證中的結(jié)構(gòu)化、單一化的數(shù)據(jù)， 而忽略了信息鏈條中的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)（如固定資產(chǎn)報廢原因等）和關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)， 勢必造成預(yù)算編制數(shù)據(jù)粗糙、信息不完整等問題。 再加上預(yù)算編制者缺乏與業(yè)務(wù)人員的有效溝通， 也不具備宏觀環(huán)境分析和對數(shù)據(jù)進行深度挖掘的能力， 只能憑經(jīng)驗來制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)， 從而導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)失真， 如公用經(jīng)費支出常年保持不變， 使得公用經(jīng)費項目預(yù)算無法滿足實際需求， 在具體執(zhí)行預(yù)算時又得不到保障。

（二）預(yù)算額度配置缺乏合理性， 預(yù)算調(diào)整效力差

在傳統(tǒng)模式下， 由于缺乏現(xiàn)代化數(shù)據(jù)存儲和分析技術(shù)， 各預(yù)算單位主要通過人工來匯總海量數(shù)據(jù)， 受到時間和精力的限制， 預(yù)算編制者只關(guān)注預(yù)算總量是否超標(biāo)， 難以將總預(yù)算額度在各項開支中進行科學(xué)分配。 對于那些支出規(guī)范較為明晰的開支（如基本財政支出）， 會制定清晰且嚴(yán)格的計劃; 而對于那些缺乏既定參考標(biāo)準(zhǔn)的開支（如項目支出）， 則會制定模糊且寬松的計劃， 使得預(yù)算額度在各項支出之間的分配不均勻， 缺乏合理性。 此外， 在傳統(tǒng)模式下， 由于業(yè)務(wù)和財務(wù)數(shù)據(jù)之間缺乏聯(lián)動性， 預(yù)算編制者主要參考預(yù)算會計的三級科目設(shè)置來對預(yù)算額度進行細(xì)分， 以“一般公共支出”為例， 按照預(yù)算會計科目下類、款、項三級結(jié)構(gòu)對應(yīng)的支出內(nèi)容為“一般公共支出——政府辦公廳事務(wù)支出（一般行政管理事務(wù)支出）”。 基于這種單一結(jié)構(gòu)的預(yù)算額度細(xì)分只反映了支出活動的基本功能， 未能對活動所涉及的經(jīng)濟性質(zhì)予以反映， 這也會影響預(yù)算額度配置的合理性。

不合理的預(yù)算額度配置會影響預(yù)算執(zhí)行的有效性， 使得各項支出的預(yù)算金額與實際情況出入較大， 從而不得不在預(yù)算執(zhí)行過程中頻繁調(diào)整。 而在傳統(tǒng)模式下， 預(yù)算調(diào)整依賴于手工數(shù)據(jù)匯總， 再加上業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)的相互割裂， 使得預(yù)算執(zhí)行的反饋往往具有滯后性， 大大降低了預(yù)算調(diào)整的時效性和準(zhǔn)確性。 此外， 預(yù)算的調(diào)整權(quán)限和調(diào)整程序缺乏規(guī)范性， 各預(yù)算單位在調(diào)整預(yù)算時非常隨意， 例如不通過財政把關(guān)， 直接通過地方行政領(lǐng)導(dǎo)簽字而強行要求增加財政支出的情況時有發(fā)生， 有些地方幾乎占到公共預(yù)算支出的20%以上。 并且， 沒有相應(yīng)的技術(shù)支持平臺， 預(yù)算調(diào)整周期過長， 不能應(yīng)對突發(fā)狀況， 從而降低了預(yù)算調(diào)整的靈活性。

