精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐下公眾參與中“精英俘獲”現(xiàn)象研究

劉卓知

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637000)

為實(shí)現(xiàn)我國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)、貧困縣全部摘帽、實(shí)現(xiàn)全面脫貧的宏偉目標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧工作從十八大以來(lái)就擺上重要治國(guó)理政議程。在扶貧工作進(jìn)展過(guò)程中，國(guó)家的重視和支持使得我國(guó)農(nóng)村的脫貧攻堅(jiān)工作在減少貧困人口基數(shù)和改善農(nóng)村人口生活條件工作上取得了舉世矚目的成就。扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，公眾參與是參與式治理的核心要義，也是整個(gè)精準(zhǔn)扶貧工程的理論準(zhǔn)則。在20世紀(jì)90年代，公眾參與理念在我國(guó)興起，我國(guó)民主制度的改革使我國(guó)民眾的“主人翁”意識(shí)得以深化。但是村民對(duì)公眾參與的概念理解較為模糊，在整個(gè)扶貧工作中只是作為被動(dòng)接受者，很少參與到扶貧工作當(dāng)中去。而擁有權(quán)力和資源的地方鄉(xiāng)村精英就開(kāi)始出現(xiàn)，他們參與當(dāng)?shù)胤鲐毥?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、社會(huì)實(shí)踐和政治活動(dòng)，通過(guò)自身的權(quán)利優(yōu)勢(shì)迅速占據(jù)本屬于廣大村民的資源，這就是“精英俘獲”現(xiàn)象。

“精英俘獲”現(xiàn)象最早來(lái)自于美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森(Olson)所著的《集體行為的邏輯》一書(shū)中提出的“利益集團(tuán)俘獲”理論，指出整個(gè)群體中有一少部分“利益集團(tuán)”群體在整個(gè)集體行動(dòng)中有“搭便車(chē)”的行為。邢成舉從鄉(xiāng)村社會(huì)的制度機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)中分析精英俘獲產(chǎn)生的根源在于精英利用國(guó)家權(quán)力的脆弱性來(lái)獲取資源。[1]意大利社會(huì)學(xué)家帕累托(Pareto)認(rèn)為精英是在社會(huì)生活中某一領(lǐng)域中占據(jù)巨大優(yōu)勢(shì)或主導(dǎo)地位的社會(huì)成員，其產(chǎn)生有著特殊的 “內(nèi)生機(jī)制和外力驅(qū)使”[2]。吳愈曉認(rèn)為內(nèi)生機(jī)制來(lái)源于社會(huì)精英的自身發(fā)展所帶來(lái)的物質(zhì)與精神的激勵(lì)和刺激作用，而外力驅(qū)使是外部環(huán)境所帶來(lái)的作用力和反作用力。受外力驅(qū)使而遠(yuǎn)離權(quán)力中心的村民和受內(nèi)生機(jī)制激勵(lì)的鄉(xiāng)村精英形成對(duì)立關(guān)系，這種現(xiàn)象即為精英俘獲[3]。本文對(duì)“精英俘獲”的定義是“有權(quán)的少數(shù)人”利用自身優(yōu)勢(shì)對(duì)“無(wú)權(quán)的多數(shù)人”的資源獲取過(guò)程。

