構(gòu)建適應(yīng)先行示范需要的現(xiàn)代環(huán)境治理體系

李軍強(qiáng)

中華民族進(jìn)入偉大復(fù)興的新時(shí)代。響應(yīng)新時(shí)代的召喚，深圳再一次擔(dān)負(fù)起創(chuàng)新者的角色，承擔(dān)了建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的時(shí)代重任，開啟了為新時(shí)代探路的新征程。先行示范是全方位、系統(tǒng)化的探索，需要全民動(dòng)員，制度先行。具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，則是要構(gòu)建符合先行示范要求的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

一、精準(zhǔn)把握時(shí)代要求

精準(zhǔn)把握時(shí)代要求是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)，是落實(shí)先行示范要求的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)先行示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)。目前，指導(dǎo)深圳現(xiàn)代環(huán)境治理體系構(gòu)建方面的要求主要有：

（一）中央治理體系現(xiàn)代化決定的要求

黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證。這是對現(xiàn)代治理體系的總要求，其核心就是要形成體系，要系統(tǒng)、全面、協(xié)調(diào)，既要符合當(dāng)前的需要，也要能夠適應(yīng)未來長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展的需要。

（二）中央對深圳先行示范區(qū)建設(shè)的要求

《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》給深圳提出了高質(zhì)量發(fā)展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標(biāo)桿和可持續(xù)發(fā)展先鋒五大戰(zhàn)略定位，也再次明確重申深圳用足用好1992年中央授予深圳的特區(qū)立法權(quán)這個(gè)先行先試的工具。先行就是要?jiǎng)?chuàng)新與突破，要克服體制機(jī)制弊端；示范就是要讓先行經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制、可以推廣，經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（三）現(xiàn)代環(huán)境治理體系的要求

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確提出：到2025年，建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系，落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。

二、找出短板探究原因

“補(bǔ)短板”是黨的十九屆四中全會(huì)決定中提出的構(gòu)建現(xiàn)代治理體系的方法之一。而補(bǔ)短板的前提是找出短板、找準(zhǔn)短板，并深刻探究產(chǎn)生短板的原因。現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制是1979年開始建立的，并伴隨著我國改革開放進(jìn)程而逐步形成并發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)施過程中，也存在一些短板和不足。

（一）監(jiān)管出現(xiàn)錯(cuò)位

現(xiàn)代環(huán)境治理體系應(yīng)該是目標(biāo)明確、責(zé)任清晰、決策科學(xué)、激勵(lì)有效的制度體系，要通過制度的優(yōu)化確保黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、全民參與的定位精準(zhǔn)落實(shí)。這其中政府主導(dǎo)非常重要。要求政府集中精力做好宏觀監(jiān)管工作。而現(xiàn)行監(jiān)管體制中，政府監(jiān)管錯(cuò)位影響了監(jiān)管的效率和效果。具體表現(xiàn)在：

1.本位主導(dǎo)責(zé)任履行不夠。

導(dǎo)向不夠清晰，監(jiān)管難度大?，F(xiàn)行監(jiān)管體制中數(shù)量龐大的制度體系包括30多部法律、超過40部行政法規(guī)、2000多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，還有大量的地方法規(guī)、規(guī)章和政策等，單深圳環(huán)保方面的特區(qū)法規(guī)就有26部，準(zhǔn)確掌握難度非常大。各項(xiàng)規(guī)定制定時(shí)間、主體、目的等各不相同，協(xié)調(diào)性不足，重復(fù)規(guī)定多，甚至還有相互沖突的情況，增加執(zhí)行難度。此外，因?yàn)楣芾硖?xì)、事項(xiàng)太多、管理對象數(shù)量龐大、監(jiān)管力量嚴(yán)重不足等因素疊加，管理被戲稱為“保姆式”監(jiān)管。

責(zé)任不夠清晰，協(xié)調(diào)配合較差。現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制中，責(zé)任規(guī)定不夠清晰，特別是政府部門環(huán)保監(jiān)管的分工較為原則，生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)督無對應(yīng)保障措施，相關(guān)部門職責(zé)不清，不利于現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建。