（三）預(yù)算評估缺乏科學(xué)性， 績效管理難以有效開展

在傳統(tǒng)模式下， 由于缺乏采集和分析海量數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng)， 地方政府財政部門無法建立科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來準(zhǔn)確地度量各預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行效果， 更缺乏相關(guān)的績效管理人才來整理預(yù)算績效數(shù)據(jù)， 從而難以對預(yù)算完成情況進行有效評估， 更無從實施相應(yīng)的激勵機制和追責(zé)機制。 有些預(yù)算項目未經(jīng)科學(xué)論證就盲目立項， 事后難以執(zhí)行， 占用了大量的財政資金。 雖然財政部門對預(yù)算進行匯總撥付后會對專項資金的使用進行檢查， 但落后的檢查手段未能有效監(jiān)督全部財政資金的使用效果。 此外， 地方政府預(yù)算績效管理工作一般由本級財政部門的預(yù)算科負(fù)責(zé)， 由于工作人員人數(shù)有限且缺乏足夠的時間和精力， 他們難以科學(xué)實施預(yù)算績效管理， 這也間接降低了財政資金的使用效益。

三、財務(wù)共享服務(wù)模式下地方政府預(yù)算精準(zhǔn)化管理的實現(xiàn)路徑

財務(wù)共享服務(wù)是基于現(xiàn)代化的智能技術(shù)（如大數(shù)據(jù)、云計算等）把財務(wù)核算主體中那些同質(zhì)化程度高、重復(fù)性大的業(yè)務(wù)單元集中處理， 通過業(yè)務(wù)和財務(wù)數(shù)據(jù)的融合來提高組織運作效率。 財務(wù)共享服務(wù)是通過構(gòu)建財務(wù)共享服務(wù)中心來實現(xiàn)的， 即通過流程改造， 把組織內(nèi)部各成員單位中的財務(wù)人員重新進行定位和分配， 并集中在財務(wù)共享服務(wù)中心， 各成員單位不再設(shè)立與財務(wù)共享服務(wù)中心職能相同的崗位， 通過付費方式向財務(wù)共享服務(wù)中心購買相關(guān)的統(tǒng)一服務(wù)（如報賬、記賬、預(yù)算管理等服務(wù)）。 財務(wù)共享服務(wù)中心通過數(shù)據(jù)平臺將信息共享給各成員單位， 使得信息處理的速度、規(guī)范性和信息披露的透明度大大提高， 管理者能夠動態(tài)掌握組織內(nèi)部的業(yè)務(wù)流和數(shù)據(jù)流軌跡。

近些年來， 許多企業(yè)集團將預(yù)算管理融合到財務(wù)共享服務(wù)的工作流程中， 基于后者的智能技術(shù)為預(yù)算管理提供數(shù)據(jù)支持和分析， 不僅增加了預(yù)算管理的準(zhǔn)確性和全面性， 而且能幫助預(yù)算管理者及時獲得預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)， 從而提高了預(yù)算管理的效率。 因此， 地方政府應(yīng)該基于現(xiàn)代信息技術(shù)， 將其所轄各單位中那些與財政收支有關(guān)的業(yè)務(wù)和核算工作（如財務(wù)報賬、會計核算、信息披露、數(shù)據(jù)分析等）集中在一起， 搭建一個財務(wù)共享服務(wù)平臺， 并將標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算管理流程嵌入共享活動中， 利用該平臺完整的數(shù)據(jù)倉庫實現(xiàn)對各單位的預(yù)算精準(zhǔn)化管理， 也就是說， 要構(gòu)建一個以預(yù)算精準(zhǔn)化管理為核心的財務(wù)共享服務(wù)中心。

（一）地方政府財務(wù)共享服務(wù)中心的基本構(gòu)成

我國地方政府所轄的各成員單位（既是獨立的核算單位， 也是獨立的預(yù)算單位）主要包括行政單位和事業(yè)單位， 行政單位的業(yè)務(wù)和財務(wù)流程相對一致， 而事業(yè)單位的業(yè)務(wù)與財務(wù)流程具有高度的重復(fù)性， 因此在構(gòu)建財務(wù)共享服務(wù)中心時可通過對業(yè)務(wù)和財務(wù)核算流程的標(biāo)準(zhǔn)化處理， 對那些重復(fù)性高的業(yè)務(wù)進行集中審批和核算。 地方政府所屬各成員單位通過與財務(wù)共享服務(wù)中心簽訂服務(wù)協(xié)議來訂制所需服務(wù)， 各成員單位無需再設(shè)置財務(wù)核算崗位， 只保留報賬員和財務(wù)專員。 報賬員主要負(fù)責(zé)協(xié)助業(yè)務(wù)辦理人報賬、上傳和掃描原始單據(jù)、保管原始單據(jù)的工作; 財務(wù)專員主要負(fù)責(zé)對本單位的入賬單據(jù)進行審核及對日常財務(wù)活動進行管理。 以市級政府為例， 財務(wù)共享服務(wù)中心隸屬于市財政局， 包括報賬系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、債權(quán)債務(wù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)匯總與分析系統(tǒng)等模塊， 如圖1所示。