一、 “精英俘獲”現(xiàn)象與公眾參與的非對(duì)抗性矛盾關(guān)系

“精英”主要是來(lái)自在農(nóng)村社會(huì)中相比其他人具有明顯優(yōu)勢(shì)的人群，也就是農(nóng)民口中所說(shuō)的“有本事的人”。其中包括：鄉(xiāng)村政治精英，主要是在體制內(nèi)的干部，以掌握農(nóng)村正式權(quán)力資源的村干部為主；鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)精英，主要是以農(nóng)村經(jīng)營(yíng)戶、農(nóng)村企業(yè)家、私營(yíng)業(yè)主等經(jīng)營(yíng)管理者為主；鄉(xiāng)村社會(huì)精英，主要是村里比較有聲望、具備一定學(xué)識(shí)能力和經(jīng)驗(yàn)閱歷的人，也可以包括政治精英和經(jīng)濟(jì)精英，成為一個(gè) “囊括所有鄉(xiāng)村精英的總體性群體”[4]。精準(zhǔn)扶貧工作涉及公眾參與過(guò)程中，基層政府治理能力不足，就開(kāi)始產(chǎn)生村民自治基層組織和村民群體之間的利益范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，新農(nóng)村建設(shè)資源分配中精英農(nóng)戶得益多，多數(shù)小農(nóng)被客體化或者邊緣化。[5]精英俘獲的形成是因?yàn)榫⑺邆涞男袆?dòng)能力、社會(huì)結(jié)構(gòu)規(guī)則性力量弱化、村民受人情和關(guān)系等網(wǎng)絡(luò)制約對(duì)精英俘獲的容忍。[6]

公眾參與作為一種現(xiàn)代民主政治，更多表現(xiàn)為公民追求共同利益共同居住的群體組合。著名政治學(xué)家俞可平定義公眾參與為“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)”[7]。從狹義上講，公眾參與是在代議制政治中參與投票選舉；從廣義上講，公眾參與不僅包含政治參與、經(jīng)濟(jì)參與、文化參與，還包含對(duì)公共事務(wù)和公共利益的社會(huì)參與，通過(guò)公示、聽(tīng)取意見(jiàn)、咨詢、聽(tīng)證等方式推動(dòng)社會(huì)決策和活動(dòng)實(shí)施。隨著民主化改革的進(jìn)程不斷加強(qiáng)，我國(guó)城市居民的公眾參與意識(shí)逐漸覺(jué)醒，能夠愿意去參政議政和表達(dá)觀點(diǎn)意愿，但是我國(guó)廣大農(nóng)村居民的公眾參與意識(shí)卻十分模糊。數(shù)千年來(lái)自給自足的小農(nóng)意識(shí)禁錮了廣大農(nóng)民的思想，國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策和公眾參與的民主化政治理念都不能引起農(nóng)民們的積極響應(yīng)。

從哲學(xué)范疇講，非對(duì)抗性矛盾是指內(nèi)部不包含對(duì)抗因素，需要采取非對(duì)抗形式解決的矛盾。在社會(huì)生活中更多是指在根本利益一致基礎(chǔ)上的人民內(nèi)部矛盾?！熬⒎@”現(xiàn)象又是為何與公眾參與產(chǎn)生非對(duì)抗性矛盾呢？最根本的原因在于“精英俘獲”現(xiàn)象與公眾參與之間是社會(huì)主義社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)中，屬于少數(shù)精英階層與多數(shù)平民階層對(duì)立的人民內(nèi)部矛盾。“精英俘獲”是一種將資源集中在少數(shù)人身上的現(xiàn)象，個(gè)體參與占據(jù)主導(dǎo)占據(jù)公眾參與的生存空間，從而形成一種民主悖論。在公眾參與的領(lǐng)域中，根據(jù)奧爾森的《集體行動(dòng)的邏輯》一書(shū)中的觀點(diǎn)：小集體比大集體有著更好的行為能力，在公共資源的分配過(guò)程中，小集體更能夠從資源分配中不付成本的獲取更多資源，這就是集體行為中的“搭便車(chē)”[8]。例如以村干部為主的鄉(xiāng)村政治精英通過(guò)自身權(quán)利在村干部換屆選舉中走后門(mén)，或者以申請(qǐng)低保、辦理貧困戶的條件為自己拉選舉票、直接或間接的方式通過(guò)利益輸送影響選舉。扶貧項(xiàng)目的資金所有權(quán)是大集體的，地方政府一般會(huì)通過(guò)合并資源的形式整合農(nóng)戶的資金和土地流轉(zhuǎn)，但是鄉(xiāng)村精英小集體卻總是率先獲取信息，參與項(xiàng)目管理開(kāi)發(fā)并壟斷扶貧資源。政策執(zhí)行領(lǐng)域的“精英化”邏輯演變?yōu)檎咴O(shè)計(jì)領(lǐng)域的“精英化”邏輯，公共政策資源面臨精英偏好疊加的現(xiàn)狀。[9]一旦小農(nóng)脫離了國(guó)家大政方針、不愿意接受知識(shí)文化素質(zhì)的培訓(xùn)、過(guò)于保守的小農(nóng)意識(shí)，在公眾參與問(wèn)題上就會(huì)被“邊緣化”和“客體化”的尷尬處境，這種不斷壟斷農(nóng)村資源、占據(jù)村莊公共利益空間的現(xiàn)象會(huì)繼續(xù)滋長(zhǎng)。國(guó)家治理層面不涉及鄉(xiāng)村本土治理，從表面上看扶貧工作得到成效，實(shí)際上廣大弱勢(shì)村民大集體的資源被小眾的鄉(xiāng)村精英小集體變相截留和轉(zhuǎn)移，村莊的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)和信息傳遞使得公眾參與處于真空現(xiàn)象，從而產(chǎn)生兩極分化、貧困代際傳遞的“馬太效應(yīng)”。綜上綜述，“精英俘獲”現(xiàn)象是精英群體所控制空間和權(quán)力分配的“偽公眾參與”。

