新冠疫情下的基層社區(qū)治理能力現(xiàn)代化研究

張 璇

（中共深圳市光明區(qū)委黨校，深圳518106）

一、研究背景

2019年底，一場(chǎng)來(lái)勢(shì)洶洶的新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)，震驚全球。中國(guó)的疫情在經(jīng)歷了 “封城隔斷”“防控升級(jí)”“全面救治”等階段后，成功遏制了疫情在湖北武漢的擴(kuò)散蔓延勢(shì)頭，進(jìn)入了常態(tài)化防控新階段，按下 “暫停鍵”的城市迎來(lái)了全面“重啟”。

疫情發(fā)生，我國(guó)始終堅(jiān)持把人民群眾身體安全和生命健康放在第一位，按照?qǐng)?jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的總要求，舉國(guó)重視，全民參與，采取自上而下與自下而上的兩條防控體系。一方面，自上而下的防控部署體系進(jìn)行全域覆蓋。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮頂層決定性、全局指導(dǎo)性作用，加大政策協(xié)調(diào)、物資調(diào)配和監(jiān)督管理，各地區(qū)各部門積極響應(yīng)。另一方面，自下而上的防控堅(jiān)守體系進(jìn)行全面排查。以每個(gè)社區(qū)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮基層自治性、群防群控性作用，開(kāi)展防疫入戶宣傳、區(qū)域封閉管理、患者排除篩查并逐級(jí)上報(bào)疫情。一時(shí)間，全國(guó)人民戮力同心、眾志成城，廣大醫(yī)務(wù)人員沖鋒在前、團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)，全國(guó)近65萬(wàn)個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)1 000萬(wàn)社區(qū)工作者同樣奮戰(zhàn)在抗疫一線，疫情形勢(shì)出現(xiàn)積極變化。經(jīng)過(guò)這次疫情，充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，充分檢驗(yàn)了我國(guó)舉世矚目的調(diào)配能力和公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，充分展示了九千萬(wàn)黨員隊(duì)伍不忘初心的責(zé)任感和使命感。在整個(gè)疫情防治過(guò)程中，自上而下的防疫體系重拳出擊，黨帶領(lǐng)人民集中力量辦大事受到世界公認(rèn)贊譽(yù)，但自下而上的防控體系卻顯得良莠不齊，尤其是作為疫情中心的湖北武漢基層社區(qū)工作者，面臨了前所未有的困難和壓力，社區(qū)治理能力現(xiàn)代化有待精準(zhǔn)提升。

二、新冠疫情下的基層社區(qū)治理能力現(xiàn)狀

為有效應(yīng)對(duì)頻發(fā)多發(fā)的各種災(zāi)害，近年來(lái)國(guó)際社會(huì)積極探索減災(zāi)社區(qū)的模式。世界衛(wèi)生組織推出了 “安全社區(qū)”，美國(guó)政府推動(dòng)建立 “防災(zāi)型社區(qū)”，其他國(guó)家雖然沒(méi)有在國(guó)家層面設(shè)立防災(zāi)減災(zāi)類的示范社區(qū)，但也都開(kāi)展了 “以社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理”［1］。我國(guó)經(jīng)歷了多年的努力探索，創(chuàng)造了自有特色的社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)管理體系。但是這些工作體系更聚焦對(duì)自然災(zāi)害的防治與抵御，而突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)多聚焦于醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)部，這給從未接觸到該問(wèn)題的基層社區(qū)管理帶來(lái)了始料未及的難度。

（一）新冠疫情的特性對(duì)基層治理現(xiàn)代化提出更高要求

新冠肺炎疫情的特性，使醫(yī)院和社區(qū)都成為打贏這場(chǎng)人民防控戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)。醫(yī)院是不計(jì)代價(jià)打好醫(yī)療收治的 “救治戰(zhàn)”，社區(qū)則是打好全面系統(tǒng)的 “防控保障戰(zhàn)”。疫區(qū)中心的湖北武漢有1 406個(gè)社區(qū)、1 943個(gè)村 （大隊(duì)）、178個(gè)街道 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)等）、7 102個(gè)住宅小區(qū)、13 800多個(gè)網(wǎng)格。這些既是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的首位渠道，更是保障民生、配送供給滿足全市近千萬(wàn)人口生活需求的基層堡壘。上一次爆發(fā)全民知曉的 “非典事件”距今也有十三個(gè)年頭，雖然致死率不高，但其巨大的破壞性增加了防控工作難度。

