《土地管理法》的形成及其歷史局限性探析

劉瑩

摘 要：中國土地管理法改革發(fā)展的歷史就是中國市場經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的歷史，探索中國土地管理法的形成就會懂得中國人民為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展變化所作出的努力。本文通過對土地管理法的歷史及其歷次修訂的內(nèi)容剖析土地管理法的歷史局限性，通過最新的政策法規(guī)條例解讀未來土地管理法改革發(fā)展的方向。隨著自然資源部的成立，國家自然資源所有權(quán)和行使權(quán)由國務(wù)院轉(zhuǎn)交至自然資源部，土地管理法的改革必將進(jìn)入一個嶄新階段。

關(guān)鍵詞：土地管理法;修訂;歷史局限性;改革方向

一、《土地管理法》的形成歷史

我國現(xiàn)行的《土地管理法》盡管成法于1986年，但其有其身后的歷史淵源。主要內(nèi)容如表1：

二 、《土地管理法》的歷史局限性

2004年《中華人民共和國土地管理法》修正頒布以來，黨中央、國務(wù)院在土地管理方面出臺了一系列重要文件，對嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用、劃定永久基本農(nóng)田、深化土地有償使用制度等方面做出了新部署。特別是十八大以來，黨中央國務(wù)院又出臺了很多與時俱進(jìn)的新規(guī)劃和新政策，《土地管理法》的歷史局限性越發(fā)明顯，很多條文已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和現(xiàn)實相適應(yīng)。

（一）關(guān)于土地行使權(quán)

《中華人民共和國土地管理法》第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。中共中央的關(guān)于 《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的第二十四條，決定組建自然資源部。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。自然資源部替代國務(wù)院行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)權(quán)利。

（二）關(guān)于土地確權(quán)登記

《土地管理法實施條例》第一章 第六條規(guī)定：依法改變土地的所有權(quán)、使用權(quán)，或者因依法買賣、轉(zhuǎn)讓地上建筑物、附著物等而使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記，由縣級以上地方人民政府更換土地證書?，F(xiàn)在根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第一章 第七條規(guī)定：不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理;直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動產(chǎn)登記。

（三） 關(guān)于土地征收

第四十四條 關(guān)于建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。程序：建設(shè)單位提出申請并提交材料（單獨選址和劃撥項目），勘測定界，進(jìn)行征地告知、確認(rèn)和聽證。弊端：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時，因土地性質(zhì)發(fā)生了變化，而土地權(quán)屬沒有變化，沒有告知土地所有者的程序，在一定程度上侵犯了土地所有者的知情權(quán)。二是土地補(bǔ)償費用撥付到村民集體經(jīng)濟(jì)組織后，沒有自覺交納屬于村民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民應(yīng)該交納的社保費用，無法落實群眾的社保問題，導(dǎo)致政府交納的社保費用出現(xiàn)掛帳問題。黨的十八屆三中全會決定提出了“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”，進(jìn)一步明確了公共利益的土地征收范圍以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征收的程序。

（四）關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

土地管理法 第六十三條。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。黨的十八屆三中全會決定明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權(quán)”。

（五） 關(guān)于農(nóng)村宅基地

土地管理法 第六十二條 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

改革農(nóng)村宅基地制度。 黨的十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。 2018年中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

（六） 關(guān)于農(nóng)村土地改革

土地管理法 第十四條? 農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。2017年10月18日習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告第五部分“貫徹新發(fā)展6理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”提出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！?/p>

（七） 關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

土地管理法 第十五條農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?，F(xiàn)在的新政策是農(nóng)用地確權(quán)發(fā)證后，農(nóng)戶有權(quán)自主流轉(zhuǎn)。

土地管理法第三十六條 禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。根據(jù)《國土資源部關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》（國土資規(guī)﹝2018﹞1號）最新政策：強(qiáng)調(diào)不破壞耕作層，并沒有明確禁止永久基本農(nóng)田上不能發(fā)展林果業(yè)。以后發(fā)展林果業(yè)是否可視為被允許。

三、《土地管理法》的改革方向

（一）討論探討過程

2014年以來《土地管理法》的修改經(jīng)反復(fù)研究探討，并向全國人大常委會法工委、中農(nóng)辦、國務(wù)院法制辦作了多次匯報和溝通，確定法律修改的范圍和重點等重大問題，贊同本次修改以修正案的形式開展。表2為近年來《土地管理法》修改探索過程。