二、 “精英俘獲”現(xiàn)象的公眾參與困境和成因辨析——精準(zhǔn)扶貧決策中的“偽公眾參與”

“偽公眾參與”是一種表面上披著公眾參與的外衣但本質(zhì)上卻是不公平不公正的現(xiàn)象。小農(nóng)戶發(fā)出的聲音很薄弱，有限的經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本無(wú)法在公眾參與過(guò)程中轉(zhuǎn)化為話語(yǔ)權(quán)。相反，有權(quán)勢(shì)和資本的鄉(xiāng)村精英“代表”了廣大農(nóng)戶的參與權(quán)利，廣大農(nóng)戶由于信息傳遞的閉塞性和鄉(xiāng)村宗族社會(huì)的封建性對(duì)精英俘獲現(xiàn)象采取容忍和默許的態(tài)度。本文具體從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)上來(lái)剖析此現(xiàn)象產(chǎn)生的困境。

(一)“精英俘獲”現(xiàn)象的公眾參與困境

1.經(jīng)濟(jì)利益剝奪：鄉(xiāng)村精英霸占扶貧資源

如圖1所示，鄉(xiāng)村精英在公眾參與決策中總是能夠獲得先機(jī)，進(jìn)而能夠利用扶貧制度中存在的漏洞獲得分配扶貧資源中的使用權(quán)，扶貧資源集中在鄉(xiāng)村精英手上逐步形成“資源資本化”。對(duì)整個(gè)精準(zhǔn)扶貧工程而言，“精英俘獲”以小集體占據(jù)大集體的偽公眾參與現(xiàn)象直接造成了農(nóng)產(chǎn)品的成本價(jià)格升高，農(nóng)民的參與積極性會(huì)受到嚴(yán)重的挫傷，精準(zhǔn)扶貧工程進(jìn)展緩慢，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也失去活力。對(duì)廣大村民集體而言，對(duì)于那些需要真正扶持的貧困戶沒(méi)有得到經(jīng)濟(jì)利益，扶貧資源資本化使得普通的村民無(wú)法與鄉(xiāng)村精英爭(zhēng)奪各項(xiàng)權(quán)利，在鄉(xiāng)村的公共利益空間上已經(jīng)被排除在外，參與式扶貧治理工作也形同虛設(shè)。精準(zhǔn)扶貧作是集體的參與式經(jīng)濟(jì)體制，在理論上來(lái)說(shuō)扶貧資源是為了保證農(nóng)村地區(qū)和平穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)利益被鄉(xiāng)村精英占有、壟斷成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的困難。

