新《土地管理法》實施后城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)

林超 呂萍

摘要：新《土地管理法》賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律地位，但是仍存在入市范圍、用途、收益分配等問題。通過總結(jié)北流市（以下簡稱“北流”）試點改革經(jīng)驗，可以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)，為解決上述問題提供思路。北流改革試點打破農(nóng)村集體土地住宅開發(fā)“禁區(qū)”，允許集體居住用地商品房開發(fā);突破存量集體建設(shè)用地入市限制，推動增量土地入市;探索集體公益項目用地有償入市，縮小土地征收“公共利益”范圍。同時，創(chuàng)新提出“捆綁入市”和土地增值收益再調(diào)節(jié)金的“北流智慧”，為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)進行了大膽有益的創(chuàng)新與嘗試?；诒绷鲗嵺`思考，對我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)提出如下建議：其一，允許新增集體建設(shè)用地入市，建立多主體土地供應(yīng)制度;其二，明確允許集體建設(shè)用地住宅開發(fā)政策，減少政策模糊風(fēng)險;其三，修改完善《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，逐步建立集體建設(shè)用地稅收體系。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場;集體經(jīng)營性建設(shè)用地;集體居住用地;新《土地管理法》

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）08-0008-12 收稿日期：2020-06-04

2015年國家開啟農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市改革試點。經(jīng)過4年的改革試點，地方政府在人市范圍、入市路徑、入市資格、土地增值收益分配、配套制度等方面進行了許多探索，推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)。2019年8月26日《土地管理法》修正案正式通過，標(biāo)志著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點成果獲得承認(rèn)，正式上升為國家法律。新法最突出修改的就是刪除原《土地管理法》第43條，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在法律上掃清了障礙，進行了明確和具體規(guī)定，使得入市活動有法可依。但是，盡管新《土地管理法》對集體建設(shè)用地制度方面進行了重大調(diào)整，呼應(yīng)了重大改革實踐，體現(xiàn)出立法工作的與時俱進，但是仍然存在許多不足。比如“增量”集體土地是否能夠入市、集體建設(shè)用地是否可以用于商品房開發(fā)用途、人市收益與土地出讓收益平衡問題，這些問題在新

作者簡介：林超，山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，副教授，碩士生導(dǎo)師;山西財經(jīng)大學(xué)鄉(xiāng)村振興與土地發(fā)展研究中心。

呂萍，通訊作者，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師。

基金項目：研究闡述黨的十九大精神國家基金專項課題“新時代我國城鄉(xiāng)住房制度變革與創(chuàng)新”（18VSJ097）;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會軟科學(xué)課題“推進農(nóng)村宅基地制度改革研究”（201926）;山西省軟科學(xué)研究課題“農(nóng)村宅基地功能分化推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施路徑研究”（2018041004-4）。法中沒有得到較好解決，使集體建設(shè)用地不能完全實現(xiàn)與國有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價”，成為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的“最后一公里”。然而，課題組在實踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北流改革試點在破除集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的二元壁壘，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場方面積累了許多好的做法，可以為破解上述困局，解決以上問題提供思路和樣本。因此，有必要對北流做法進行全面總結(jié)與深人思考，以期為推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，打通城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)“最后一公里”提供參考與借鑒。

1 北流改革試點的外部環(huán)境

2015年北流作為15個試點縣（市）率先開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展、土地資源稟賦等外部條件，大膽突破，利用入市制度紅利，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

其一，北流位于廣西自治區(qū)東南部，地處丘陵山區(qū)，土地資源貧瘠。轄區(qū)內(nèi)主要以山地為主，平坦土地稀少，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分布基本上是沿山谷盆地分布，所以，當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展空間狹小，建設(shè)用地需求難以滿足。

其二，北流礦產(chǎn)資源豐富，特別是高嶺土儲量達(dá)1億噸左右，當(dāng)?shù)睾茉缇烷_始發(fā)展陶瓷產(chǎn)業(yè)，建設(shè)有陶瓷小鎮(zhèn)，從事出口陶瓷。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以水泥、陶瓷為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，挖掘礦石原料，留下許多工礦廢棄地。后期許多中小企業(yè)破產(chǎn)，又留下了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。這些存量土地資源成為北流入市改革的基礎(chǔ)。