決策中落實(shí)生態(tài)環(huán)保要求不夠。決策科學(xué)是現(xiàn)代治理體系基本要求之一，“在保持中發(fā)展、在發(fā)展中保持”，確保發(fā)展與環(huán)保間的平衡和協(xié)調(diào)。為此，中央明確要求將生態(tài)文明融入其他建設(shè)全過程和各方面。但現(xiàn)行體制中沒有落實(shí)生態(tài)環(huán)保要求的制度安排。從2019年調(diào)研的情況看，一些部門沒有落實(shí)，有些部門根本不知道需要落實(shí)，也有部門雖然知道但不會(huì)或不愿落實(shí)。調(diào)研對象普遍希望有明確的制度指導(dǎo)和推動(dòng)落實(shí)。

執(zhí)法效率不高。一是執(zhí)法手段跟不上時(shí)代腳步，制度支持不夠?，F(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制沒有明確在線監(jiān)測、物聯(lián)網(wǎng)、遙感等新技術(shù)獲取數(shù)據(jù)效力的規(guī)定，制約了利用新技術(shù)助力執(zhí)法、提升執(zhí)法效力的效果。二是執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前深圳環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員總數(shù)約為582名，卻監(jiān)管著數(shù)以億計(jì)的監(jiān)管事項(xiàng)，①按照監(jiān)管事項(xiàng)299項(xiàng)、監(jiān)管的市場主體300多萬家計(jì)算出來。我們的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年12月，在現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制中，深圳企業(yè)需遵守的環(huán)境方面的法律規(guī)定事項(xiàng)有299項(xiàng)，涉及44部法律法規(guī)規(guī)章、571個(gè)法條。按照官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，深圳目前有市場主體數(shù)量超過300萬家。深圳實(shí)際管理的人口超過2000萬人。無法適應(yīng)監(jiān)管需要。三是執(zhí)法程序不夠優(yōu)化，影響執(zhí)法效率。

激勵(lì)引導(dǎo)效果不夠?，F(xiàn)行體制中的激勵(lì)體系不僅類型少、范圍小、數(shù)量少，激勵(lì)類型設(shè)計(jì)是出于監(jiān)管需要，不一定符合激勵(lì)對象的需要；同時(shí)，獲得的途徑不夠靈活、通暢，激勵(lì)的重點(diǎn)不能突出，激勵(lì)作用發(fā)揮不好。

2.越位履行其他主體職責(zé)。

管了屬于企業(yè)自主管理的事項(xiàng)。保護(hù)環(huán)境、守法經(jīng)營是企業(yè)的責(zé)任。所以，企業(yè)采取什么技術(shù)、什么工藝等治理污染、保護(hù)環(huán)境應(yīng)是企業(yè)自主決策事項(xiàng)，應(yīng)由企業(yè)自行決定和管理。但現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制卻將不少應(yīng)屬于企業(yè)履行責(zé)任主體的事項(xiàng)納入監(jiān)管范圍，這既不符合環(huán)境治理的規(guī)律，也增加了監(jiān)管壓力，還干涉了企業(yè)的經(jīng)營，影響了企業(yè)主體責(zé)任的發(fā)揮。

管了太多的過程事項(xiàng)。監(jiān)管的目的是保護(hù)環(huán)境。只要不產(chǎn)生污染，就不用監(jiān)管。據(jù)此，監(jiān)管就不應(yīng)該過多管理過程事項(xiàng)，應(yīng)將主要精力放在結(jié)果管理上。而現(xiàn)行體制中，規(guī)定了太多諸如原料、工藝等過程監(jiān)管事項(xiàng)，增加了監(jiān)管難度，影響了監(jiān)管的效力。

（二）主體缺乏動(dòng)力

1.政府不好管。

一是監(jiān)管事項(xiàng)太多。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的綜合執(zhí)法事項(xiàng)目錄中列出的監(jiān)管事項(xiàng)有248項(xiàng)，加上深圳特區(qū)條例中的事項(xiàng)，超過300項(xiàng)。深圳管理的市場主體也超過300萬家。兩者疊加，數(shù)以億計(jì)，單靠政府監(jiān)管，必然力不從心，無法管好。

