財政支持下城鄉(xiāng)義務教育一體化的問題與策略

曾柏森

摘要：在我國鄉(xiāng)村偏遠地區(qū)，不僅義務教育階段的教學環(huán)境和教學條件遠遠落后于城鎮(zhèn)，而且?guī)熧Y力量和教學設備與城鎮(zhèn)學校也相去甚遠。推進城鄉(xiāng)義務教育一體化有利于縮小城鄉(xiāng)教育差距，促進教育均衡發(fā)展，也有利于鄉(xiāng)村兒童接受到更好的教育，推動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，實現社會穩(wěn)定。但在城鄉(xiāng)義務教育一體化過程中，還存在教育財政投入少，教育財政資金投入失衡，各級政府責任不明確，財政投入使用管理機制不成熟等問題，因此，應通過有效解決上述問題推動城鄉(xiāng)義務教育一體化。

關鍵詞：城鄉(xiāng)義務教育一體化;財政支持;政府責任;政策保障

城鄉(xiāng)義務教育一體化是教育可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)，推進城鄉(xiāng)義務教育一體化不僅有助于我國教育強國目標的實現，對于國民素質的提高、鄉(xiāng)村地區(qū)教育質量的提升、教育公平的實現均具有重要意義。在我國以往的教育研究和政策制定上，鄉(xiāng)村教育往往被單列出來，過分強調鄉(xiāng)村地區(qū)由于地理環(huán)境和經濟發(fā)展水平等因素的特殊性，針對鄉(xiāng)村教育存在的具體問題提出解決對策，這樣的做法過分強調了城鄉(xiāng)義務教育之間的差異性，不僅不利于城鄉(xiāng)義務教育差距的縮小，反而會使得城鄉(xiāng)之間義務教育差距的逐漸擴大，導致城鄉(xiāng)義務教育越來越不均衡，不利于我國教育事業(yè)的發(fā)展和經濟進步。推動城鄉(xiāng)義務教育一體化是推進教育公平，促進鄉(xiāng)村振興的重要途徑，因此要堅持走城鄉(xiāng)義務教育一體化道路，促進鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。

一、城鄉(xiāng)義務教育一體化的意義

義務教育是實現個人全面發(fā)展的重要一步，具有基礎性、免費性和普及性的特點，對于學生個人成長和身心發(fā)展具有關鍵作用。城鄉(xiāng)義務教育一體化就是要保證城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村義務教育階段的兒童享受同樣的教育資源，不僅要保證城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在師資力量上具有一致性，而且要保證在教學設備、辦學條件和教育質量上盡量達到一致，著力突破城鄉(xiāng)二元制結構束縛，推動城鎮(zhèn)義務教育與鄉(xiāng)村義務教育相互融合、相互促進、共同發(fā)展。推動城鄉(xiāng)義務教育一體化可以充分發(fā)揮城市輻射作用，實現城鄉(xiāng)資源共享，有助于縮小一直以來的城鄉(xiāng)教育差距，推進教育公平的實現。另外，農民工隨遷子女的教育問題也是城鄉(xiāng)教育的重要問題，推進城鄉(xiāng)教育一體化有利于統籌解決城市居民和農民工隨遷子女的教育問題，促進教育公平。

1.??? 城鄉(xiāng)義務教育一體化有利于縮小城鄉(xiāng)教育差距

百年大計，教育為本，推動城鄉(xiāng)教育一體化是縮小城鄉(xiāng)差距，推進教育公平的需要。在我國全面高速發(fā)展的今天，統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)義務教育一體化是實現教育公平的必然要求。在我國城鄉(xiāng)義務教育中，由于地理原因和經濟因素，鄉(xiāng)村和城市的義務教育在師資力量、教學設備、教學環(huán)境和教學條件上都有很大差距，鄉(xiāng)村義務教育階段的兒童很難享受到與城鎮(zhèn)兒童同樣的教育，導致城鄉(xiāng)義務教育差距逐漸拉大，并且間接擴大了鄉(xiāng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)的經濟差距。城鄉(xiāng)義務教育差距過大會導致鄉(xiāng)村地區(qū)在發(fā)展中始終處于劣勢，形成惡性循環(huán)。義務教育在學生成長發(fā)展過程中起到重要的奠基作用，對于學生性格的塑造和個性的養(yǎng)成具有很大影響，鄉(xiāng)村學生由于多種原因接受不到良好教育，不僅會阻礙學生個人成長，久而久之，對于整個國家而言也是一個巨大問題。所以，促進城鄉(xiāng)義務教育一體化可以使鄉(xiāng)村學生與城鎮(zhèn)學生一樣平等的享受教育資源，對于學生發(fā)展，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)學生發(fā)展和個人能力的成長具有重要意義，同時對于國家人才培養(yǎng)質量的提高也具有關鍵作用。而要實現城鄉(xiāng)教育的一體化，就需要國家財政的大力支持，提高教育經費的利用率，爭取辦好每一所學校、教好每一位學生，讓學生實現更好的發(fā)展和成長。