在進行流程設(shè)計時， 應(yīng)將預(yù)算精準(zhǔn)化管理的內(nèi)容嵌入各個模塊中， 使得預(yù)算數(shù)據(jù)的收集、分析和處理能夠與中心各模塊相互融合， 從而實現(xiàn)對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的智能化管控， 以及時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算執(zhí)行中的問題， 定期評估預(yù)算完成情況。

1. 報賬系統(tǒng)。報賬系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、網(wǎng)上銀行系統(tǒng)相互對接， 能夠支持各成員單位在線處理財政資金支付業(yè)務(wù)， 可以有效實現(xiàn)從業(yè)務(wù)申報、審批到現(xiàn)金支付等活動的全程數(shù)字化管理， 如圖2所示。

報賬系統(tǒng)具體流程如下： 首先由各成員單位的報賬員協(xié)助報賬人（業(yè)務(wù)辦理人）填寫報賬單據(jù)， 打印并掃描相關(guān)單據(jù)， 在系統(tǒng)中錄入影像資料。 然后由各成員單位的財政專員進行在線審批， 財政直接支付項目由系統(tǒng)將數(shù)據(jù)直接傳遞到國庫支付中心進行審批， 財政授權(quán)支付項目則由各成員單位財務(wù)專員在線審批。 審批通過后， 由系統(tǒng)生成相關(guān)的支付口令， 通過網(wǎng)上銀行進行支付， 支付完成后， 由財務(wù)共享服務(wù)中心對相關(guān)的電子票據(jù)和實物票據(jù)進行歸類和存檔。 例如： 某成員單位要報銷一筆活動經(jīng)費， 在活動開展之前， 報賬人（申請人）需填寫經(jīng)費使用計劃書， 詳細(xì)列出金額和用途等; 當(dāng)活動結(jié)束后， 由報賬員協(xié)助報賬人在系統(tǒng)客戶端登錄填寫并打印報銷單， 然后將經(jīng)費使用計劃書、報銷單和相關(guān)活動開支的原始憑據(jù)掃描上傳至系統(tǒng)， 由各成員單位的財務(wù)專員上傳至國庫支付中心進行審批; 審批通過后， 由財務(wù)共享服務(wù)中心工作人員再次審核; 審核通過后， 系統(tǒng)自動生成支付令， 通知銀行付款; 報賬完畢后， 財務(wù)共享服務(wù)中心工作人員對電子和實物單據(jù)進行歸檔， 將相關(guān)數(shù)據(jù)存入中心數(shù)據(jù)庫。

2. 會計核算系統(tǒng)。 會計核算系統(tǒng)對會計記賬和報告活動流程進行標(biāo)準(zhǔn)化處理， 根據(jù)已經(jīng)影像化的業(yè)務(wù)單據(jù)進行記賬和報告， 形成財務(wù)數(shù)據(jù)并將其儲存在財務(wù)共享服務(wù)中心平臺。 政府部門的會計核算既要基于權(quán)責(zé)發(fā)生制對核算主體發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行計量， 又要基于收付實現(xiàn)制對預(yù)算執(zhí)行過程中的現(xiàn)金收支活動進行計量， 故財務(wù)共享服務(wù)中心的會計核算內(nèi)容包括預(yù)算會計和財務(wù)會計， 既要生成預(yù)算會計憑證， 又要生成財務(wù)會計憑證， 并基于嵌入的財務(wù)軟件實現(xiàn)月末過賬、結(jié)賬， 生成財務(wù)會計報告和決算報告。 此外， 該系統(tǒng)還要定期對資金使用、資產(chǎn)狀況等進行匯總和報告。 會計核算系統(tǒng)的核心是記賬， 各成員單位可以通過財務(wù)共享服務(wù)中心定期進行財務(wù)信息查詢， 及時了解本單位的收支情況和資產(chǎn)管理狀況等信息。