圖1 “精英俘獲”利益輸送結(jié)構(gòu)圖

2.政治體制僵化：政府參與式扶貧工作內(nèi)卷化

“內(nèi)卷化”一詞是由美國(guó)人類(lèi)學(xué)家格爾茲(Clifford Geertz)在其著作《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化：印尼的生態(tài)變遷過(guò)程》提出的，定義為一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無(wú)法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象。賀雪峰認(rèn)為，在鄉(xiāng)村治理中會(huì)出現(xiàn)內(nèi)卷化，即政府與地方勢(shì)力對(duì)秩序的維持是以地方勢(shì)力攫取公共資源為前提，其結(jié)果是社會(huì)資源滋養(yǎng)了龐大的地方利益集團(tuán)。[10]政府參與式扶貧在西方公共管理中起到了很大的作用，但是在引進(jìn)中國(guó)后卻明顯出現(xiàn)了水土不服的跡象，這是因?yàn)橹袊?guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)傳統(tǒng)所導(dǎo)致的。正因如此，政府參與式扶貧工作就很容易陷入“內(nèi)卷化”：鄉(xiāng)村體制精英的政治排斥性導(dǎo)致村民公眾缺乏集體行動(dòng)。參與式治理是政府基于“權(quán)力賦予”的方式對(duì)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的干預(yù)，但是需要鄉(xiāng)村精英將自身權(quán)益賦予公眾實(shí)現(xiàn)“分權(quán)普惠”的理想狀態(tài)，這對(duì)于鄉(xiāng)村精英來(lái)說(shuō)是不能被接受的。在鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村政治精英是政府“權(quán)力賦予”中的實(shí)際掌權(quán)者，他們對(duì)政治權(quán)利具有高度的壟斷性，尤其是在扶貧項(xiàng)目資源配發(fā)過(guò)程中決定存在的扶貧人員身份界定、產(chǎn)權(quán)歸屬、股權(quán)量化等權(quán)益的界定，資源量的增加并沒(méi)有給基層組織能力帶來(lái)增強(qiáng)，反而使地方勢(shì)力增強(qiáng)從而導(dǎo)致基層組織權(quán)威和合法性下降。[11]政府的扶貧評(píng)估機(jī)制實(shí)際上由鄉(xiāng)村體制精英干預(yù)，政府在扶貧資源的投入增加并沒(méi)有讓受眾群體得到應(yīng)有的利益份額。

3.社會(huì)格局分化：信息傳遞與代際傳遞的差序

費(fèi)孝通先生說(shuō)過(guò)，在差序格局中，社會(huì)關(guān)系是逐漸從一個(gè)一個(gè)人推出去的，是私人聯(lián)系的增加，社會(huì)范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。如圖2所示，在鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，信息傳遞一般從中央向外散開(kāi)，居于信息中心的往往是村干部，其次是村干部再將信息傳遞給與之有密切聯(lián)系的社會(huì)精英和經(jīng)濟(jì)精英等熟人群體，然后再由熟人群體將信息傳遞給廣大的普通村民和弱勢(shì)群體，被邊緣化的公眾職能通過(guò)鄉(xiāng)村精英未知真實(shí)性的傳達(dá)反饋才能獲得信息阻礙鄉(xiāng)村精英通過(guò)長(zhǎng)期的資源積累逐步形成了鄉(xiāng)村利益集團(tuán)，普通農(nóng)戶成為利益的邊緣集體。這就在精英群體與農(nóng)戶群體中形成了扶貧項(xiàng)目資金的代際傳遞，大部分扶貧資金項(xiàng)目被鄉(xiāng)村精英俘獲。廣大農(nóng)戶無(wú)法先行獲得信息，就只能忍受精英的利益剝削，最后加劇了鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)兩極化，社會(huì)格局的變化最終形成了貧困的代際傳遞。“精英俘獲”的產(chǎn)生使得政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)精英之間構(gòu)建起了權(quán)力、資源流通的利益關(guān)系的封閉系統(tǒng)與框架，使得外部弱勢(shì)群體很難進(jìn)入分享利益。而農(nóng)民出于自保邏輯以及現(xiàn)代農(nóng)村家庭的“原子化”使得農(nóng)民缺乏集體行動(dòng)，不能對(duì)他們所形成的利益框架產(chǎn)生有利的威脅與沖擊，而精英集團(tuán)則會(huì)通過(guò)人情、權(quán)力以及自身資源優(yōu)勢(shì)來(lái)維護(hù)現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)，從而鞏固自身地位，他們可能會(huì)通過(guò)人際關(guān)系、小恩小惠來(lái)收買(mǎi)人心和消除村民之間的不滿，這就使得社會(huì)角色本就產(chǎn)生了嬗變與分化，固化了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，加大了貧富差距。