2.??? 城鄉(xiāng)義務教育一體化有利于促進教育均衡發(fā)展

教育質量的優(yōu)劣對于學生的成長和發(fā)展具有重要意義，教育在生產、生活中扮演著重要角色，城鄉(xiāng)義務教育一體化不僅是推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的需要，也是推動我國城鄉(xiāng)一體化和發(fā)展綜合國力的重要力量。由于地理環(huán)境和經濟發(fā)展程度等因素影響，在教學場地、教育設施、師資力量方面，城市義務教育都優(yōu)于鄉(xiāng)村義務教育，只有實現真正的教育均衡，才有可能促進鄉(xiāng)村地區(qū)經濟發(fā)展和社會進步。因此，推動城鄉(xiāng)義務教育一體化是興國之基，對于城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展具有重要意義。城鄉(xiāng)義務教育一體化不是單方面扶助鄉(xiāng)村教育發(fā)展，限制城市教育發(fā)展，而是城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的教育相互促進、共同發(fā)展。教育均衡發(fā)展需要均衡配置教育資源，其中教育財政作為一種教育資源，也需要政府的合理配置。政府要平衡城鄉(xiāng)教育的財政扶持力度，使財政向鄉(xiāng)村教育相對傾斜，推動鄉(xiāng)村義務教育與城鎮(zhèn)義務教育均衡發(fā)展。

3.??? 城鄉(xiāng)義務教育一體化有利于社會穩(wěn)定和人才培養(yǎng)

隨著我國綜合國力的提高，教育在我國經濟發(fā)展中扮演著越來越重要的作用。教育在一個人成長過程中具有重要作用，一個人的發(fā)展在很大程度上取決于他所受教育的程度以及教育的質量和水平，而義務教育階段對于學生世界觀、人生觀、價值觀的塑造具有重要的導向作用，良好的基礎教育能為人的一生發(fā)展奠定堅實基礎。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在義務教育階段的差距可能會導致鄉(xiāng)村學校學生的人生產生巨大偏差，鄉(xiāng)村地區(qū)由于教育質量較差，不能在學業(yè)成績上和品格培養(yǎng)上為學生提供較多幫助，致使學生易產生厭學情緒，可能無法形成正確的人生觀和價值觀，從而影響學生的一生。城鄉(xiāng)義務教育一體化的實施可以讓學生在全面發(fā)展上享有起點上的公平，讓鄉(xiāng)村地區(qū)的學生享受到與城鎮(zhèn)學生同樣的教學資源，促進學生的成長和發(fā)展，為我國的發(fā)展提供大量人才，也利于促進鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。

二、財政支持下城鄉(xiāng)義務教育一體化存在的問題

義務教育階段，國家財政是學校教學設備和師資力量的主要資金來源，要想真正實現城鄉(xiāng)義務教育一體化，必然離不開國家財政支持，財政政策在一定程度上對于地區(qū)的經濟水平和教育狀況具有重要影響，在一些鄉(xiāng)村地區(qū)，財政經費對于教育事業(yè)的支持力度對于該地區(qū)的教育質量和教育水平具有直接影響。然而在我國城鄉(xiāng)義務教育一體化進程中，財政資金支持方面卻存在很多問題。首先，財政資金的投入相對較少，這在一定程度上制約了城鄉(xiāng)義務教育一體化的推進;其次，財政資金投入失衡，在我國教育經費分配上，雖然城鄉(xiāng)教育經費分配的差距已經在縮小，但仍然存在;再次，在教育財政資金上，各級政府的邊界劃定和權責界限并不明確，影響了教育財政在城鄉(xiāng)義務教育一體化中作用的發(fā)揮;最后，財政機制不成熟，財政組織體系不健全，各級政府間未能形成合力。

1.??? 財政資金投入較少

教育的發(fā)展離不開財政支持，在義務教育階段，國家的財政支持更是辦好教育必不可少的條件。要想實現城鄉(xiāng)義務教育一體化，就需要政府財政的大力支持，但是我國教育財政的投入總量較少，教育財政在各個層級之間的撥付效率比較低，經常出現教育經費撥付不及時的情況。義務教育作為公共產品，本身就需要大量財政資金的維持才可以高效持續(xù)的運轉。在我國教育財政資金投入中，公共財政教育支出占國民生產總值的4%左右，與發(fā)達國家的9%還有一定差距，甚至在我國部分省份，教育財政投入達不到國民生產總值的4%。在城鄉(xiāng)義務教育一體化進程中，教育經費的使用與撥付也未能做到具體化和精細化，教育經費的使用效率大打折扣。因此，政府應該持續(xù)加大對于教育經費的投入力度，促進我國教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)義務教育一體化的順利推行。