3. 債權(quán)債務(wù)系統(tǒng)。 債權(quán)債務(wù)系統(tǒng)主要是通過梳理地方政府各成員單位的債權(quán)債務(wù)信息， 對地方政府及下屬單位的債權(quán)債務(wù)進行管理， 定期將債權(quán)債務(wù)信息與相關(guān)的原始憑證進行對比， 核銷已支付債務(wù)和已收款的債權(quán)， 并對現(xiàn)有債務(wù)和債權(quán)進行賬齡分析， 制定相應(yīng)的還款和收款計劃。 為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險， 該系統(tǒng)還應(yīng)根據(jù)債務(wù)支出的可能性、償債資金的來源對債務(wù)進行分類。 例如： 一般公共預(yù)算債務(wù)發(fā)生的可能性大于50%時， 以公共預(yù)算收入償還; 政府性基金預(yù)算債務(wù)發(fā)生的可能性大于50%時， 以專項收入償還; 單獨債務(wù)預(yù)算債務(wù)發(fā)生的可能性小于50%時， 以償債儲備金來償還[1] 。 并基于這些分類設(shè)定相應(yīng)的負(fù)債風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)（如負(fù)債率、或有債務(wù)比）， 對這些債務(wù)進行分類管理， 一旦債務(wù)超標(biāo)， 該系統(tǒng)應(yīng)進行風(fēng)險提示。

4. 數(shù)據(jù)匯總與分析系統(tǒng)。 該系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)對財務(wù)共享服務(wù)中心所生成的各類數(shù)據(jù)進行匯總、比較、分析與評估， 可采用OLAP（聯(lián)機分析處理）技術(shù)構(gòu)建數(shù)據(jù)倉庫。 該系統(tǒng)在年初即存入經(jīng)人大批準(zhǔn)后的預(yù)算額度， 并結(jié)合已經(jīng)存入系統(tǒng)的各成員單位歷史決算報告和地方政府的發(fā)展規(guī)劃， 設(shè)定與各成員單位實際情況相符的預(yù)算考核指標(biāo)。 在預(yù)算執(zhí)行時， 定期對各階段的財政收支情況進行比較和分析， 編制預(yù)算執(zhí)行差異報告， 并對不合理的預(yù)算執(zhí)行予以風(fēng)險提示和預(yù)警。 此外， 該系統(tǒng)還可根據(jù)各成員單位的需求提供個性化的管理報告， 如固定資產(chǎn)閑置情況一覽表等， 從而為財政部門的決策提供數(shù)據(jù)支持， 實現(xiàn)信息的外部共享。 同時， 財務(wù)共享服務(wù)中心也可以通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)對已記賬業(yè)務(wù)進行隨機抽查和審核， 來提高管理的透明度。

（二）財務(wù)共享模式下的預(yù)算精準(zhǔn)化管理系統(tǒng)

依據(jù)前面的分析可知， 政府財務(wù)共享服務(wù)中心通過對業(yè)務(wù)流程和財務(wù)流程的再造， 提高了財政活動的信息處理效率， 實現(xiàn)了地方政府所轄各成員單位之間的數(shù)據(jù)共享， 這為實施預(yù)算精準(zhǔn)化管理提供了強大的技術(shù)支持。 但要真正實現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)化管理， 還需要通過科學(xué)設(shè)計將預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)合理地嵌入財務(wù)共享服務(wù)中心的流程中， 從而有效實現(xiàn)預(yù)算編制精細(xì)化、預(yù)算監(jiān)督動態(tài)化、預(yù)算評估科學(xué)化的目標(biāo)。

