我國創(chuàng)新券政策實施績效評價研究
——基于對南京市中小企業(yè)的調查

趙越春,馬少曄,翟亞貞,方光正

(1.金陵科技學院商學院, 江蘇 南京 211169；2.南京市科技成果轉化服務中心, 江蘇 南京 210019)

創(chuàng)新券是政府針對中小企業(yè)經濟實力不足、創(chuàng)新資源缺乏，高校及科研機構等科技資源單位缺乏為中小企業(yè)服務的動力而設計發(fā)行的一種“創(chuàng)新貨幣”[1]。政府向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，企業(yè)用創(chuàng)新券購置研發(fā)設備或向科研機構購買科研成果及服務，再由創(chuàng)新券持有單位到政府財政部門兌現(xiàn)。

自荷蘭2004 年實施創(chuàng)新券制度以來，愛爾蘭、英國、加拿大、新加坡等國相繼應用實施，有效促進了中小企業(yè)與高校及科研機構的合作，激發(fā)了中小企業(yè)的創(chuàng)新活力。在國內，江蘇宿遷于2012年9月首次發(fā)放創(chuàng)新券。隨后，各地紛紛跟進，出臺創(chuàng)新券政策和管理辦法并加以實施。作為將政府購買服務與財政后補貼手段相結合的一種政策工具，創(chuàng)新券政策成為優(yōu)化科技財政投入方式、扶持中小企業(yè)科技創(chuàng)新的重要手段。

作為一種新型的政府科技資源投入方式，創(chuàng)新券制度仍處于探索和試行期，實踐成效有待檢驗。如何對創(chuàng)新券政策實施績效進行分析評價，值得進行深入研究。已有的關于創(chuàng)新券的研究，主要集中于創(chuàng)新券的政策層面和實施現(xiàn)狀等方面，缺乏對創(chuàng)新券政策實施績效理論和實踐的研究。本文依據利益相關者理論，分析創(chuàng)新券政策實施績效的作用機理，并基于對南京市453家中小企業(yè)的問卷調查結果，對創(chuàng)新券政策實施績效進行分析評價，以為政府部門實施創(chuàng)新券政策提供政策依據和支持。

一、創(chuàng)新券政策實施績效的理論分析

利益相關者理論的開創(chuàng)者Freeman認為，利益相關者是“能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)或者被組織實現(xiàn)目標過程影響的個人和群體”[2]。利益相關者理論認為企業(yè)發(fā)展離不開各利益相關者的投入或參與，利益相關者之間存在相互影響、相互促進的有機關系。

根據創(chuàng)新券政策實施的具體環(huán)節(jié)和過程(圖1)，創(chuàng)新券政策實施的利益相關者主要為發(fā)放創(chuàng)新券的政府、科技創(chuàng)新需求方(有創(chuàng)新需求的中小企業(yè))、科技創(chuàng)新供給方(高校及科研機構等科技資源單位)。

圖1 創(chuàng)新券政策實施的利益相關者及其關系

第一，作為各地政府，其人員和辦公費用主要來源于企業(yè)繳納的稅款，因此有責任扶持企業(yè)技術創(chuàng)新，搭建創(chuàng)新平臺，提供創(chuàng)新成果和服務資訊，積極主動向企業(yè)提供創(chuàng)新要素。在創(chuàng)新券政策具體實施過程中，創(chuàng)新券管理部門代表政府行使管理和監(jiān)督職能，主要負責對申請創(chuàng)新券的中小企業(yè)進行創(chuàng)新券申請材料的審核，并依據政策發(fā)放相應額度的創(chuàng)新券；同時，為保證科技創(chuàng)新成果和服務交易的有效開展，創(chuàng)新券管理部門通常對科技創(chuàng)新供給方行使管理和監(jiān)督職能，對科技創(chuàng)新供給方的資質、科技創(chuàng)新信息的發(fā)布等進行審核，并對交易進行監(jiān)管。