（二）《土地管理法》改革方向探析

1、明確公共利益的范圍

黨的十八屆三中全會決定明確提出了“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”的改革方向。國土資源部從2001年起在成都、武漢等多個城市開展了兩輪征地制度改革試點。2014年又按照黨中央、國務(wù)院部署，牽頭在山東禹城、河北定州、內(nèi)蒙古和林格爾開展征地制度改革試點。試點地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元保障機(jī)制等方面開展了多項制度性的探索。這次法律修改，重點是平衡好保障國家發(fā)展與維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)系，在完善征地補(bǔ)償安置問題上下功夫，確保被征地農(nóng)民原有生活水平有提高，長遠(yuǎn)生計有保障。一是明確界定土地征收的公共利益。在綜合考慮國際立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相銜接，將國防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍。

2、 進(jìn)一步規(guī)范征地程序

要求地方政府在征地前先與農(nóng)民簽訂土地補(bǔ)償安置協(xié)議，落實補(bǔ)償安置資金，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。2004年以來，按照國務(wù)院要求，征地補(bǔ)償制度不斷完善，實行了區(qū)片綜合地價和統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，全國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高。這次修改將改革經(jīng)驗入法，綜合考慮土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素綜合評估確定區(qū)片綜合地價，給予公平合理補(bǔ)償。

3、改革農(nóng)村宅基地制度

2014年，專門部署開展了宅基地制度改革試點。試點地區(qū)在宅基地保障、下放審批權(quán)和有償使用、自愿有償退出等方面進(jìn)行了積極探索，對維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)成效明顯。這次法律修改，重點是將黨中央確定的改革方向和要求落實到法律中，保障和落實農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。一是明確在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、人均土地少、無法實現(xiàn)一戶一宅的，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障農(nóng)村居民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。二是改革宅基地審批制度，將宅基地審批權(quán)限下放到縣、鄉(xiāng)，切實保障農(nóng)民依法取得宅基地的合法權(quán)益。三是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。鼓勵進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權(quán)。2018年2月中央一號文《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出宅基地三權(quán)分置。

4、關(guān)于完善與農(nóng)村土地制度改革相配套的重點制度

耕地保護(hù)、用途管制、用地審批、不動產(chǎn)登記、土地督察等制度是落實黨中央確定的土地管理制度改革，推進(jìn)生態(tài)文明和城鄉(xiāng)一體建設(shè)等方面的重要配套制度，中央在有關(guān)決定和會議中也多次強(qiáng)調(diào)，實踐中也有了很多成熟可行的做法，在這次法律修改中予以配套修改。

5、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、同權(quán)同價

黨的十八屆三中全會決定明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權(quán)”。據(jù)國土資源部2013年初步統(tǒng)計，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地有4200余萬畝。十多年來，國土資源部在安徽蕪湖、廣東順德等多個城市開展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。2014年，專門部署在北京大興、上海松江等地開展試點。試點地區(qū)在入市主體和入市途徑、征收土地增值收益調(diào)節(jié)金等方面，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場作了有益探索。截至2016年底，全國15個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)入市地塊共計226宗，面積3650.58畝，總價款46.77億元。這次法律修改，基本思路是將集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地市場交易制度相銜接，實現(xiàn)同地同權(quán)。在刪除現(xiàn)行法第四十三條和第六十三條的基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍、條件等進(jìn)行原則規(guī)定，明確符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國務(wù)院另行制定。

結(jié)論

隨著自然資源部的成立，國家自然資源所有權(quán)和行使權(quán)由國務(wù)院轉(zhuǎn)交至自然資源部，標(biāo)志著《土地管理法》的改革進(jìn)入了一個新的階段，為《土地管理法》的改革提供了一個新的機(jī)遇。我個人認(rèn)為，《土地管理法》的修改應(yīng)該是全面修訂而不是局部修正。主要體現(xiàn)四大方面：

一是內(nèi)容;《土地管理法》應(yīng)該提升到《自然資源管理法》領(lǐng)域。

二是規(guī)劃;單一土地利用規(guī)劃將會上升到國土空間規(guī)劃。

三是產(chǎn)權(quán);集體、農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)屬性將得到進(jìn)一步體現(xiàn)。

四是市場;將會更加體現(xiàn)建立全域統(tǒng)一的自然資源市場。

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[13]土地管理法的歷史回顧和修改建議 孫佑海

[14]中華人民共和國土地管理法實施條例

[15]中華人民共和國土地管理法

（作者單位：河南省駐馬店市自然資源和規(guī)劃局 土地儲備開發(fā)中心，河南 駐馬店 463200）