圖2 扶貧中信息、權(quán)力以及話語(yǔ)權(quán)傳遞的行為機(jī)理

導(dǎo)致精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多元的，本文認(rèn)為主要原因是鄉(xiāng)村精英的掠奪和廣大村民的隱忍造成資源的錯(cuò)位，偏離現(xiàn)實(shí)的民主趨向于形式化和低參與度方向發(fā)展。筆者從本文對(duì)精英俘獲現(xiàn)象的困境成因辨析主要從內(nèi)部因素和外部因素兩方面分析。

(二)“精英俘獲”現(xiàn)象的公眾參與困境成因辨析

1.內(nèi)部因素自我排斥：公眾參與自身的內(nèi)在悖論

參與式發(fā)展作為一種新發(fā)展的理念，其實(shí)質(zhì)是要求權(quán)力的均等以及平衡社會(huì)結(jié)構(gòu)，其實(shí)踐的實(shí)現(xiàn)是非常困難的，其悖論是指：發(fā)展干預(yù)者所擁有的強(qiáng)勢(shì)地位和豐富資源及其對(duì)發(fā)展干預(yù)目標(biāo)之間的充分參與有嚴(yán)重的邏輯矛盾。在奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯中，鄉(xiāng)村精英通過(guò)搭便車(chē)的方式從農(nóng)戶大集體中不勞而獲。從扶貧來(lái)說(shuō)，貧困戶就是發(fā)展干預(yù)目標(biāo)，這類(lèi)群體無(wú)論是其受教育程度、個(gè)人稟賦、自身資源都處于社區(qū)或者鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的底層，屬于弱勢(shì)群體，在扶貧參與過(guò)程中其話語(yǔ)權(quán)、地位便處于邊緣地帶，而精英恰恰具有這些優(yōu)勢(shì)能夠在社區(qū)干預(yù)中脫穎而出,但是廣大平民的利益訴求被強(qiáng)大的外來(lái)勢(shì)力干預(yù)而無(wú)法得以主張。例如，貧困戶在獲取扶貧資源時(shí)，因?yàn)樾畔鬟f的邊緣性，資源分配上被不屬于貧困集體的精英團(tuán)體占有一部分，且這類(lèi)精英群體在獲利時(shí)不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和成本考慮。結(jié)果導(dǎo)致了貧困戶心理發(fā)生變化，更不會(huì)再去參與集體行動(dòng)，從而導(dǎo)致不愿去參加公眾參與，生活環(huán)境越來(lái)越閉塞。