第二，作為科技創(chuàng)新需求方，中小企業(yè)在發(fā)展過程中，往往受創(chuàng)新資金、人才和風險承受能力的約束。由于科技資源單位的科研成果與中小企業(yè)的科技創(chuàng)新需求不對稱，中小企業(yè)與高校及科研機構等科技資源單位的合作存在斷層現(xiàn)象，因此，其往往選擇價格昂貴的進口技術、延緩或放棄科技創(chuàng)新。而創(chuàng)新券政策的實施，無疑為具有發(fā)展?jié)摿Φ珓?chuàng)新資源缺乏的中小企業(yè)提供了一種很好的科技創(chuàng)新途徑。中小企業(yè)可根據本地的創(chuàng)新券政策，申請并獲批創(chuàng)新券額度，然后按照政策要求投入至少創(chuàng)新券額度2倍以上的資金(各地創(chuàng)新券政策要求不同)，向科技創(chuàng)新供給方購買科技成果、技術創(chuàng)新相關設備和咨詢服務等。其通過吸收與應用外來技術實現(xiàn)科技創(chuàng)新，并向政府相關部門兌現(xiàn)創(chuàng)新券，從而獲取政府科技創(chuàng)新資助，以降低科技創(chuàng)新投入成本。

第三，作為創(chuàng)新要素服務和技術創(chuàng)新成果的供給者，只有把知識、技術作為商品銷售出去才能實現(xiàn)其價值。實現(xiàn)與企業(yè)的創(chuàng)新合作，挖掘企業(yè)創(chuàng)新合作的潛在市場，是其生存和發(fā)展的關鍵[3]。在創(chuàng)新券的實施過程中，科技創(chuàng)新供給方根據中小企業(yè)的需求，通過與企業(yè)創(chuàng)新合作，提供科技成果或服務，實現(xiàn)科技成果和服務的社會化，獲取相應的收入。

從各利益相關者的關系可看出，創(chuàng)新券政策的實施，旨在激勵中小企業(yè)創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)自有資金的投入，降低中小企業(yè)科技創(chuàng)新的成本；同時促進產學研合作，彌補中小企業(yè)與科研院所合作的斷層，加快高校及科研機構等科技資源單位科技創(chuàng)新成果的社會化。以此為依據，本文將明確相應的績效評估項目，對南京市創(chuàng)新券政策的實施績效進行評價。

二、南京市創(chuàng)新券政策及實施情況

(一)南京市創(chuàng)新券政策

為深入實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)高效利用社會科技資源，開展科技創(chuàng)新活動，南京市于2014年9月17日正式頒布《南京市科技創(chuàng)新券實施管理辦法(試行)》。根據政策，創(chuàng)新券發(fā)放對象為在本市注冊的具備企業(yè)法人資格的科技型中小微企業(yè)；創(chuàng)新券用于企業(yè)向高校、科研院所、相關科技平臺購買科技服務、科技成果以及實施科技成果轉化項目的相關科技創(chuàng)新支出；創(chuàng)新券在有效期內一次性兌現(xiàn)，申請兌現(xiàn)時，要求企業(yè)科技創(chuàng)新實際支出額不低于創(chuàng)新券金額的4倍[4]。

(二)南京市創(chuàng)新券政策實施情況

2014年，南京市面向全市范圍內259家科技型中小微企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券7 010萬元，共兌現(xiàn)236家，兌現(xiàn)金額6 560萬元；2015年，面向272家企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券5 500萬元，共兌現(xiàn)259家，兌現(xiàn)金額5 260萬元；2016年，面向1 691家企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券10 621.4萬元，共兌現(xiàn)1 427家，兌現(xiàn)金額9 230.9萬元。