1. 預(yù)算編審系統(tǒng)。 基于財務(wù)共享服務(wù)中心的信息共享和數(shù)據(jù)處理技術(shù)， 地方政府的預(yù)算編審系統(tǒng)設(shè)計如下： 以市級政府為例（見圖3）， 在接到上級政府的預(yù)算編制工作部署后， 市財政局財務(wù)共享服務(wù)中心的工作人員利用該中心的數(shù)據(jù)系統(tǒng)（不僅包括財務(wù)數(shù)據(jù)， 還包括市政府工作報告、地區(qū)發(fā)展總規(guī)劃報告等政策性文件）， 依托大數(shù)據(jù)的可預(yù)測性和云計算， 結(jié)合各成員單位以前的預(yù)算完成情況， 向其提供詳細(xì)的預(yù)算建議數(shù)， 并通過財務(wù)共享服務(wù)中心平臺分享給各成員單位， 先由該單位財務(wù)專員參考預(yù)算建議數(shù)， 編制本單位的預(yù)算草案， 再由財務(wù)共享服務(wù)中心匯總上報給市政府并提交市人大審批; 然后， 市政府把經(jīng)市人大批準(zhǔn)后的預(yù)算指標(biāo)直接下達到財務(wù)共享服務(wù)中心， 由該中心協(xié)調(diào)安排各成員單位的預(yù)算下達數(shù)并組織各成員單位的財務(wù)專員進行在線核準(zhǔn)和確認(rèn)， 確認(rèn)好的預(yù)算額度應(yīng)存入數(shù)據(jù)匯總與分析系統(tǒng)。 財務(wù)共享服務(wù)中心平臺可以為預(yù)算編制提供充足的數(shù)據(jù)信息， 并對數(shù)據(jù)進行動態(tài)關(guān)聯(lián)與分析， 這樣不僅能大大縮短預(yù)算編審流程， 也能顯著提高預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性。

要實現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)化管理， 必須在預(yù)算編制階段就對預(yù)算目標(biāo)進行合理細(xì)分， 不僅要細(xì)化各項支出的功能和經(jīng)濟用途， 還要對其予以量化。 現(xiàn)行的政府預(yù)算會計系統(tǒng)一般按照財政收支活動的功能來進行科目設(shè)置， 而政府財務(wù)會計體系一般按照財政收支活動的經(jīng)濟性質(zhì)來進行科目設(shè)置， 兩種方式都不能全面反映財政活動的業(yè)務(wù)本質(zhì)。 而《預(yù)算法（2018修正）》第三十七條明確指出“各級預(yù)算支出應(yīng)該按照其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制”， 因此財務(wù)共享服務(wù)中心在編制預(yù)算建議數(shù)時可基于所有的會計科目（預(yù)算會計科目和財務(wù)會計科目）， 通過分析記賬數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性， 從財政業(yè)務(wù)的功能和經(jīng)濟類型兩個方面細(xì)化預(yù)算建議數(shù)， 不僅要明確各項財政活動所涉及的單位和目的， 而且要確定財政活動所涉及的經(jīng)濟業(yè)務(wù)類型和對應(yīng)的預(yù)算金額。

例如： 某市工商局計劃采購一批電子設(shè)備， 一般而言， 如果依據(jù)預(yù)算會計科目的類、款、項三級結(jié)構(gòu)來編制預(yù)算時， 就會籠統(tǒng)地將該事項放在“一般公共服務(wù)支出——工商事務(wù)支出（行政運行支出）”科目中， 不能明確對該事項的經(jīng)濟業(yè)務(wù)類型和具體的支出金額予以計劃; 如果借用財務(wù)會計所列支科目的類、款、項三級結(jié)構(gòu)來編制預(yù)算， 該事項應(yīng)放在“商品和服務(wù)支出——辦公用品（電子設(shè)備）”科目中， 這樣做雖然明確了該事項的經(jīng)濟業(yè)務(wù)類型， 卻忽略了對使用單位和功能的說明。 因此， 在編制預(yù)算計劃時， 應(yīng)融合預(yù)算會計和財務(wù)會計的科目分級， 將預(yù)算計劃細(xì)化到五級科目中， 即“一般公共服務(wù)預(yù)算支出——工商事務(wù)——行政運行——商品支出（電子設(shè)備）”， 并對采購電子設(shè)備的數(shù)量、價格、招標(biāo)方式予以說明， 從而實現(xiàn)預(yù)算編制的精確性。