當(dāng)然也會(huì)有想爭(zhēng)奪自身權(quán)益的一部分農(nóng)民集體，但他們卻無(wú)法傳達(dá)自己的觀點(diǎn)意見(jiàn)：在集體決策中，以廣大農(nóng)戶為主的參與群體是容易被控制的群體，有威望的鄉(xiāng)村精英引導(dǎo)公眾的支持，一旦發(fā)現(xiàn)自己的觀點(diǎn)被收到抨擊時(shí)，人們?cè)诩w決策時(shí)，鄉(xiāng)村精英如若看到自己贊同的觀點(diǎn)受到反抗時(shí)，會(huì)通過(guò)一小部分利益的影響煽動(dòng)廣大農(nóng)戶的支持和孤立與之意見(jiàn)相左的群體，理性的聲音被淹沒(méi)，形成了造成惡性循環(huán)的“螺旋理論”：一方的沉默造成另一方的逐漸增勢(shì)，如此循環(huán)往復(fù)，便形成一方的聲音越來(lái)越強(qiáng)大，另一方越來(lái)越沉默下去的螺旋發(fā)展過(guò)程”。廣大農(nóng)戶自身的小農(nóng)思想也是制約其公眾參與的重要因素，中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)傳統(tǒng)的宗族權(quán)威和家長(zhǎng)制禁錮了人們的思想，這也是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)格局引起的行為規(guī)范。迷信傳統(tǒng)權(quán)威使得鄉(xiāng)村精英更容易控制“小農(nóng)思想”的農(nóng)戶集體，他們滿足于自給自足，以“克己復(fù)禮”“壹是皆以修身為本”為道德出發(fā)點(diǎn)，采取能忍則忍的態(tài)度，更相信“槍打出頭鳥(niǎo)”的傳統(tǒng)習(xí)俗。相比精英群體文化素質(zhì)偏低，更缺乏的法律維權(quán)意識(shí)，利益受損的情況下仍然對(duì)精英治理模式深信不疑，一小部分扶貧資源就能使他們滿足，并且在潛意識(shí)下已經(jīng)默許了精英隊(duì)公共扶貧資源的掠奪行為。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)以家庭為單位的個(gè)體經(jīng)營(yíng)體制也無(wú)力與精英群體抗衡。公眾參與的被動(dòng)性直接到導(dǎo)致了精英俘獲的助長(zhǎng)。

2.外部因素推波助瀾：權(quán)益分配操控與權(quán)力結(jié)構(gòu)制約

從封建時(shí)期開(kāi)始，中國(guó)是以皇權(quán)統(tǒng)治的中央集權(quán)制為權(quán)威，自給自足的小農(nóng)社會(huì)是當(dāng)時(shí)主要社會(huì)形式。雖然中央皇權(quán)對(duì)當(dāng)時(shí)的基層社會(huì)有著絕對(duì)的統(tǒng)治權(quán)，但 “天高皇帝遠(yuǎn)，皇權(quán)不下縣”，封建王朝對(duì)基層社會(huì)特別是廣大農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際控制卻在深度、廣度和力度上受到人力、物力、財(cái)力以及治理能力的限制。[8]鄉(xiāng)紳地主擁有絕對(duì)的財(cái)力物力優(yōu)勢(shì)，所以成為鄉(xiāng)村權(quán)力格局的實(shí)際統(tǒng)治者，主導(dǎo)了鄉(xiāng)村的社會(huì)秩序。在現(xiàn)代社會(huì)中，鄉(xiāng)政村治已經(jīng)成為基層治理的特有政治背景，鄉(xiāng)村精英由此得到干預(yù)政府扶貧開(kāi)發(fā)的渠道機(jī)會(huì)。后稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府機(jī)構(gòu)與農(nóng)村之間的關(guān)系進(jìn)一步淡化，出現(xiàn)了治理的真空地帶，農(nóng)民與國(guó)家之間的關(guān)系制度型聯(lián)結(jié)機(jī)制消解，國(guó)家政權(quán)懸浮。[12]關(guān)系公眾的合法權(quán)益也得不到保障，農(nóng)村低保也在社區(qū)瞄準(zhǔn)中存在顯著的精英俘獲。[13]村民的資源和土地流轉(zhuǎn)中的收益被村干部合謀壓低流轉(zhuǎn)費(fèi)用，地方政府為提高扶貧效率，為了“短期內(nèi)出效益”的政績(jī)?cè)V求，工作重心也開(kāi)始偏離農(nóng)村，農(nóng)業(yè)資源的公共性受到影響，失去同農(nóng)民之間的緊密利益，一定程度形成懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上的懸浮地帶。[14]農(nóng)業(yè)資源聯(lián)系掌握實(shí)權(quán)的少部分人和沒(méi)有實(shí)權(quán)的大多數(shù)人之間的不公平造成了鄉(xiāng)村精英憑借自己的優(yōu)勢(shì)任意左右整個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的相關(guān)政策，更造成了權(quán)益的分配不均。