三、創(chuàng)新券政策實施績效分析

(一)創(chuàng)新券政策實施績效評價項目的確定

為評價創(chuàng)新券政策的實施效果，首先需明確創(chuàng)新券政策實施績效評價的項目。本文根據創(chuàng)新券實施績效理論分析的結果，并借鑒創(chuàng)新券項目評估綜合模型[5]以及參考專家訪談咨詢結果，從企業(yè)對創(chuàng)新券政策的評價、創(chuàng)新券對企業(yè)創(chuàng)新態(tài)度和意愿的影響、創(chuàng)新券對企業(yè)創(chuàng)新行為的影響等三方面評價南京市創(chuàng)新券政策的實施績效，具體的評價項目如表1所示。

表1 創(chuàng)新券政策實施績效評價項目

(二)創(chuàng)新券政策實施績效評價問卷調查

根據表1，筆者設計了問卷對南京市中小企業(yè)進行調查，并對回收的問卷進行了整理和統(tǒng)計。調查問卷主要包括企業(yè)基本信息、申領創(chuàng)新券的基本情況和創(chuàng)新券政策實施情況，其中，創(chuàng)新券政策實施的情況主要根據南京市創(chuàng)新券績效評價項目設計相關題項。在南京市科技成果轉化服務中心(南京市創(chuàng)新券政策實施單位)的大力支持和組織下，筆者于2017年10—12月開展了問卷調查工作。本次研究共發(fā)放問卷500份，回收問卷460份，有效問卷453份，有效回收率為90.6%。參加問卷調查的中小企業(yè)基本情況如下：

1.企業(yè)年齡結構及產權性質。此次參與(有效)問卷調查的企業(yè)共453家，其中，成立1年以內(含1年)的企業(yè)占0.22%；1～3年(含3年)的企業(yè)占15.45%；3～5年(含5年)的企業(yè)占22.74%；5～10年(含10年)的企業(yè)占29.36%；10年以上的企業(yè)占32.23%。從企業(yè)產權性質上看，被調查企業(yè)主要為私營企業(yè)，占82.56%；國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)、其他企業(yè)占17.44%。申領創(chuàng)新券的主要對象為私營企業(yè)，而中小企業(yè)以私營企業(yè)為主，這符合南京市創(chuàng)新券主要針對中小企業(yè)的政策要求。

2.企業(yè)所屬行業(yè)或領域。此次參與調查的企業(yè)分布在各個行業(yè)，其中，電子信息、生物與新醫(yī)藥、高技術服務業(yè)、新材料、新能源及節(jié)能、資源與環(huán)境分別占被調查企業(yè)總數38.07%、10.70%、9.05%、6.79%、6.58%、6.58%?！赌暇┦锌萍紕?chuàng)新券實施管理辦法(試行)》明確規(guī)定，發(fā)放創(chuàng)新券的直接目的在于推動本市企業(yè)加大科技投入，提升科技創(chuàng)新能力。從調查結果來看，申領創(chuàng)新券的企業(yè)所在行業(yè)普遍屬于技術較為先進、創(chuàng)新意愿較為強烈的行業(yè)或領域，實現(xiàn)了南京市實施創(chuàng)新政策的目標。

3.企業(yè)創(chuàng)新券的用途。本次參與問卷調查的企業(yè)中，有426家企業(yè)成功申領創(chuàng)新券，占有效問卷總數的94.04%。由于存在一家企業(yè)成功申領創(chuàng)新券2次及以上的情況，因此企業(yè)創(chuàng)新券用途可為兩項及以上。根據問卷調查結果，2014—2016年在426家成功申領創(chuàng)新券的企業(yè)中，88.50%的企業(yè)將創(chuàng)新券應用于自主研發(fā)，59.86%的企業(yè)將創(chuàng)新券應用于購買科技服務，52.58%的企業(yè)將創(chuàng)新券應用于科技成果轉化項目，30.28%的企業(yè)直接將創(chuàng)新券應用于購買科技成果。這一結果顯示，企業(yè)使用創(chuàng)新券的主要目的確實是為了提高自身的科技水平。創(chuàng)新券用途以自主研發(fā)或由合作單位提供科技服務的方式提高自身科技創(chuàng)新能力為主，相對來說，企業(yè)使用創(chuàng)新券直接購買科技成果的比例較低。這說明有意愿提升自身創(chuàng)新能力的企業(yè)對于創(chuàng)新券具有較強的需求。

