IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架下我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理框架構(gòu)建

張杰，張文勝

天津科技大學(xué)食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心（天津 300457）

食品安全風(fēng)險(xiǎn)是較為典型的一種社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)，其治理是一個(gè)系統(tǒng)性、綜合性的復(fù)雜過程。自2008年“三聚氰胺事件”以來，中國的食品安全治理經(jīng)歷重大危機(jī)事件、行政立法、監(jiān)管體制改革等一系列探索和實(shí)踐，法律法規(guī)和體制機(jī)制不斷完善，治理措施取得明顯成效，食品安全問題得到一定程度控制，對(duì)公眾健康造成嚴(yán)重?fù)p害的惡性食品安全事件逐年減少[1]。在對(duì)食品安全治理體系的研究過程中，聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織提出的風(fēng)險(xiǎn)分析框架是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)治理模型，對(duì)近年來中國食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的研究和實(shí)踐起到理論指導(dǎo)作用[2]。然而，隨著新媒體的出現(xiàn)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，食品安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生演變，食品安全風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)從過去的生物、化學(xué)、物理真實(shí)事件（食品安全事件風(fēng)險(xiǎn)），演變成食品謠言、不實(shí)、夸大信息（食品安全信息風(fēng)險(xiǎn)）與真實(shí)事件風(fēng)險(xiǎn)并存的局面，甚至這些食品安全信息風(fēng)險(xiǎn)帶來的社會(huì)危機(jī)更為嚴(yán)重[3]。實(shí)踐證明，現(xiàn)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析框架在分析和應(yīng)對(duì)這些新的和復(fù)雜的食品安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)顯得力不從心。因此，在充分考慮時(shí)代背景和國情的基礎(chǔ)上，探索完善和發(fā)展新的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理框架，對(duì)新形勢(shì)下中國食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架在的引入

風(fēng)險(xiǎn)分析是在近30年間被廣泛應(yīng)用在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理決策參考的一種系統(tǒng)化、規(guī)范化方法。2006年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）聯(lián)合出版的Food sɑfety ɑnɑlysis—A guide for nɑtionɑl food sɑfety ɑuthorities一書中，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析框架做了詳細(xì)說明，這個(gè)框架包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理、食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流3個(gè)組成密不可分的部分[2]。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析框架作為指導(dǎo)模型，被國內(nèi)眾多研究者引用和進(jìn)一步深入研究。然而，這個(gè)模型并未體現(xiàn)出流程化的特征，也沒有將國情、時(shí)代背景、社會(huì)承受度、消費(fèi)者心理等因素充分考慮進(jìn)來，尤其是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部分，僅局限在科學(xué)技術(shù)層面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)屬性考慮較少，不能真實(shí)反映食品安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化治理歷程。

圖1 食品安全分析框架

在風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，國際風(fēng)險(xiǎn)管理理事會(huì)（IRGC）致力于為各國提供應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的策略和方法，其提供的政策建議和案例已經(jīng)得到世界各國的高度認(rèn)可。2005年，IRGC發(fā)布的白皮書中首次提出風(fēng)險(xiǎn)治理框架[4]。奧溫·雷恩等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理框架進(jìn)行修訂[5]，提出“鼓風(fēng)機(jī)”模型，這個(gè)模型在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域產(chǎn)生相當(dāng)大的影響[6]。經(jīng)過多年探索，2017年，國際風(fēng)險(xiǎn)管理理事會(huì)（IRGC）重新修訂風(fēng)險(xiǎn)治理框架模型，修訂充分考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各種要素，進(jìn)一步細(xì)化和修改部分操作要點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)性、過程性，能夠應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段各類復(fù)雜、不確定和有爭議的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在應(yīng)對(duì)全世界生態(tài)環(huán)境、食品安全、生物技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)的治理方面發(fā)揮巨大作用[7]。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)治理框架模型

IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架模型是一個(gè)普適性的風(fēng)險(xiǎn)治理模型，可針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)提供指導(dǎo)性的應(yīng)對(duì)策略。這個(gè)模型包括預(yù)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)描述和評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管控等4個(gè)連續(xù)遞進(jìn)循環(huán)的模塊，相鄰的模塊彼此之間相互影響。這4個(gè)模塊的中心分別為風(fēng)險(xiǎn)溝通和交流、利益相關(guān)方的參與、國情與時(shí)代背景貫穿于整個(gè)框架體系[7]。風(fēng)險(xiǎn)治理框架體現(xiàn)出流程化特點(diǎn)，各個(gè)部分之間的關(guān)系和影響也展現(xiàn)出來，尤其是詳細(xì)規(guī)定各個(gè)部分的操作要點(diǎn)和組成部分，能夠?qū)?yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。

2 基于IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架的中國食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理框架

IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架模型最初并不是針對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)提出，它是一種普適性的風(fēng)險(xiǎn)治理框架，在IRGC的描述中，風(fēng)險(xiǎn)治理框架在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中完全適用，實(shí)際上，很多詞匯都與食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析相通，只是比之前的模型更為詳細(xì)。參考中國對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的研究成果，概括出各個(gè)流程的操作要點(diǎn)。

2.1 預(yù)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)并不全都是真實(shí)發(fā)生的事件，而是由人們?cè)谔囟ǖ纳鐣?huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景下，對(duì)不確定信息的一種心理反映。尤其是在信息大爆炸的現(xiàn)代社會(huì)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)難以辨別真假。因此，必須對(duì)獲取到的信息進(jìn)行有選擇性的預(yù)評(píng)估，辨別風(fēng)險(xiǎn)信息的基本性質(zhì)，以便制定下一步的應(yīng)對(duì)措施。預(yù)評(píng)估包括問題簡況、預(yù)警、篩查、確定科學(xué)慣例等內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)初判不需要過多主體的參與，在政府的主導(dǎo)下，企業(yè)、專家參與基本上便能判斷風(fēng)險(xiǎn)的基本屬性，以便于后續(xù)采取相應(yīng)措施。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

食品安全不僅對(duì)消費(fèi)者人身造成安全影響的風(fēng)險(xiǎn)，也包括各種風(fēng)險(xiǎn)信息對(duì)消費(fèi)者心理、企業(yè)、行業(yè)、政府、社會(huì)造成的影響。政府面對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)要做出合理的決策，僅考慮（科學(xué)的）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果是不夠的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，包括自然科學(xué)屬性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和社會(huì)科學(xué)屬性的關(guān)注度評(píng)估。自然科學(xué)屬性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括微觀層面的危害物識(shí)別、危害特征表述、暴露評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)特征描述（科學(xué)）等步驟[8]。關(guān)注度評(píng)估主要考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，需要評(píng)估食品安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)消費(fèi)者造成的心理沖擊、對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響等。這個(gè)過程充分利用各類資源，由不同領(lǐng)域的專家、機(jī)構(gòu)參與其中，包括技術(shù)專家、心理專家、信息傳播專家、經(jīng)濟(jì)管理專家等，在各自的研究領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，由統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)溝通小組整合各方評(píng)估結(jié)果，從而對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)做出綜合性評(píng)估結(jié)果。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)描述和評(píng)價(jià)

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，需要對(duì)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行綜合性的描述和評(píng)價(jià)，包括知識(shí)特征和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)評(píng)價(jià)2個(gè)部分。風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)特征基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的綜合結(jié)果，包括風(fēng)險(xiǎn)狀況、事態(tài)嚴(yán)重性、結(jié)論和風(fēng)險(xiǎn)降低選擇等。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)評(píng)價(jià)則是站在風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)利益者的角度，運(yùn)用成本-收益分析方法，來評(píng)價(jià)社會(huì)（包括民眾、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、公共秩序）對(duì)已評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度。根據(jù)評(píng)價(jià)后的結(jié)果，一般認(rèn)為有3個(gè)可能：可接受、可容忍和不可容忍。如果風(fēng)險(xiǎn)較低或不存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)可以接受，則不需要采取相應(yīng)的措施；如果通過一定的措施可以降低相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，不會(huì)有繼續(xù)擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)的可能，這樣被認(rèn)為是可容忍的，需要監(jiān)管部門及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控；如果有引起社會(huì)不穩(wěn)定或者國際貿(mào)易爭端的可能，則通常被認(rèn)為是不可容忍的，需要國家強(qiáng)力的行政干預(yù)，整合食品安全監(jiān)管各方力量，進(jìn)行全方位的風(fēng)險(xiǎn)防控。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)管控