其三，北流人地關(guān)系緊張。上世紀(jì)土地承包時期，集體土地被徹底“分田到戶”，造成村集體沒有任何后備土地資源，導(dǎo)致后期農(nóng)戶家中分戶，或是擴建住房時，村內(nèi)無地可用，農(nóng)戶為滿足自身住房需求，只能在自己承包地中建房，威脅耕地保護。

其四，北流市毗鄰廣東省，本地農(nóng)民在廣東打工，或是依托廣東發(fā)展建材貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)，縣域經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)，收入較高。許多返鄉(xiāng)村民希望提高自身居住環(huán)境與品質(zhì)，享受與城鎮(zhèn)商品房一樣的公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)，改善性住房需求旺盛。

綜上，北流市以自身土地資源稟賦為基礎(chǔ)，平衡建設(shè)用地需求與供給，圍繞農(nóng)村居民改善性住房需求，大膽進行制度設(shè)計，大力推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)。

2 探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的“北流做法”

2.1 農(nóng)村集體居住用地供給打破土地利用“禁區(qū)”

按照原國土資源部發(fā)布的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點方案和新《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以被用于工礦倉儲、旅游等，但對于是否允許商品房開發(fā)沒有明確表述，其他改革試點地區(qū)基本將其視作“禁區(qū)”。這種模糊性規(guī)定一直為學(xué)界所垢病，認(rèn)為這樣的用途限制，沒有實現(xiàn)“同地同權(quán)”的改革目標(biāo)。北流試點勇于打破“禁區(qū)”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許被用于商服居住用地開發(fā)，截至2018年10月，共有商住項目入市地塊69宗，面積3950.96畝，分別占入市項目宗數(shù)和面積的67.65%、68.66%，占同期居住用地供地總面積59%，超過同期同類國有建設(shè)用地供應(yīng)面積。集體居住用地入市不僅可以活躍當(dāng)?shù)丶w建設(shè)用地市場，而且真正實現(xiàn)了“同地同權(quán)”，增加了農(nóng)民收入，切實保護了農(nóng)民權(quán)益。

北流做法打破了國有建設(shè)用地市場憑借居住用地供給在土地征收和土地出讓過程中形成的雙邊壟斷，避免了由此造成的居住用地地價高漲，政府獲得巨額土地增值收益，形成“土地財政”依賴。在推動集體建設(shè)用地市場參與，縮小與國有建設(shè)用地一級壟斷所帶來的負(fù)面效應(yīng)等方面進行了有益的探索。

2.2 新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市突破存量約束限制

新《土地管理法》中仍未明確允許增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，不利于集體建設(shè)用地市場培育。首先，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源分布不均，對于東南沿海、大城市周邊等過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，具備可觀的入市資源，但對于廣大偏遠(yuǎn)小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)來說，幾乎沒有“達(dá)標(biāo)”的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源，所以這種試點明顯帶有地域的不公平。其次，伴隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟一二三產(chǎn)融合和農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，離不開建設(shè)用地供給，而囿于城市開發(fā)邊界劃定、基本農(nóng)田保護等因素，城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地指標(biāo)會愈加稀缺，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然需要新增集體建設(shè)用地指標(biāo)補充，如果一味地控制新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，那么必然會阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。所以，北流探索允許新增集體建設(shè)用地入市做法就顯得尤為重要。以農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園項目為例，園區(qū)一期規(guī)劃占地巧00畝，涉及民樂鎮(zhèn)會眾村、南慶村等4個村集體土地，由于建設(shè)用地指標(biāo)有限，除了土地征收國有建設(shè)用地出讓700畝，還利用農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)620畝，實現(xiàn)新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“只轉(zhuǎn)不征”，完成了園區(qū)用地計劃。這種做法不僅拓寬了集體經(jīng)營性建設(shè)用地來源，而且實現(xiàn)同一項目兩種產(chǎn)權(quán)主體供地，為多主體土地供應(yīng)進行了大膽嘗試。