二是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量有限。深圳環(huán)保監(jiān)管人員缺乏，超負(fù)荷工作成為常態(tài)。盡管國家已經(jīng)推廣了隨機(jī)執(zhí)法等措施，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，但仍然無法在短時(shí)間內(nèi)從根本上改變監(jiān)管嚴(yán)重超負(fù)荷的情況。這不僅影響監(jiān)管者的健康，還進(jìn)一步加大監(jiān)管的難度和壓力，影響監(jiān)管效率和效果。

2.企業(yè)不主動(dòng)。

企業(yè)的積極性受影響，不愿也不敢主動(dòng)創(chuàng)新。由于監(jiān)管過多過細(xì)，擠壓了企業(yè)自主作用發(fā)揮的空間，沒有動(dòng)力和意愿采取先進(jìn)技術(shù)或進(jìn)行自主研發(fā)環(huán)境治理技術(shù)，進(jìn)而影響真正適用現(xiàn)代需要的新技術(shù)的研發(fā)和推廣，最終影響的是環(huán)境治理效果和環(huán)境質(zhì)量的改善。比如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)研發(fā)出了新的環(huán)境治理技術(shù)，但由于不符合現(xiàn)行制度的規(guī)定而不能使用，甚至要求拆除并處罰。

逃避存在可能，違法可能獲利，守法動(dòng)機(jī)不足。監(jiān)管難為一些違法者躲避承擔(dān)法律責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。由于目前我國公眾識別環(huán)境違法行為的能力還不強(qiáng)，無法及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，這就給違法者躲避監(jiān)管和處罰留下機(jī)會(huì)。這種躲避的結(jié)果，讓違法有了獲利的機(jī)會(huì)，又會(huì)助長該類市場主體繼續(xù)違法，甚至還會(huì)倒逼一些守法企業(yè)轉(zhuǎn)而違法。

罰款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不合理，違法成本較低。目前違法設(shè)定仍以固定金額為主。一方面固定罰款容易產(chǎn)生處罰不公的現(xiàn)象。因?yàn)閷ν瑯拥倪`法行為處以相同的罰款，對于一些小微企業(yè)來說，處罰顯得很重，甚至?xí)虼硕鴮?dǎo)致其破產(chǎn)倒閉，而對于大型企業(yè)來說，可能根本沒有影響，甚至有時(shí)還會(huì)有獲利空間，進(jìn)一步助長其違法的沖動(dòng)。另一方面，固定罰款不符合現(xiàn)代環(huán)境治理的要求。因?yàn)闆]有切斷違法的利益鏈，不符合新時(shí)代科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的要求，不符合用最嚴(yán)厲的法治保護(hù)環(huán)境的要求。

3.公眾不會(huì)做。

公眾環(huán)保意識不強(qiáng)?，F(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制中宣傳教育方面的規(guī)定只有簡單的倡導(dǎo)性內(nèi)容，由于針對性不強(qiáng)，責(zé)任主體不明確，責(zé)任規(guī)定不具體，保障機(jī)制不完善等短板，導(dǎo)致效果不好。主要表現(xiàn)為公眾知道的不多，已經(jīng)知道的也不一定準(zhǔn)確或正確，即使內(nèi)容正確也不一定符合實(shí)際需要等。這不利于提升公眾意識，難以實(shí)現(xiàn)公眾自覺保護(hù)環(huán)境的目的。

做的不一定對。該做的沒有做，如垃圾分類、綠色生活等沒做好或沒做對。公眾沒有表現(xiàn)出對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)有的理解、包容和理性，影響了環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度，進(jìn)而影響環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

監(jiān)督不到位。公眾是最好的監(jiān)管者，形成全民愿監(jiān)督、會(huì)監(jiān)督、善監(jiān)督的氛圍，是讓違法行為難以藏身，有效保護(hù)環(huán)境的最佳途徑。而現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制中，培養(yǎng)公眾監(jiān)督能力和調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督積極性的措施缺乏，導(dǎo)致公眾的監(jiān)督意愿不強(qiáng)，監(jiān)督能力不足，主要表現(xiàn)為對違法行為不會(huì)識別、識別不準(zhǔn)、舉報(bào)不當(dāng)?shù)取?/p>