1.傳播的廣泛性，要求社區(qū)嚴(yán)格封閉管理

新冠病毒在中國(guó)的爆發(fā)地武漢華南海鮮批發(fā)市場(chǎng)距離年發(fā)送旅客千萬(wàn)人的漢口火車站近在咫尺，正逢春運(yùn)高峰時(shí)期，導(dǎo)致全國(guó)多地啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，人口流動(dòng)性強(qiáng)的城市面臨更大壓力。因此，1月23日起武漢全面關(guān)閉了離漢通道，2月17日起嚴(yán)格社區(qū)封閉管理，對(duì)所有居民小區(qū)實(shí)行 “一門進(jìn)出”、24小時(shí)值守，做到進(jìn)出小區(qū)身份必問(wèn)、體溫必測(cè)、信息必錄、口罩必戴，守好群眾健康大門。最嚴(yán)隔離措施實(shí)施半個(gè)月后，全市每日新增確診病例從千例左右下降到百例以內(nèi)。然后，全面開(kāi)展無(wú)疫情小區(qū)、社區(qū) （村隊(duì)）創(chuàng)建，鞏固擴(kuò)大封閉管理工作成果。截至4月19日，全市無(wú)疫情小區(qū)累計(jì)7 076個(gè)，占比99.6%；無(wú)疫情社區(qū)累計(jì)1 379個(gè)，占比98.1%；無(wú)疫情村 （大隊(duì)）累計(jì)1 943個(gè)，占比100%。

2.管理的屬地性，要求社區(qū)精細(xì)管理流程

在隔斷人員流動(dòng)的基礎(chǔ)上，以屬地社區(qū)為責(zé)任單位拉網(wǎng)式動(dòng)態(tài)滾動(dòng)篩查發(fā)熱、咳嗽等癥狀人員，做到 “不漏一戶、不落一人、不斷一天”，確保全覆蓋、無(wú)盲區(qū)排查 “四類人員”并做好其集中收治和隔離工作。這四類人員分別為確診患者、疑似患者、無(wú)法排除感染可能的發(fā)熱患者、確診患者的密切接觸者［2］。確診患者集中收治，疑似患者集中隔離，發(fā)熱患者、密切接觸者集中隔離觀察［3］。構(gòu)建“發(fā)熱診斷—確診和疑似—軌跡調(diào)查—確定密接者—隔離密接者—對(duì)密接者核酸檢測(cè)”工作閉環(huán)，確保每一位新增確診和疑似病患都能無(wú)縫進(jìn)行流調(diào)和分類救治。武漢市組織9.7萬(wàn)名干部職工下沉社區(qū)，補(bǔ)充社區(qū)工作人員的不足，開(kāi)展拉網(wǎng)式大排查，共將1 275名確診患者、1 436名疑似患者、9 105名密切接觸者從家庭轉(zhuǎn)運(yùn)到醫(yī)院和隔離點(diǎn)，防止輕癥拖成重癥，確保實(shí)現(xiàn)了 “應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治、應(yīng)檢盡檢、應(yīng)隔盡隔”。在社會(huì)人員不流動(dòng)的基礎(chǔ)上，社區(qū)工作者要對(duì)居民進(jìn)行精細(xì)排查，還得讓其他必備的生活要素流動(dòng)起來(lái)，武漢市投入800多輛公交車參與運(yùn)輸，組織4.5萬(wàn)名下沉干部和2.4萬(wàn)名志愿者深入13 001個(gè)網(wǎng)格，實(shí)行套餐團(tuán)購(gòu)、無(wú)接觸配送，幫助居民購(gòu)藥上門，打通社區(qū)配送的 “最后一公里”，滿足廣大人民群眾的 “菜藍(lán)子”“米袋子”，落實(shí)個(gè)性化的購(gòu)買藥品與生活保障，對(duì)老弱特殊群體進(jìn)行人文關(guān)懷。