整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理框架最終要落到風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)節(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)包括決策和實(shí)施2個(gè)方面。決策部分，綜合前面的預(yù)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)描述和評(píng)價(jià)的結(jié)果，由風(fēng)險(xiǎn)管理者（往往是政府部門）討論制定幾種可選擇的風(fēng)險(xiǎn)治理方案，并對(duì)每種方案的投入成本、治理成效等進(jìn)行可行性分析，最終確定可行的風(fēng)險(xiǎn)治理方案。風(fēng)險(xiǎn)治理方案在最終的實(shí)施階段，需要實(shí)時(shí)監(jiān)控方案在運(yùn)行時(shí)的效果，出現(xiàn)預(yù)設(shè)效果偏差時(shí)及時(shí)糾正，效果與預(yù)期不符時(shí)及時(shí)調(diào)整策略。最后，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理方案和措施進(jìn)行回顧總結(jié)，形成反饋文件，為風(fēng)險(xiǎn)治理過程提供指南和參考，形成一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)治理框架。

2.5 貫穿于整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理框架的3個(gè)方面

在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理框架中，風(fēng)險(xiǎn)溝通和交流、利益相關(guān)方的參與、國情和時(shí)代背景貫穿于整個(gè)框架，也是聯(lián)系四個(gè)治理流程的紐帶。有效的相互溝通和交流是風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)溝通是為了互通風(fēng)險(xiǎn)信息，便于管理者內(nèi)部掌握風(fēng)險(xiǎn)情況；信息掌握方和利益相關(guān)方之間的風(fēng)險(xiǎn)交流是為了消除消費(fèi)者與信息掌控者的信息不對(duì)稱[9]。利益相關(guān)方包括政府監(jiān)管部門、企業(yè)、消費(fèi)者、專家、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等不同社會(huì)主體，在各個(gè)階段有自己的利益訴求并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理策略產(chǎn)生相應(yīng)的影響[3]。整個(gè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理框架則必須考慮具體的國情與時(shí)代背景，尤其是上述社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府監(jiān)管新模式和新媒體背景下的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息變化則需要著重分析和考慮。

3 中國食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理框架的有效性檢驗(yàn)——食品安全網(wǎng)絡(luò)信息的治理

基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理框架分析，以食品安全網(wǎng)絡(luò)信息為例，流程化檢驗(yàn)整個(gè)框架所起到的實(shí)際作用。整個(gè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的流程如圖3所示。

政府監(jiān)管部門在監(jiān)測到網(wǎng)絡(luò)上流傳較廣的食品安全信息時(shí)，要進(jìn)行預(yù)評(píng)估，分為3種評(píng)估結(jié)果：網(wǎng)絡(luò)謠言、不明確信息、真實(shí)事件。