三、 克服“精英俘獲”現(xiàn)象的治理路徑

本文通過(guò)對(duì)精英俘獲現(xiàn)象的困境及其成因的分析可以得出，農(nóng)村的公眾參與要重視廣大農(nóng)民的不足之處和利益格局，政府應(yīng)建立長(zhǎng)效的鄉(xiāng)村參與式治理機(jī)制，滿足農(nóng)戶的多元化利益需求。

(一)加強(qiáng)扶貧治理監(jiān)管體系，規(guī)制吸納激發(fā)地方精英

精準(zhǔn)扶貧必須立足在地方政府自上而下的制度改革的基礎(chǔ)上，“精英俘獲”現(xiàn)象的產(chǎn)生是基于基層治理體系中沒(méi)有建立有效利用和吸納鄉(xiāng)村內(nèi)部精英的渠道為防止“精英俘獲”現(xiàn)象的發(fā)生，扶貧治理監(jiān)管機(jī)制是精準(zhǔn)扶貧工作質(zhì)量的決定因素，政府需將監(jiān)督落實(shí)到行政運(yùn)行的全過(guò)程，嚴(yán)格把關(guān)扶貧項(xiàng)目的資金流向問(wèn)題，形成科學(xué)、全面、高效的完整治理監(jiān)管體系。第一，政府部門(mén)應(yīng)該妥善處理扶貧項(xiàng)目的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實(shí)追究問(wèn)責(zé)制度，引入村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離的農(nóng)村監(jiān)委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。[15]第二，政府必須深化組織機(jī)構(gòu)改構(gòu)改革、明確職能范圍定位，減少村干部以“政府唯一代理人”的身份形成違法違規(guī)行為。[16]在扶貧項(xiàng)目工作中擔(dān)任領(lǐng)頭者的角色；完善扶貧工作考核評(píng)價(jià)體系，防止鄉(xiāng)村精英在項(xiàng)目爭(zhēng)取中搶占先機(jī)的行為，精確地運(yùn)用規(guī)章制度確保扶貧項(xiàng)目的篩選過(guò)程并及時(shí)對(duì)項(xiàng)目過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行評(píng)估考核，確保精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的順利運(yùn)行。改變政府僵化、異化的績(jī)效考核模式，對(duì)于扶貧效果的檢驗(yàn)要以實(shí)地驗(yàn)收為準(zhǔn)，減少“以數(shù)據(jù)論英雄”“以資料評(píng)成敗”的考核方式。第三，引導(dǎo)有能力有責(zé)任的新一代鄉(xiāng)村精英參與到農(nóng)村基層民主建設(shè)當(dāng)中，幫助老一代鄉(xiāng)村精英樹(shù)立正確的價(jià)值觀、人生觀、世界觀，加強(qiáng)其黨風(fēng)廉政建設(shè)和思想道德素質(zhì)建設(shè)。