3.爆發(fā)的密集性，要求社區(qū)有效迅速執(zhí)行

1月23日封城后的一個(gè)月是武漢確診人數(shù)達(dá)到峰值的關(guān)鍵時(shí)期。雖然武漢加快布局防控措施，但是依然滯后于疫情發(fā)展。明顯滯后的預(yù)警使疫情前期失控，導(dǎo)致出現(xiàn)了蜂擁而至的發(fā)熱病人、醫(yī)療資源被嚴(yán)重?cái)D兌、收治救治一床難求、防護(hù)物資嚴(yán)重短缺，加上春節(jié)放假的運(yùn)行停頓，使染病患者井噴式激增。2月12日武漢新增確診當(dāng)日暴增13 436例，單日新增確診病例達(dá)到歷史峰值，累計(jì)確診達(dá)到32 994例。在新冠病毒患者不斷出現(xiàn)后，分三批不斷增加定點(diǎn)接收醫(yī)院66家，為預(yù)防交叉感染，這些醫(yī)院停止所有正常診療，全面接診發(fā)熱患者。接著，根據(jù)中央部署，武漢市緊急啟動(dòng)了火神山、雷神山醫(yī)院建設(shè)。然后，開(kāi)始探索建設(shè)方艙醫(yī)院，騰出全市所有大型空曠展館，迅速改建為方艙醫(yī)院接收輕癥患者，全市通過(guò)改造酒店、高校、黨校、中職中專宿舍等，建設(shè)各類隔離治療點(diǎn)、觀察點(diǎn)、康復(fù)驛站，分類收治、集中隔離疑似病人、密切接觸者、康復(fù)出院人員。這種 “隔離點(diǎn)—方艙—非定點(diǎn)醫(yī)院—定點(diǎn)醫(yī)院”梯次轉(zhuǎn)運(yùn)機(jī)制，及時(shí)把方艙醫(yī)院的剩余病人轉(zhuǎn)到定點(diǎn)醫(yī)院，把普通定點(diǎn)醫(yī)院的重癥、危重癥病人轉(zhuǎn)到水平更高的定點(diǎn)醫(yī)院，對(duì)治愈患者中有其他基礎(chǔ)性疾病的予以繼續(xù)治療，最大限度保障了患者的生命健康。由于初期對(duì)病毒的傳播方式、傳染渠道、疑似數(shù)量、檢測(cè)判定等方面的不確定，在救治場(chǎng)地、防護(hù)設(shè)備、轉(zhuǎn)運(yùn)方式、隔離手段等方面都是一邊摸索一邊改進(jìn)，這對(duì)社區(qū)在不同抗疫階段的工作都提出了不同的要求，需要社區(qū)治理具備較強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的執(zhí)行力。

4.防疫的綜合性，要求全面提升服務(wù)能力

防疫需要三個(gè)方面的結(jié)合，第一是身體和心理的結(jié)合，待疫情結(jié)束后重塑武漢城市形象、有序恢復(fù)城市功能、全面推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等工作不亞于疫情防治期間的工作量。第二是防和治的結(jié)合。隨著城市重啟，統(tǒng)籌疫情防控與發(fā)展 “兩手抓”，將成為今后的新常態(tài)。第三是責(zé)任部門和其他部門結(jié)合起來(lái)。此次疫情波及區(qū)域廣泛，影響人數(shù)眾多，除了一線的醫(yī)療人員和確診的患者外，涉及交通、物資、金融、軍隊(duì)、媒體、慈善、社區(qū)等諸多部門，武漢市嚴(yán)格履行市區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人為疫情防控第一責(zé)任人，構(gòu)建 “市級(jí)指導(dǎo)、區(qū)級(jí)組織、街道為主體、社區(qū)為作戰(zhàn)單元”的聯(lián)防聯(lián)控、群防群控工作體系。而這個(gè)體系中，起決定與引領(lǐng)作用的就是基層黨組織。武漢充分發(fā)揮臨時(shí)黨組織的政治功能和服務(wù)功能，在社區(qū)成立2 880余個(gè)臨時(shí)黨支部，全市方艙醫(yī)院成立17個(gè)臨時(shí)黨委、128個(gè)臨時(shí)黨支部，全面提升疫情排查防治、全力保障民生供應(yīng)、用心用情幫扶困難群眾、及時(shí)化解社會(huì)矛盾等多方面的服務(wù)能力。堅(jiān)持 “民有所呼，我必所應(yīng)”，依托社區(qū)黨委組建群眾工作隊(duì)。把城市基層黨建日常工作機(jī)制及時(shí)轉(zhuǎn)化為疫情防控工作機(jī)制，把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為疫情防控的工作優(yōu)勢(shì)。

（二）新冠疫情下的基層治理薄弱環(huán)節(jié)

在新冠肺炎爆發(fā)初期，由于前期對(duì)新冠肺炎病情特性的未知，在武漢 “封城”前后基層社區(qū)工作確實(shí)承受了巨大壓力與較大混亂，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.黨建基礎(chǔ)作用與應(yīng)急管理薄弱