2.3 集體公益項目用地有償供給縮小土地征收“公共利益”范圍

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍直接與土地征收制度“公共利益”界定相關(guān)。對于完全非盈利的公益項目，比如軍事、外交等公益項目用地，完全符合土地征收的基本要義，不屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，而對于諸如高速公路、鐵路等經(jīng)營性公益項目用地是否全部適用于土地征收，一直存在爭議。那么，在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場過程中，劃分土地征收與集體建設(shè)用地入市范圍就成為關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)進一步擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等入市領(lǐng)域，縮小土地征收范圍，提高市場配置土地資源效率。北流創(chuàng)新盈利性公益項目用地供給機制，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市代替?zhèn)鹘y(tǒng)土地征收，解決項目落地問題。在北流市民安客運站項目中，由于集體成員不同意征地補償，使 2015年立項的客運站遲遲無法落地，入市改革后，北流交管局以23.08萬元協(xié)議出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地2.87畝，每畝土地增值收益7.238萬元，高于土地征收價格2.906萬元，這一創(chuàng)新不僅完成了項目用地計劃，提高了集體成員收入，更重要的是探索出一條縮小土地征收“公共利益”范圍的新路子。

3 破解城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建難題的“北流智慧”

3.1 收取土地增值收益再分配金，平衡不同規(guī)劃用途的集體建設(shè)用地入市

與國有建設(shè)用地一級出讓市場不同，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場具有多個入市主體，一直存在著因為規(guī)劃用途不同所帶來的不公平爭議，特別是北流放開居住用地入市，造成不同村集體的工業(yè)與商住之間產(chǎn)生高額的收益差，阻礙了入市各項工作的開展。北流為平衡各村不同規(guī)劃用途出讓地塊的收益差，嘗試進行土地增值收益二次調(diào)節(jié)。初次調(diào)節(jié)按照不同入市途徑、用途，差別化收取增值收益調(diào)節(jié)金，從5%一48%不等。再對商服、居住用地按照成交價收取18%的土地增值收益平衡再分配金，彌補工業(yè)出讓地塊，以此對各村土地入市收益進行二次調(diào)節(jié)與平衡，最終使各種用途地塊入市增值收益分配差距縮小，使各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本滿意，以推動域內(nèi)入市工作開展。北流這一做法，既平衡了域內(nèi)各農(nóng)村集體之間的利益，順利推動入市工作開展，又降低了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織居住用地競相入市的利益驅(qū)動，優(yōu)化了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市結(jié)構(gòu)。

3.2 捆綁公共基礎(chǔ)實施建設(shè)方式出讓，降低對國有建設(shè)用地“土地財政”沖擊

一直以來，入市改革都存在著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市沖擊國有建設(shè)用地土地出讓金，進而影響地方“土地財政”收益的隱憂。究其根本原因在于，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不承擔(dān)前期公共基礎(chǔ)設(shè)施配套投入，從而可以低價出讓，受讓人可以以低價獲得該部分投入對集體建設(shè)用地的外部溢價，損害了地方政府財政收入，降低地方政府推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市積極性。針對這一困境，北流提出商住用地入市與周邊公共基礎(chǔ)設(shè)施“捆綁”建設(shè)做法，凡是獲得集體商住地塊受讓人，須按照出讓協(xié)議，完成規(guī)劃藍(lán)線范圍內(nèi)三通一平、給排水、道路、綠化等市政設(shè)施，以及公園、學(xué)校、醫(yī)療、市場等公共配套設(shè)施建設(shè)。這種做法是將政府所投入公共基礎(chǔ)設(shè)施外部溢價內(nèi)部化，從而既使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地順利入市，又減輕了地方政府市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力。通過測算，政府獲取收益占凈地價31%，轉(zhuǎn)嫁企業(yè)承擔(dān)基建公建配件28%，總收益比改革前略低5%，基本對地方政府國有建設(shè)用地出讓收益不造成影響。