三、新型環(huán)境監(jiān)管體制安排

（一）架構(gòu)設(shè)計(jì)

以新時(shí)代新要求為指導(dǎo)，以優(yōu)化體系激發(fā)活力形成保護(hù)合力為目標(biāo)，以特區(qū)立法權(quán)為依托，以系統(tǒng)化、全覆蓋、全過程、重引導(dǎo)為方法，構(gòu)建導(dǎo)向清晰、科學(xué)決策、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的新型高效體制，為環(huán)境治理體系現(xiàn)代化探索深圳經(jīng)驗(yàn)。

具體架構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，需要考慮以下幾個(gè)因素：一是克服短板，進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化；二是突出激發(fā)活力，引導(dǎo)全民自覺自愿保護(hù)環(huán)境，為制度真正發(fā)揮作用提供強(qiáng)大動(dòng)力保障；三是強(qiáng)調(diào)源頭保護(hù)，形成源頭防控措施閉環(huán)；四是重視系統(tǒng)安排，協(xié)調(diào)配合，形成制度合力，發(fā)揮監(jiān)管的最佳效果。據(jù)此，設(shè)計(jì)了下圖所示的新型環(huán)境監(jiān)管體制架構(gòu)，這六個(gè)部分間相互配合、相互支撐，是一個(gè)整體。

（二）主要制度設(shè)計(jì)

新型環(huán)境監(jiān)管體制六個(gè)部分有機(jī)配合，其中一些制度同時(shí)在不同部分中發(fā)揮作用，比如“嚴(yán)罰”“宣傳教育”都同時(shí)在基礎(chǔ)體系和激發(fā)活力中發(fā)揮作用。為了保證體系化，本文將主要制度歸納為優(yōu)化體系和激發(fā)活力兩大類，簡單介紹其中關(guān)鍵內(nèi)容。

1.優(yōu)化體系。

優(yōu)化體系主要從明確環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，加強(qiáng)科學(xué)監(jiān)管，提升監(jiān)管效率角度著手。

明確目標(biāo)導(dǎo)向：建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系，為改善管理奠定基礎(chǔ)。優(yōu)化體系的核心是要有一個(gè)明確目標(biāo)體系。這是構(gòu)建新型環(huán)境監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，具有明顯的導(dǎo)向作用，為政府監(jiān)管、企業(yè)守法、公眾監(jiān)督提供可遵循的依據(jù)。優(yōu)化的體系必須科學(xué)、合理、可行，這主要通過對現(xiàn)有的目標(biāo)體系進(jìn)行改造和完善來實(shí)現(xiàn)。

一是賦予深圳標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，彌補(bǔ)國家標(biāo)準(zhǔn)不足，并對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)中不符合深圳實(shí)際的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，真正構(gòu)建一個(gè)符合深圳實(shí)際的科學(xué)目標(biāo)體系。二是建立動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。發(fā)揮社會(huì)主體身處實(shí)踐一線的優(yōu)勢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)中不符合實(shí)際的情況，及時(shí)研究調(diào)整，保證目標(biāo)體系始終符合現(xiàn)實(shí)需要。

樹立結(jié)果導(dǎo)向：改變監(jiān)管方法，提升監(jiān)管效率。

優(yōu)化體系的關(guān)鍵是采取正確的監(jiān)管方法，實(shí)施結(jié)果導(dǎo)向，追求管理效果?！皩捁堋本褪俏覀兲岢龅慕Y(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管方法，它強(qiáng)調(diào)以管結(jié)果為主、不管或少管過程?！皩捁堋边@不僅可以讓監(jiān)管部門集中精力辦好該辦的事項(xiàng)，又能減少對其他市場主體自主管理事項(xiàng)的干涉，還能有效解決監(jiān)管人力不足的問題。這既符合新時(shí)代要求，又是“放管服”措施，還有利于優(yōu)化營商環(huán)境。落實(shí)“寬管”一是要大量減少對市場主體自主管理事項(xiàng)實(shí)施管理的規(guī)定，真正還責(zé)任給市場主體。二是不規(guī)定或少規(guī)定過程管理事項(xiàng)，真正保證以結(jié)果管理為主（以下簡稱為兩類事項(xiàng)）。