(三)南京市創(chuàng)新券政策實施績效調查結果分析

1.中小企業(yè)對創(chuàng)新券政策的評價。第一，中小企業(yè)高度認可創(chuàng)新券政策所發(fā)揮的積極作用。調查結果顯示，83%的企業(yè)認為創(chuàng)新券提高了中小企業(yè)科技創(chuàng)新能力，分別有79.03%、76.16%、73.29%的企業(yè)認為創(chuàng)新券“有利于激勵中小企業(yè)開展產學研合作”“緩解中小企業(yè)創(chuàng)新資源的不足”“激發(fā)科技服務提供者的積極性和主動性”。這說明中小企業(yè)對創(chuàng)新券政策的目標及作用持肯定態(tài)度。第二，多數企業(yè)認同創(chuàng)新券政策有效促進了企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。調查結果顯示：84.55%的企業(yè)認為創(chuàng)新券“有利于緩解企業(yè)科技創(chuàng)新的資金壓力”，69.54%、63.13%、59.38%的企業(yè)認為創(chuàng)新券“有利于產業(yè)化能力提高” “有利于知識產權形成” “有利于建立長效創(chuàng)新合作機制”。這說明在當前一個時期，創(chuàng)新券滿足了企業(yè)對創(chuàng)新資金的需要，在一定程度上緩解了企業(yè)的資金壓力，在知識產權形成、長效創(chuàng)新合作機制建立等方面發(fā)揮了較好作用。第三，企業(yè)對創(chuàng)新券政策實施現(xiàn)狀滿意度較高。從問卷調查情況來看，中小企業(yè)對創(chuàng)新券政策實施現(xiàn)狀滿意度較高。調查結果顯示：對創(chuàng)新券政策總體評價表示很滿意及滿意的企業(yè)占98.02%；針對創(chuàng)新券政策的具體實施，企業(yè)對領券企業(yè)認定、兌付流程和用券范圍規(guī)定等三個方面表示很滿意及滿意的比例分別為98.68%、94.92%和93.38%，滿意度較高。相對說來，企業(yè)對領券額度和用券比例兩方面滿意度略低，比例分別為79.91%和85.91%，這兩個方面滿意度需進一步提升。