4 關(guān)于北流實踐的深入思考與推廣建議

4.1 允許新增集體建設(shè)用地入市，建立多主體供地制度

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場要求兩種產(chǎn)權(quán)主體，同地同權(quán)，都應(yīng)當(dāng)成為土地市場的供應(yīng)主體。伴隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，應(yīng)當(dāng)逐漸建立多主體土地供應(yīng)制度。首先，減小土地儲備機構(gòu)職能泛化趨勢，回歸土地市場調(diào)節(jié)本質(zhì)屬性，縮小土地征收范圍，釋放集體建設(shè)用地入市空間。減少土地供應(yīng)年度計劃對集體建設(shè)用地入市方式、數(shù)量、位置、時序的約束，鼓勵用地企業(yè)和入市主體自由協(xié)商，落實集體產(chǎn)權(quán)主體地位，自主申請，優(yōu)先供地。其次，以空間規(guī)劃為準(zhǔn)繩，以用地需求為主導(dǎo)，平等對待國有與集體土地產(chǎn)權(quán)，允許新增集體建設(shè)用地入市，統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)新增建設(shè)用地指標(biāo)年度指標(biāo)，合理分配新增建設(shè)用地指標(biāo)。項目落地不以“圈內(nèi)”“圈外”為限制，宜國有選國有，宜集體選集體，真正實現(xiàn)以規(guī)劃用途管土地，而不以產(chǎn)權(quán)性質(zhì)論優(yōu)劣，真正實現(xiàn)多主體供給的市場競爭，最終實現(xiàn)土地資源市場化配置。

4.2 明確允許農(nóng)村集體居住用地住宅開發(fā)政策，減少政策模糊風(fēng)險

對于集體居住用地住宅開發(fā)的政策模糊表述，雖然為地方政策試點提供了一定空間，但這種政策模糊帶來市場的不確定性。首先，北流集體居住用地入市規(guī)模較大，已經(jīng)入市的居住用地住宅開發(fā)是否能夠得到后續(xù)法律政策明確的“認(rèn)同”，將直接關(guān)系到這些住宅的市場銷售和交易，也將影響用地企業(yè)對國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地用地“同地同權(quán)”的認(rèn)可程度，決定了未來集體建設(shè)用地是否能夠得到公平的市場對價。其次，改革試點文件的模糊表達(dá)，導(dǎo)致金融、銀行部門謹(jǐn)慎操作，遲遲不肯為集體建設(shè)用地開發(fā)進行抵押貸款，企業(yè)自有資金壓力較大，常常需要以民間借貸或短期高利貸來平衡現(xiàn)金流壓力。若無法得到法律和市場認(rèn)可，容易導(dǎo)致開發(fā)企業(yè)資金鏈斷裂，使原拆遷農(nóng)戶陷人既無安置費，又無安置房的境地，影響社會穩(wěn)定。

4.3 修改完善（農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，逐步建立集體建設(shè)用地稅收體系

土地增值收益分配是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵，《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定的土地增值收益調(diào)節(jié)金是試點期間唯一的調(diào)節(jié)工具。雖然《辦法》發(fā)揮出一定的收益分配調(diào)節(jié)功能，但也暴露出許多不足，需要進行改進。其一，《辦法》沒有考慮入市增值收益分配與國有征收補償?shù)你暯?，增加了地方土地征收阻力，?yīng)當(dāng)統(tǒng)一兩者之間分配比例，凡是同地段同用途土地，無論入市與征收，農(nóng)戶分配到土地收益應(yīng)該大體一致。其二，調(diào)節(jié)金只對國家、集體之間的利益進行了分配，沒有對同區(qū)域內(nèi)集體與集體之間的利益進行再平衡，容易引發(fā)村集體之間的不公平，應(yīng)當(dāng)借鑒北流土地增值收益再分配金做法進行利益的二次分配，減少入市改革阻力。其三，調(diào)節(jié)金作為試點改革工具，征收較為簡單，沒有考慮到集體建設(shè)用地市場完整過程中的收益調(diào)節(jié)，所以，應(yīng)當(dāng)總結(jié)“三塊地”改革試點經(jīng)驗，適時著手建立覆蓋全流程的集體建設(shè)用地稅收體系，不僅可以規(guī)范土地增值收益分配，而且可以為今后城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場稅收體系打下基礎(chǔ)。

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