2.??? 財政資金投入失衡

教育財政資金的撥付與使用在城鄉(xiāng)間失衡是導致城鄉(xiāng)義務教育差距過大的主要原因，因此，如何科學合理地將教育經費運用到城鄉(xiāng)義務教育一體化建設中是一個至關重要的問題。自城鄉(xiāng)義務教育一體化以來，我國城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在義務教育階段的資金投入已經有所改善。但是我國教育財政投入在不同層級和城鄉(xiāng)之間進行分配時，缺乏科學的分配體系和合理的分配結構，如在高等教育和義務教育之間進行經費分配時，高等教育的投入要高于義務教育;在城市義務教育和鄉(xiāng)村義務教育之間進行分配時，城市義務教育投入要高于鄉(xiāng)村義務教育的投入。經費投入不公平，經費使用不當，在一定程度上加劇了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間義務教育的差距，導致鄉(xiāng)村地區(qū)師資力量減弱，學生成績下降，城鄉(xiāng)之間的教育差距增大。

3.??? 各級政府責任不明確

“地方負責，分級管理”是現階段教育行政部門對于教育事業(yè)管理的主要方式。在城鄉(xiāng)義務教育一體化進程中，需要各級教育行政部門進行密切配合，合理劃分教育經費以及應該承擔的教育責任，但在實際財政教育經費分配上，各級政府的經費分配并不明確，教育經費責任上的模糊導致教育財政資金的使用上缺乏明確的規(guī)劃性。由于各級部門在城鄉(xiāng)一體化上對責任的劃線并不明朗，對于基層切實推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的人員造成了一定困擾，對工作內容和責任劃分的不清晰在一定程度上降低了基層工作人員參與城鄉(xiāng)義務教育一體化的積極性。責任到人是對于城鄉(xiāng)義務教育一體化工作的基本要求，相關部門需要承擔各自相應的責任，具體問題由所屬部門解決，工作責任界限不清晰會導致工作人員在工作中畏首畏尾，對于某些任務甚至產生相互推諉現象。這樣不僅會導致辦事效率低下，而且不利于城鄉(xiāng)義務教育一體化的推行，對鄉(xiāng)村地區(qū)青少年的成長和發(fā)展也會產生阻礙作用。

4.??? 各級政府教育管理機制不成熟

由于我國當前義務教育制度的主要內容是“地方負責，分級管理，以縣為主”，所以在城鄉(xiāng)義務教育一體化過程中，工作統籌調度和安排主要由縣政府負責。但在實際教育行政工作中，城鄉(xiāng)義務教育一體化在同級縣市之間工作的開展并不順利，因為大多數同級教育行政部門缺乏對城鄉(xiāng)義務教育一體化工作的配合，基層組織呈現消極等待和被動執(zhí)行的工作態(tài)度，導致教育資源的共享和教育設備的流通上很難實現跨區(qū)域合作。同時，對城鄉(xiāng)義務教育一體化的完成成果缺乏科學到位的考核評估，導致城鄉(xiāng)義務教育中許多問題得不到及時有效的解決。

三、財政支持下城鄉(xiāng)義務教育一體化的發(fā)展策略

城鄉(xiāng)義務教育一體化是我國綜合國力提升和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的必然要求，旨在將城鎮(zhèn)義務教育和鄉(xiāng)村義務教育變成一個有機整體，整合教育資源，運用政府財政以及社會各個階層的力量彌合城鄉(xiāng)義務教育在師資力量、教學設備等方面的差距。財政支持是解決城鄉(xiāng)義務教育一體化的重要方式，對于我國目前城鄉(xiāng)教育現實而言，需要政府加大資金投入，在教育財政上盡量向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，優(yōu)化財政資源供給，保證城鄉(xiāng)教育經費均等化;要合理劃分義務教育財政體制中各級政府的責任，保證教育財政的分配權責到人;堅持完善義務教育的財政政策制度，促進城鄉(xiāng)義務教育一體化的推進。

1.??? 加大城鄉(xiāng)義務教育一體化的財政投入

城鄉(xiāng)義務教育一體化是推動城鄉(xiāng)一體化的重要的步驟，要想推動城鄉(xiāng)義務教育一體化的快速進展，就要加大對鄉(xiāng)村地區(qū)教育的資金投入力度，精確教育經費預算，提高資金利用率。由于鄉(xiāng)村地區(qū)義務教育與城鎮(zhèn)相差甚遠，所以要加大鄉(xiāng)村義務教育投入，完善鄉(xiāng)村義務教育經費保障機制[1]。不僅要加大對于教育財政的投入，也要落實對于鄉(xiāng)村和偏遠地區(qū)的教育財政政策傾斜，在人員經費上要提高鄉(xiāng)村和偏遠地區(qū)教師的補貼標準，穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊伍，提高鄉(xiāng)村的教育質量，促進城鄉(xiāng)教育一體化的有利推行。鄉(xiāng)村基礎教育落后的現象不會在短時間內改善，所以要建立長效的教育經費保障機制，保證城鄉(xiāng)義務教育一體化工作順利推進。同時要縮小同級縣的經費差距，進一步提升鄉(xiāng)村內部和城市內部的教育經費一體化水平。