2.創(chuàng)新券政策對企業(yè)創(chuàng)新態(tài)度和創(chuàng)新意愿的影響。第一，創(chuàng)新券政策的實施改變了中小企業(yè)對合作創(chuàng)新的態(tài)度。創(chuàng)新券政策旨在鼓勵企業(yè)通過加大購買科技服務力度、加快科技成果轉化等方式提升企業(yè)的創(chuàng)新水平，鼓勵企業(yè)通過合作創(chuàng)新提升企業(yè)的創(chuàng)新能力。調查結果顯示，在使用創(chuàng)新券后，85.2%的企業(yè)對開展合作創(chuàng)新的態(tài)度發(fā)生了變化。其中，66.89%的企業(yè)認為“合作創(chuàng)新是企業(yè)創(chuàng)新較好的途徑，進一步考慮合作創(chuàng)新的可能性”；25.83%的企業(yè)認為“合作創(chuàng)新是企業(yè)創(chuàng)新的最佳途徑，將積極尋找合作創(chuàng)新的機會”；5.96%的企業(yè)認為“合作創(chuàng)新存在不確定性，持謹慎態(tài)度”；1.32%的企業(yè)認為“合作創(chuàng)新存在風險，不再考慮合作創(chuàng)新”?？傮w而言，創(chuàng)新券政策的實施，改變了企業(yè)對合作創(chuàng)新的態(tài)度，增強了企業(yè)開展合作創(chuàng)新的意愿。第二，創(chuàng)新券政策的實施改變了中小企業(yè)對高校及科研院所的態(tài)度。高校及科研院所是重要的科技成果及服務的提供方。調查結果顯示，在使用創(chuàng)新券后，77.04%的企業(yè)表示對高校及科研院所的態(tài)度發(fā)生變化。其中，47.02%和42.61%的企業(yè)表示“非常愿意”和“比較愿意”與高校及科研院所開展合作創(chuàng)新；只有1.10%和0.66%的企業(yè)表示“非常不愿意”和“不愿意”與高校及科研院所開展合作創(chuàng)新；8.61%的企業(yè)“不確定”是否與高校及科研院所開展合作創(chuàng)新。這說明絕大多數企業(yè)愿意與高校及科研院所開展合作創(chuàng)新。第三，創(chuàng)新券政策的實施改變了中小企業(yè)開展創(chuàng)新活動的意愿及方式。本文對比了企業(yè)使用創(chuàng)新券前后開展創(chuàng)新活動方式意愿的變化，根據問卷調查結果(表2)，依托創(chuàng)新券這種新型補助方式，越來越多的企業(yè)愿意直接購買創(chuàng)新技術或服務、與其他企業(yè)開展合作創(chuàng)新及與高校及科研院所開展合作創(chuàng)新。其中，與高校及科研院所開展合作創(chuàng)新的方式增長幅度最大，由21.63%上升到72.63%。由此可見，創(chuàng)新券政策的實施，激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新意愿，并影響了企業(yè)創(chuàng)新方式的選擇。

表2 企業(yè)創(chuàng)新方式選擇意愿變化情況

3.創(chuàng)新券對企業(yè)創(chuàng)新行為的影響。第一，創(chuàng)新券政策的實施，有效激發(fā)了中小企業(yè)創(chuàng)新的積極性，企業(yè)研發(fā)經費投入逐年遞增。調查結果顯示：被調查企業(yè)2014年研發(fā)經費投入均值為337.50萬元；2015年為425.14萬元，較2014年增長25.97%；2016年為498.20萬元，較2015年度增長17.19%。根據南京市科技創(chuàng)新券政策的規(guī)定，創(chuàng)新券需在有效期內一次性兌現(xiàn)，申請兌現(xiàn)時，企業(yè)科技創(chuàng)新實際支出額應不低于創(chuàng)新券金額的4倍。這就要求企業(yè)必須投入自有資金用于研發(fā)活動。從調查結果可以看出，創(chuàng)新券政策較好地發(fā)揮了政府公共投入對中小企業(yè)科技創(chuàng)新的引領帶動作用。第二，創(chuàng)新券政策的實施激發(fā)了中小企業(yè)創(chuàng)新的活力，中小企業(yè)研發(fā)成果顯著增加。本文采用企業(yè)專利數來衡量企業(yè)使用創(chuàng)新券后引發(fā)的創(chuàng)新產出，對成功申領創(chuàng)新券的被調查企業(yè)2014—2016年的專利情況進行統(tǒng)計(圖2)。從圖2可以看出，隨著南京市創(chuàng)新券政策的實施，中小企業(yè)的發(fā)明專利、實用新型專利、外觀設計專利和專利總數呈逐年遞增的態(tài)勢。由此可見，南京市創(chuàng)新券政策的實施，極大增強了中小企業(yè)的創(chuàng)新活力，促進了企業(yè)創(chuàng)新產出的良性增長。

圖2 2014—2016年申領創(chuàng)新券的被調查企業(yè)專利申請情況

綜上，創(chuàng)新券政策的實施在助推中小企業(yè)創(chuàng)新方面取得了良好成效。作為一種科技創(chuàng)新的投入模式，其促進了中小企業(yè)與高校及科研機構等科技資源單位的合作，引導了中小企業(yè)自有資金的投入，激發(fā)了中小企業(yè)的創(chuàng)新活力，顯著促進了中小企業(yè)的創(chuàng)新產出。