與基本支出相比， 項目支出是地方政府預(yù)算管理比較容易失控的地方， 因此預(yù)算編制初期就要對項目支出做好控制， 具體包括以下方面： 第一， 財務(wù)共享服務(wù)中心可以根據(jù)歷史數(shù)據(jù)對各成員單位上報的項目進行分類管理， 在預(yù)算編制初期對項目進行評估和篩選， 淘汰不合理的項目， 減少不必要的項目支出。 第二， 對于確定要實施的項目支出， 按照實際需求對項目所涉及專項基金的預(yù)算分配與使用情況予以明確， 鎖定基金支出對象， 若項目涉及施工合同， 則應(yīng)明確合同內(nèi)容和相關(guān)金額， 并依托項目和合同建立相應(yīng)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。 若在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)特殊情況， 在提交相應(yīng)的費用報銷憑據(jù)后， 對于符合預(yù)算的項目予以繼續(xù)執(zhí)行， 反之， 則要重新調(diào)整預(yù)算。

2. 預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)。 在預(yù)算執(zhí)行階段， 財務(wù)共享服務(wù)中心能夠持續(xù)對財政收支活動進行追蹤、比較和分析， 實時捕捉數(shù)據(jù)， 對于憑證不全或假冒、超出預(yù)算支出的業(yè)務(wù)， 財務(wù)共享服務(wù)中心平臺將拒絕錄入其數(shù)據(jù)， 以確保預(yù)算執(zhí)行操作的規(guī)范性， 并定期把預(yù)算執(zhí)行的實時數(shù)據(jù)與預(yù)算計劃數(shù)據(jù)進行比較， 按照時間階段編制預(yù)算執(zhí)行差異報告（月度、季度或年度）。 地方政府財政部門和各成員單位可在線閱讀預(yù)算執(zhí)行差異報告， 及時了解預(yù)算執(zhí)行情況。 預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)如圖4所示。

地方政府財政部門可通過財務(wù)共享服務(wù)中心平臺來控制項目支出進度， 并按進度撥款， 從而減少不必要的成本耗費。 例如： 根據(jù)成員單位的在建項目所處階段， 按照預(yù)算進行撥款， 杜絕重復(fù)撥款和超預(yù)算撥款情況的發(fā)生， 若發(fā)現(xiàn)違規(guī)挪用或占用項目經(jīng)費、違規(guī)采購、違規(guī)向自有賬戶撥款、違規(guī)拆分大額資金的情況， 財務(wù)共享服務(wù)中心系統(tǒng)會自動報警， 并提示相關(guān)管理人員予以關(guān)注， 責(zé)成相關(guān)成員單位進行糾正， 從而有效降低決策的主觀隨意性， 提高資源配置的效率。 各成員單位都可以通過財務(wù)共享服務(wù)中心平臺在線閱讀預(yù)算執(zhí)行報告， 了解本單位預(yù)算執(zhí)行的態(tài)勢， 及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題并進行修正。

當(dāng)各成員單位需要對現(xiàn)有預(yù)算進行調(diào)整時， 則應(yīng)由單位的財務(wù)專員在財務(wù)共享服務(wù)中心平臺進行預(yù)算調(diào)整申報， 財務(wù)共享服務(wù)中心通過大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)來分析預(yù)算調(diào)整的合理性和可行性， 并編制預(yù)算調(diào)整可行性報告。 地方政府財政部門基于該報告對各單位已申報的預(yù)算調(diào)整進行初篩， 對于那些合理性和可行性均低于60%的預(yù)算調(diào)整應(yīng)予以駁回， 超過60%的預(yù)算調(diào)整則可報送人大審批， 審批通過后的預(yù)算調(diào)整將覆蓋原有的相關(guān)預(yù)算數(shù)據(jù)， 儲存在財務(wù)共享服務(wù)中心平臺， 并定期向社會公眾披露。 這樣不僅可以有效降低預(yù)算調(diào)整的隨意性， 還可以實現(xiàn)預(yù)算調(diào)整信息的透明化管理， 有利于廣大人民群眾對政府的工作進行監(jiān)督， 明確責(zé)任， 從而提高預(yù)算調(diào)整的效力。