改造的方法主要通過發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)對上位法進(jìn)行變通來實(shí)現(xiàn)。變通主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是在深圳條例中不規(guī)定“兩類事項(xiàng)”。二是在深圳條例規(guī)定一些特殊的制度適用條款，實(shí)現(xiàn)對上位法中“兩類事項(xiàng)”管理規(guī)定排除適用的效果。這些特殊條款包括：在適用范圍中增加“但不符合發(fā)揮各類成員主體作用的規(guī)定不予適用”規(guī)定，用于實(shí)施時(shí)對條款是否適用進(jìn)行篩選；在總則中增加一條關(guān)于“與其他單項(xiàng)規(guī)定的關(guān)系”以保持未來的規(guī)定與本條例規(guī)定的一致性；在附則中增加一條關(guān)于“規(guī)定銜接條款”以保證與其他新規(guī)定間的一致性。三是采取一些新措施改善管理。比如采取承諾制優(yōu)化審批制度，規(guī)定除少量必須事前審批的事項(xiàng)外，一律采取企業(yè)承諾的方式進(jìn)行，監(jiān)管部門在企業(yè)承諾后的一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行一定比例的抽查，期滿沒有違反承諾的情況或抽查結(jié)果符合承諾的，直接視為完成審批，有違反承諾或不符合承諾的，按照有關(guān)規(guī)定處罰。這既能減少審批事項(xiàng)，又讓企業(yè)成為主動(dòng)者，還會(huì)對企業(yè)產(chǎn)生較大的約束，監(jiān)管效果會(huì)更好。四是用附件列舉的形式，直接列明排除適用的上位法條款。列舉時(shí)，可以根據(jù)條款數(shù)量多少靈活決策采取正面清單或負(fù)責(zé)清單或者兩項(xiàng)結(jié)合的方法。

明晰實(shí)施路徑：增強(qiáng)目的性，提高針對性。

優(yōu)化體系的方向是要明晰路徑。以此保證不走或少走彎路，提高監(jiān)管的針對性，提升監(jiān)管的效率?？茖W(xué)合理的路徑包括控制增量和消除存量。

控制增量主要從源頭著手，規(guī)定源頭減量、精細(xì)化分類、循環(huán)利用、清潔生產(chǎn)等方法，加強(qiáng)全過程控制，并明確建筑、交通和工業(yè)等不同領(lǐng)域污染防控等措施控制為重點(diǎn)。消除存量主要通過削減現(xiàn)在污染的方式實(shí)現(xiàn)，規(guī)定優(yōu)化企業(yè)污染治理、生態(tài)修復(fù)、鼓勵(lì)再利用等措施實(shí)施。

科學(xué)決策：源頭控制，保持平衡，防控風(fēng)險(xiǎn)。

優(yōu)化體系的重點(diǎn)之一是源頭控制。要進(jìn)一步完善源頭控制體系，在現(xiàn)行體系規(guī)定的環(huán)評制度、三同時(shí)制度、總量控制制度、排污許可制度等源頭控制方式基礎(chǔ)上，增加決策這個(gè)重要源頭控制，豐富和完善源頭控制措施，形成源頭控制措施閉環(huán)，發(fā)揮更好作用。

決策生態(tài)環(huán)保合規(guī)審查就是完善決策階段源頭保護(hù)的制度。它有利于保證政府及其組成部門在決策中充分、科學(xué)地考慮環(huán)境保護(hù)工作，真正將中央要求融入決策過程中，從源頭保護(hù)保持決策事項(xiàng)與環(huán)境保護(hù)間的協(xié)調(diào)和平衡，達(dá)到最好的效果，防范決策風(fēng)險(xiǎn)，提升決策質(zhì)量。該制度需要系統(tǒng)安排來保證實(shí)施，一是在政府責(zé)任中明確規(guī)定督促下級政府和部門落實(shí)生態(tài)環(huán)保要求責(zé)任的條款，二是增加規(guī)定“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“決策生態(tài)環(huán)保合規(guī)審查制度”兩個(gè)條款。