2.??? 保證城鄉(xiāng)教育經費投入均等化

在我國以往的教育財政投入中，城鎮(zhèn)學校的財政投入往往遠高于鄉(xiāng)村地區(qū)，而鄉(xiāng)村地區(qū)由于地理因素和經濟發(fā)展程度制約，在義務教育發(fā)展程度上遠低于城鎮(zhèn)。由于城鎮(zhèn)二元戶籍制度短時期內仍存在，所以在城鄉(xiāng)義務教育一體化上可以采用義務教育經費單獨核算的辦法。在單獨核算過程中，要注意到鄉(xiāng)村教育經費與城鎮(zhèn)教育經費的差異，盡量照顧鄉(xiāng)村地區(qū)的教育投入，提高鄉(xiāng)村義務教育經費投入比例，并且要將部分鄉(xiāng)村偏遠地區(qū)學校作為義務教育轉移支付重點，促進教育公平。對于教育經費的運作過程，也要制定義務教育轉移支付法規(guī)，確立完善的教育轉移支付細則。對于辦學條件較差的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)村寄宿制學校，要更加強化經費保障要求，一方面要拓寬教育資金的籌備渠道，引導社會資金對于城鄉(xiāng)一體化工程的支持;另一方面，要關注教育經費的分配和使用，加強對于教育行政工作的監(jiān)督。

3.??? 合理劃分義務教育財政體制中各級政府責任

義務教育作為政府提供的保障兒童健康發(fā)展的公共物品，在城鄉(xiāng)義務教育一體化過程中，義務教育的財政投入理應由政府承擔。合理劃分義務教育財政體制中各級政府的責任對于提高教育經費的利用率和促進城鄉(xiāng)義務教育一體化具有重要作用[2]。合理劃分教育財政中各級政府責任，需要在義務教育財政管理體制中，強化中央的宏觀調控職能，提高義務教育在各項教育投入中的比例，合理劃分各級政府部門職責。在教育財政職責劃分上，省級政府要做好義務教育經費統籌工作，并且要切實監(jiān)督下級政府財政投入責任的履行情況，確保城鄉(xiāng)義務教育一體化經費投入上的持續(xù)性與穩(wěn)定性。縣級政府層面，要切實履行好經費的籌措責任、經費的分配責任，還有經費使用的監(jiān)督管理責任?？h級政府更加貼近基層，要切實監(jiān)督教育經費的使用情況同時根據學校教育的實際情況做出適當調整，確保城鄉(xiāng)義務教育一體化的順利推行。

4.??? 建立完善的教育財政政策制度保障

城鄉(xiāng)義務教育制度的推行依賴于科學合理的制度保障體系。應該從提高預算水平，提高義務教育財政立法和完善監(jiān)督管理制度幾個方面著手來促進城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展。為了保障城鄉(xiāng)義務教育均等化，縮小城鄉(xiāng)義務教育之間差距，改變義務教育承擔主體的隨意性，需要對義務教育的承擔主體進行立法，對各級政府具體的分擔比重、經費標準以及職權責任進行明確規(guī)定。如對于城鄉(xiāng)義務教育一體化中的承擔主體做出具體規(guī)定，細化各級政府之間的經費分擔比例和劃分渠道，對于下級部門不履責的行為進行嚴厲懲處。同時，要提高預算管理水平，使教育經費的預算更加精細化，優(yōu)化教育經費資金配置。對于教育經費的使用，不僅需要精細預算，還需要進一步檢查經費使用情況，設立專門機構，對城鄉(xiāng)義務教育一體化過程中資金的使用進行監(jiān)察，讓城鄉(xiāng)義務教育一體化真正落到實處。監(jiān)察機制還可以發(fā)揮社會和網絡力量，設立專門網站對于城鄉(xiāng)義務教育一體化的資金使用進行公示。這樣可以更大程度上促進城鄉(xiāng)義務教育一體化的?？顚Ｓ?，有效促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。

參考文獻：

[1]?? 張燕.義務教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑研究——基于共同體的視角

[D].沈陽：沈陽師范大學，2019.

[2]?? 朱文輝，殷志美.城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展中政府職能的三重梗阻與疏通[J].現代教育管理，2018（10）.

【責任編輯 郭振玲】

該文為全國教育科學規(guī)劃項目“農村教師培訓的社會支持系統研究”（EAA160386）的階段性成果