(二)完善扶貧治理工作體系，建立長(zhǎng)效多元扶貧機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧需要不僅是提高貧困農(nóng)戶的收入水平，更要加強(qiáng)貧困農(nóng)戶的政治表達(dá)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)參與式扶貧治理。扶貧工作不是簡(jiǎn)單的幫扶貧困對(duì)象，更要深入挖掘造成貧困的根源，在提升扶貧項(xiàng)目資源利用效率的同時(shí)，鞏固落實(shí)扶貧工作上的公平正義，從而才能在源頭上解決問(wèn)題。第一，加強(qiáng)對(duì)貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)識(shí)別。以縣級(jí)為單位、規(guī)?？刂坪头旨?jí)負(fù)責(zé)為指導(dǎo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，精確識(shí)別貧困群體過(guò)程中堅(jiān)持對(duì)貧困人群融入統(tǒng)一集中連片貧困地區(qū)的篩選過(guò)程中，通過(guò)內(nèi)外結(jié)合的方式瞄準(zhǔn)參與式識(shí)別過(guò)程，對(duì)扶貧工作中的惡意排斥和假扶貧的行為予以追責(zé)，杜絕扶貧工作中的偽參與和搭便車(chē)行為。第二，采取“一戶一策”的方式對(duì)不同類(lèi)型的貧困農(nóng)戶制定不同的扶貧措施。通過(guò)補(bǔ)貼各個(gè)利益主體實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶增加收入，從家庭角度進(jìn)行貧困程度的微觀認(rèn)定，積極引導(dǎo)有再生力量的貧困對(duì)象，如引導(dǎo)參加農(nóng)民夜校培訓(xùn)、推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。第三，政府需提高善治能力，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中投入、激勵(lì)、監(jiān)管等配套政策。整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)控和聯(lián)控機(jī)制，組建專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)和社會(huì)多元力量設(shè)計(jì)扶貧項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)扶貧政策確實(shí)落地。

(三)推動(dòng)信息傳遞等序體系，加強(qiáng)公眾參與主體意識(shí)

精準(zhǔn)扶貧的成功與否，與普通農(nóng)戶對(duì)扶貧項(xiàng)目的參與程度有著直接相關(guān)。只有廣大的農(nóng)民群眾積極參與其中，才能實(shí)現(xiàn)參與式治理的最佳狀態(tài)。村民作為精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中的直接受益者，應(yīng)該要加強(qiáng)公眾參與的主體意識(shí)。第一，各級(jí)基層政府應(yīng)當(dāng)與村民間建立政策信息反饋機(jī)制，從信息傳遞的末端中站出來(lái)，保證農(nóng)民直接接收到政策并及時(shí)反饋，消除信息不對(duì)稱(chēng)。[17]主動(dòng)地去接受最新的信息，保證參與到村級(jí)事務(wù)的監(jiān)督治理當(dāng)中去。第二，培養(yǎng)鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民履行權(quán)利與義務(wù)的責(zé)任，建立健全完善的農(nóng)村民主化制度，培養(yǎng)農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)并鼓勵(lì)農(nóng)民的政治訴求。第三，增強(qiáng)廣大農(nóng)民集體的參政能力，激活農(nóng)戶的主人翁意識(shí)。保證每一個(gè)村民都能夠在公開(kāi)透明的投票選舉、政策下行、項(xiàng)目投標(biāo)競(jìng)拍、協(xié)議簽署等過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自己的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，組建農(nóng)村社會(huì)組織保證全體村民對(duì)資源分配、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程和村干部選舉等公共利益共享，將公眾參與積極引入到政治領(lǐng)域中去，最終實(shí)現(xiàn)村民自治。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展到今天，要克服精英俘獲現(xiàn)象，不僅是需要扶貧政策上做出改變，還要解決鄉(xiāng)村精英與普通農(nóng)戶之間的分歧.在扶貧政策上要銜接差異化的需求和多樣化的扶貧目標(biāo)，將農(nóng)戶分化現(xiàn)實(shí)融入政策制定和下行上。鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)振興就要充分利用內(nèi)部資源吸納鄉(xiāng)村精英，利用他們手中的資源、能力等來(lái)發(fā)展本村，激發(fā)他們的潛能，讓他們參與鄉(xiāng)村治理，從而使他們成為基層政權(quán)以及基層組織中的中流砥柱，推動(dòng)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。堵不如疏，對(duì)待鄉(xiāng)村精英不是以打壓懲罰而是以吸納規(guī)則為主要方式。在鄉(xiāng)村精英中也有責(zé)任心強(qiáng)、為人民服務(wù)的群體，政府應(yīng)該積極吸納并培養(yǎng)成村級(jí)基層組織中的領(lǐng)導(dǎo)者，領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民完成脫貧攻堅(jiān)的偉大壯舉。