協(xié)調(diào)配合：執(zhí)行有效，增強(qiáng)合力。

優(yōu)化體系的另一個(gè)重點(diǎn)是要保證各部門監(jiān)管的有效協(xié)調(diào)配合。這既有利于減少資源浪費(fèi)，增強(qiáng)執(zhí)法合力，又有利于彌補(bǔ)執(zhí)法力量不足，還有利于減少過度執(zhí)法對監(jiān)管對象的不利影響，更能提升監(jiān)管效率。

提升協(xié)調(diào)配合水平同樣需要系統(tǒng)安排，一是要有組織保證，明確規(guī)定在市級層面成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并有效裁決配合中出現(xiàn)的爭議；二是要有平臺(tái)保障，建立信息平臺(tái)并共享，形成資源、信息共享機(jī)制，讓協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)高效；三是要有制度保證，規(guī)定協(xié)調(diào)配合制度，明確事前、事中、事后協(xié)調(diào)要求，提升可操作性，增強(qiáng)執(zhí)法效力。

理性高效執(zhí)法：提升效率，提供保障。

高效可以通過減量和增效來實(shí)現(xiàn)。減量是指減少執(zhí)法事項(xiàng)，增效是指在不增加執(zhí)法力量的前提下，增強(qiáng)執(zhí)法的覆蓋面和質(zhì)量。增效的方法主要包括：一是構(gòu)建非現(xiàn)場執(zhí)法體系，承認(rèn)非現(xiàn)場執(zhí)法獲取的證據(jù)效力。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，構(gòu)建視頻監(jiān)控、遙控監(jiān)測、感應(yīng)設(shè)備、衛(wèi)星監(jiān)測、無人機(jī)拍攝等現(xiàn)代科技覆蓋的非現(xiàn)場取證手段，獲取管理數(shù)據(jù)。結(jié)合依法獲取的其他數(shù)據(jù)，形成管理數(shù)據(jù)庫。發(fā)揮智能軟件的數(shù)據(jù)分析功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常、及時(shí)預(yù)警，增強(qiáng)執(zhí)法的精準(zhǔn)度，提升執(zhí)法的有效性。二是承認(rèn)專業(yè)機(jī)構(gòu)輔助執(zhí)法的效力，借助專業(yè)力量，既能提升執(zhí)法質(zhì)量，又能緩解力量不足的困局。三是規(guī)定企業(yè)自證守法以及不配合的證據(jù)確認(rèn)等制度，壓實(shí)企業(yè)責(zé)任，減輕執(zhí)法壓力。四是優(yōu)化政府部門案件移送程序、承認(rèn)聯(lián)合執(zhí)法獲得證據(jù)效力等，提高聯(lián)合執(zhí)法作用和執(zhí)法效率。

理性則主要通過構(gòu)建理性執(zhí)法環(huán)境來實(shí)現(xiàn)。具體包括明確規(guī)定理性執(zhí)法、首單免罰、雙隨機(jī)執(zhí)法等制度，讓執(zhí)法符合優(yōu)化營商環(huán)境的要求。

2.激發(fā)活力。

激發(fā)活力是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的首要任務(wù)。激發(fā)活力的核心是調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)，是讓保護(hù)環(huán)境變成所有社會(huì)成員自覺自愿的行為，融入生活和工作的每個(gè)環(huán)節(jié)，成為追求的時(shí)尚。