突如其來(lái)的疫情是對(duì)黨建基礎(chǔ)工作的考驗(yàn)，而基層黨建與應(yīng)急管理卻存在 “兩張皮”現(xiàn)象，容易出現(xiàn) “黨員空掛、組織空轉(zhuǎn)、黨建虛抓”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；鶎狱h建與有的社區(qū)、村黨組織在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的角色定位模糊，凝聚、核心作用不突出，應(yīng)急管理工作往往被 “表格化、空心化”，很容易陷入 “能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的解決不了，能解決的問(wèn)題卻發(fā)現(xiàn)不了”的怪圈。如果社區(qū)基層黨建一貫作風(fēng)扎實(shí)，社區(qū)負(fù)責(zé)人凝聚力強(qiáng)，社區(qū)隊(duì)伍團(tuán)結(jié)協(xié)作，那么在接受這次檢驗(yàn)時(shí)還能擰成一股繩，有序推動(dòng)各項(xiàng)工作；如果平時(shí)就作風(fēng)潰散，缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，社區(qū)自治能力較差，那么在關(guān)鍵的時(shí)候不戰(zhàn)而敗。以排查新冠的 “四類人員”這項(xiàng)工作為例，即排查確診患者、疑似患者、無(wú)法排除感染可能的發(fā)熱患者、確診患者的密切接觸者，從1月23日武漢 “封城”為進(jìn)入 “戰(zhàn)時(shí)模式”的正式起點(diǎn)，2月14日武漢所有住宅小區(qū)進(jìn)行封閉管理是第一個(gè)管控高峰，開(kāi)展為期三天集中拉網(wǎng)式大排查，后來(lái)再采取居家自我排查獎(jiǎng)勵(lì)辦法等。可見(jiàn)，這期間立足社區(qū)的排查工作已經(jīng)進(jìn)行了幾輪，一方面由于千萬(wàn)特大城市的人口基數(shù)大，上門排查需要得到居民的理解和配合，另一方面也體現(xiàn)了社區(qū)日常網(wǎng)格化管理力度不強(qiáng)，社區(qū)工作人員沒(méi)有對(duì)居民情況深入了解，不能做到 “一口清”，使得最初的摸底排查工作成效不明顯。

2.防護(hù)能力不足與隊(duì)伍力量不強(qiáng)

現(xiàn)階段人類對(duì)新冠肺炎研究有限，因其隱匿性強(qiáng)、傳播快的特征冠之以 “流氓病毒”的綽號(hào)。爆發(fā)初期，許多社區(qū)工作者對(duì)傳染性知之甚少，要么防護(hù)不到位茫然上陣，造成自身感染使社區(qū)工作陷于停頓；要么無(wú)限恐慌裹足不前，面對(duì)撲面而來(lái)的巨大繁瑣任務(wù)推動(dòng)乏力。同時(shí)，基層工作者承擔(dān)著排查、統(tǒng)計(jì)、宣傳、匯報(bào)、防治、體溫監(jiān)測(cè)、場(chǎng)所消毒等大量工作，社區(qū)力量明顯不足。武漢社區(qū)工作者按照每240戶選聘1名的標(biāo)準(zhǔn)配備，由于工作強(qiáng)度大、待遇較低等原因，社區(qū)工作者流失比較嚴(yán)重。有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)、懂社區(qū)工作規(guī)律、熟悉社區(qū)工作方法的人才缺乏。全市社區(qū)、村 “兩委”成員中，擁有大專以上學(xué)歷者僅占50.5%，擁有社會(huì)工作師職業(yè)水平證書的僅占27%。不少基層工作者缺乏突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專業(yè)知識(shí)，造成應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)遲緩，宣傳溝通能力不足。

3.社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與物業(yè)管理薄弱

綜合運(yùn)用多源大數(shù)據(jù)構(gòu)建疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，對(duì)武漢3 567個(gè)社區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)其中54個(gè)社區(qū)的疫情風(fēng)險(xiǎn)度明顯高于其他社區(qū)，除了與華南海鮮市場(chǎng)地理位置比較鄰近的社區(qū)外，還有四類社區(qū)屬于高風(fēng)險(xiǎn)社區(qū)，這些社區(qū)呈現(xiàn) “三高一低”特征，即高人員密集社區(qū)、高人員流動(dòng)社區(qū)、高老齡化社區(qū)、較差醫(yī)療條件社區(qū)。一些 “無(wú)物業(yè)、無(wú)保安、無(wú)封閉”的老舊社區(qū)，將近占武漢市社區(qū)總量的近三分之一，其共同特征就是人口高度密集，老弱人群較多，公共環(huán)境欠缺，基礎(chǔ)設(shè)施較差，沒(méi)有專業(yè)物業(yè)管理公司管理。其中更有上個(gè)世紀(jì)的老社區(qū)，還是狹小的團(tuán)結(jié)戶，衛(wèi)生設(shè)施差，沒(méi)有單獨(dú)廚衛(wèi)，即使在小區(qū)封閉期間，居民每天也需要多次外出去社區(qū)外的公廁，造成了管理漏洞。這類社區(qū)是疫情的高爆發(fā)、高危險(xiǎn)區(qū)域，使前期的封閉管理、消殺清理、摸底排查都有較大難度，后期的日常生活保障、各種個(gè)性需求等工作量大。