3. 預(yù)算績效評估系統(tǒng)。 預(yù)算績效評估工作主要包括設(shè)置預(yù)算考核指標(biāo)和評估預(yù)算完成情況， 財務(wù)共享服務(wù)中心應(yīng)基于“分類制訂， 分級管理”的原則為各成員單位建立預(yù)算指標(biāo)考核體系。 首先將所有財政預(yù)算活動按照控制目標(biāo)分成幾個大類， 并針對每個類型的活動設(shè)置相對統(tǒng)一的一級考核指標(biāo)， 然后按照各成員單位的具體業(yè)務(wù)內(nèi)容設(shè)置多樣化的二級、三級考核指標(biāo)， 制定相應(yīng)的達標(biāo)率。 在完成預(yù)算考核指標(biāo)草案后， 將其共享給各成員單位的財務(wù)專員進行審核修訂， 各成員單位將修訂后的預(yù)算考核指標(biāo)草案返回財務(wù)共享服務(wù)中心進行復(fù)核， 復(fù)核完成后存入財務(wù)共享服務(wù)中心的數(shù)據(jù)匯總與分析系統(tǒng)。 在制定預(yù)算考核目標(biāo)的過程中， 財務(wù)共享服務(wù)中心通過智能技術(shù)對各成員單位考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性和相關(guān)性進行分析， 及時發(fā)現(xiàn)并剔除那些內(nèi)容模糊、無法量化、不能實現(xiàn)動態(tài)管理的考核指標(biāo)， 最終形成標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、內(nèi)容合理、靈活多樣的動態(tài)化預(yù)算考核指標(biāo)體系。

在預(yù)算完成后， 財務(wù)共享服務(wù)中心應(yīng)使用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)提取相關(guān)信息（包括業(yè)務(wù)處理、會計核算及與預(yù)算相關(guān)的檔案文件）， 通過聚類分析、時間序列分析， 按照平臺事先設(shè)定的預(yù)算考核指標(biāo)對各成員單位的預(yù)算完成情況進行評估， 并編制相應(yīng)的預(yù)算績效報告。 各單位財務(wù)專員通過財務(wù)共享服務(wù)中心平臺閱讀預(yù)算績效報告， 并撰寫自評報告， 將其上傳至財務(wù)共享服務(wù)中心。 地方政府財政部門通過在線閱讀預(yù)算績效報告和自評報告， 對地方政府的預(yù)算工作進行總結(jié)， 對于預(yù)算績效好的成員單位， 可適當(dāng)提高下一個預(yù)算年度的撥付額度; 對于預(yù)算績效差的單位， 可適當(dāng)降低下一個預(yù)算年度的撥付額度， 從而提高預(yù)算管理的效率。 此外， 財務(wù)共享服務(wù)中心平臺還要定期向社會大眾公布預(yù)算評估結(jié)果， 接受公眾的監(jiān)督。

四、總結(jié)

地方政府預(yù)算精準(zhǔn)化管理是提高地方政府治理效率的重要手段， 然而在傳統(tǒng)模式下， 受到技術(shù)手段和核算方法的限制， 要實現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)化管理還面臨諸多困難， 包括： 預(yù)算內(nèi)容的準(zhǔn)確性和完整性得不到保障; 預(yù)算額度配置缺乏合理性， 預(yù)算調(diào)整效力差; 預(yù)算評估缺乏科學(xué)性， 績效管理難以有效開展等。 通過構(gòu)建政府財務(wù)共享服務(wù)中心， 將地方政府所轄的各成員單位的財務(wù)報賬、會計核算、信息披露和數(shù)據(jù)分析等活動流程予以規(guī)范化和集中處理， 并基于財務(wù)共享服務(wù)中心強大的數(shù)據(jù)資源和信息處理能力， 構(gòu)建科學(xué)化的預(yù)算管理系統(tǒng)， 將預(yù)算編審、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效評估有效融合到財務(wù)共享流程中， 從而實現(xiàn)對財政資源的精準(zhǔn)化管理。 因此， 構(gòu)建以預(yù)算精準(zhǔn)化管理為核心的政府財務(wù)共享服務(wù)中心， 使地方政府能夠更加完整、精確地掌控財政資金走向， 推動地方政府部門財務(wù)管理向集約化、精細(xì)化、信息化發(fā)展， 為構(gòu)建人民滿意型政府創(chuàng)造條件。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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