宣傳教育：增強(qiáng)意識，提升能力，奠定多元參與基礎(chǔ)。

宣傳教育重點(diǎn)解決認(rèn)識問題，是有效引導(dǎo)的前提，主要提升全體公眾的環(huán)保意識和識別環(huán)境違法的能力。

宣傳教育的引導(dǎo)作用非常明顯，一是可以提升公眾自覺守法的能力，將生態(tài)環(huán)境要求變成其自覺自愿的行動(dòng)，落實(shí)在日常生活中；二是有助于公眾將良好的環(huán)境保護(hù)習(xí)慣落實(shí)到工作崗位上，影響更多人參與其中；三是能提升公眾監(jiān)督水平，發(fā)揮公眾遍及社會(huì)的優(yōu)勢，形成愿監(jiān)督、會(huì)監(jiān)督、監(jiān)督準(zhǔn)環(huán)境，形成全時(shí)空監(jiān)督，讓環(huán)境違法無處藏身。

要突出宣傳教育的地位。從內(nèi)容、規(guī)劃、各類主體責(zé)任、效果考核、保障等方面做出具體明確有的規(guī)定，保證宣傳內(nèi)容針對性強(qiáng)且實(shí)用，所有主體自覺參與且責(zé)任明確，宣傳效果明顯可考核，確保真正形成全覆蓋、針對性強(qiáng)的宣傳教育體系，確保取得預(yù)期效果。

鼓勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)：正面引導(dǎo)，讓守法成為人們追求的時(shí)尚。

鼓勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)重點(diǎn)在于正面引導(dǎo)，通過多樣的激勵(lì)方式，讓公眾真正感受到守法的好處，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)中獲取收益、贏得榮譽(yù)、得到認(rèn)可，從而引導(dǎo)公眾主動(dòng)參與，主動(dòng)投入。

鼓勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)體系既要重視物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，也要重視精神激勵(lì)，還要讓獲得簡單靈活。主要包括：一是加大物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)力度，采取財(cái)政補(bǔ)貼、綠色信貸、綠色采購、有獎(jiǎng)舉報(bào)等制度，讓守法者能夠獲得實(shí)際利益。二是擴(kuò)大獎(jiǎng)勵(lì)范圍，讓公眾關(guān)注的事項(xiàng)及時(shí)變成獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目。規(guī)定“自主申報(bào)”制度，讓所有認(rèn)為其對環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的人自主申報(bào)，并陳述其申報(bào)獎(jiǎng)項(xiàng)、理由等，由監(jiān)管部門定期評定并頒獎(jiǎng)，同時(shí)把這類獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目納入獎(jiǎng)勵(lì)庫中，從而讓獎(jiǎng)勵(lì)更好地適應(yīng)不斷變化的形勢，減少固化形式影響?yīng)剟?lì)的效果，更好地發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)作用。

嚴(yán)厲處罰：反面遏制，讓違法成為人們避之不及的“瘟疫”。

嚴(yán)厲處罰是從懲罰的角度遏制違法行為的措施。嚴(yán)厲處罰的關(guān)鍵是要確立“以不讓違法者從違法行為中獲得任何利益為原則的處罰標(biāo)準(zhǔn)”，真正讓違法無利可圖，斬?cái)噙`法的動(dòng)機(jī)和沖動(dòng)，讓違法者不敢違法、不愿違法。

嚴(yán)厲處罰仍然通過對現(xiàn)行體制中責(zé)任體系彌補(bǔ)和完善的方法實(shí)現(xiàn)。主要包括：一是新增讓違法行為無法獲得任何收益的規(guī)定。專門規(guī)定“處罰數(shù)額確定基礎(chǔ)與方法”條款，明確規(guī)定以違法行為可能獲得利益為基數(shù)確定罰款數(shù)額，強(qiáng)調(diào)適用于所有能夠計(jì)算收益的違法處罰上，并具有優(yōu)先適用效力。規(guī)定懲罰性賠償條款，讓違法得不償失。二是形成責(zé)任閉環(huán)，加大處罰力度。增加終身責(zé)任、投資者責(zé)任、延伸責(zé)任等違法行為責(zé)任規(guī)定，全面落實(shí)責(zé)任自負(fù)原則，堵住逃避責(zé)任漏洞，遏制違法。這些新的規(guī)定與現(xiàn)行的按日計(jì)罰、行政拘留、刑事責(zé)任等綜合發(fā)力，讓違法行為付出代價(jià)。