針對(duì)食品網(wǎng)絡(luò)謠言的處理流程。此時(shí)需要由專家、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)參與的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要對(duì)其謠言特征、來源、傳播過程、對(duì)社會(huì)的危害度等進(jìn)行評(píng)估、描述和評(píng)價(jià)。對(duì)這類食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的管控具有典型的科普特征，往往由專家和媒體發(fā)起完成。近年來，社會(huì)力量和專家發(fā)揮了重大作用，如由中國食品科學(xué)技術(shù)學(xué)會(huì)與國際食品科技聯(lián)盟共同主辦的國際食品安全與健康大會(huì)，設(shè)有專門的媒體見面環(huán)節(jié)，對(duì)重大熱點(diǎn)食品安全問題進(jìn)行科普解讀；一些公益機(jī)構(gòu)開通運(yùn)營科普類微信公眾號(hào)，如“科普中國”“食今不昧”“食品安全云”“微信辟謠助手”等；一些專家利用個(gè)人影響力開通微博、微信個(gè)人號(hào)，如中國農(nóng)業(yè)大學(xué)范志紅、朱毅等專家的今日頭條號(hào)、微博號(hào)等。近年來，一些企業(yè)也履行自身社會(huì)責(zé)任，建立科普性質(zhì)的觀眾參觀場館，開展各種形式的科普及社會(huì)責(zé)任普及，如康師傅方便面印象館、飲品體驗(yàn)館，伊利、蒙牛的工業(yè)旅游等。在全社會(huì)的共同參與下形成了對(duì)食品謠言進(jìn)行辟謠，正確地引導(dǎo)了社會(huì)輿論，消費(fèi)者的知識(shí)素養(yǎng)不斷提升，食品謠言不斷減少。

針對(duì)不明確的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的處理流程。這類食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)生后，由于風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)性無法評(píng)判，需要地方衛(wèi)生健康委員會(huì)、市場監(jiān)管部門對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，若為虛假信息，則由政府新聞部門通過召開新聞發(fā)布會(huì)或公告的形式進(jìn)行澄清，消費(fèi)者獲取風(fēng)險(xiǎn)信息后解除恐慌；若確實(shí)發(fā)生真實(shí)事件，則按照第三類結(jié)果進(jìn)行處理。

由政府部門牽頭，組織衛(wèi)健委、市場監(jiān)管等部門進(jìn)行科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)組織社會(huì)管理者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家社會(huì)學(xué)家進(jìn)行相關(guān)度評(píng)估，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)描述和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上制定風(fēng)險(xiǎn)管控措施，通過科學(xué)手段和風(fēng)險(xiǎn)交流手段減少風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人身健康及心理造成的影響。

食品安全事件的風(fēng)險(xiǎn)治理。這種經(jīng)證實(shí)的真實(shí)事件往往給消費(fèi)者帶來直面沖擊，給行業(yè)迅速帶來損失，有的甚至釀成公共危機(jī)事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。在食品安全事件發(fā)生后，一般需要國家食品安全監(jiān)管部門、地方政府聯(lián)合進(jìn)行全方位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，和社會(huì)性關(guān)注度評(píng)估。之后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)描述和評(píng)價(jià)，制定和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控方案，減少或消除危害，同時(shí)由國家和地方的衛(wèi)健委、市場監(jiān)管委同步發(fā)起，食品企業(yè)、專家、第三方機(jī)構(gòu)主動(dòng)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流，以新聞發(fā)布會(huì)、公告、情況說明等形式公布事實(shí)真相，以穩(wěn)定消費(fèi)者的信心、減少行業(yè)損失、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

圖3 基于IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架食品安全網(wǎng)絡(luò)信息風(fēng)險(xiǎn)治理流程

4 結(jié)語與啟示

食品安全風(fēng)險(xiǎn)的治理在經(jīng)過多年的實(shí)踐中積累一定經(jīng)驗(yàn)，引入世界通用的風(fēng)險(xiǎn)治理框架后，建立一定理論基礎(chǔ)。在通過對(duì)食品安全網(wǎng)絡(luò)信息治理的過程驗(yàn)證中，按照風(fēng)險(xiǎn)與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與描述、風(fēng)險(xiǎn)管控等流程，在政府監(jiān)管部門、企業(yè)、媒體、專家、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體的參與下，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控和交流，從而起到降低風(fēng)險(xiǎn)危害、增強(qiáng)消費(fèi)者信心、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。實(shí)踐證明，食品安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)治理框架具有一定可操作性和治理效果。

值得注意的是，框架考慮國情和時(shí)代特征也是其特點(diǎn)之一，在實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)治理工作中，各地可按照框架內(nèi)容，根據(jù)地方實(shí)際情況，修改或增刪部分細(xì)化流程，從而制定符合各地實(shí)踐的風(fēng)險(xiǎn)處理流程，更好地為實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化提供借鑒。