4.社區(qū)責(zé)權(quán)不匹配，調(diào)度難度較大

隨著疫情變化，防控工作重點(diǎn)也不斷調(diào)整，社區(qū)工作者承擔(dān)著 “政策宣傳員”“疫情排查員”“病人轉(zhuǎn)送員”“保障服務(wù)員”“心理疏導(dǎo)員”等相應(yīng)工作。但是，“責(zé)”與 “權(quán)”的不匹配，使身處一線的社區(qū)工作者陷于調(diào)度協(xié)調(diào)難。工作人手不夠、排查基數(shù)太大、防護(hù)物資不足、轉(zhuǎn)送車輛欠缺等現(xiàn)實(shí)困難一度困擾著高爆發(fā)區(qū)域的社區(qū)工作者，除自身要承擔(dān)較大心理壓力的同時(shí)，還要面對(duì)每天各個(gè)部門需要上交的各類表格，難免也會(huì)出現(xiàn)情緒失控和工作錯(cuò)誤。例如，2月9日晚12時(shí)武漢市武昌區(qū)轉(zhuǎn)運(yùn)494名確診患者前往定點(diǎn)醫(yī)院，在轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)程中僅安排兩名工作人員和一輛引導(dǎo)車、一輛轉(zhuǎn)運(yùn)公交車進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)，但轉(zhuǎn)運(yùn)病人的公交車輛不聽(tīng)引導(dǎo)車的指揮，在行進(jìn)路途中錯(cuò)誤開(kāi)進(jìn)一條已經(jīng)封閉的道路，造成轉(zhuǎn)運(yùn)患者時(shí)間較長(zhǎng)、病人情緒失控等惡劣影響。雖然武漢市紀(jì)委嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)相關(guān)責(zé)任人并進(jìn)行了通報(bào)，責(zé)成武昌區(qū)政府對(duì)重癥病人逐一道歉，但客觀分析，除了社區(qū)工作管理滯后、跟車服務(wù)不到位等自身原因外，社區(qū)在整個(gè)轉(zhuǎn)運(yùn)工作中要統(tǒng)一協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)運(yùn)車輛、陪同人員、行進(jìn)路線、入院辦理等環(huán)節(jié)，基層治理能力的欠缺造成了管理混亂與銜接無(wú)序。

三、提升新冠疫情下基層社區(qū)治理能力現(xiàn)代化要求

3月10日，習(xí)近平總書記在談到武漢如何補(bǔ)齊治理體系短板時(shí)，明確提出了 “全周期管理”思維：“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹(shù)立 ‘全周期管理’意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！彼^ “全周期管理”，強(qiáng)調(diào)在市域治理體系中前瞻性和預(yù)防性的重要性，要求城市在常規(guī)狀態(tài)下隨時(shí)做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備。針對(duì)突發(fā)公共安全事件呈現(xiàn)出從 “非常態(tài)爆發(fā)”到 “常態(tài)爆發(fā)”的發(fā)展趨勢(shì)，一般城市原有的市域治理體系多是以維系城市日常運(yùn)轉(zhuǎn)為設(shè)計(jì)初衷，突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制存在明顯不足。尤其是在疫情爆發(fā)初期，面對(duì)醫(yī)療物資緊張、醫(yī)護(hù)人員不足等困難局面，政府只能充當(dāng) “救火隊(duì)員”的角色，原因就在于僅治標(biāo)而非治本、治已亂而非治未亂，常常陷入 “按下葫蘆浮起瓢”的困境。針對(duì)首次明確提出 “全周期管理”意識(shí)，要運(yùn)用系統(tǒng)集成思維，全方位、全要素、全場(chǎng)景、全鏈條構(gòu)建立體式現(xiàn)代化社會(huì)治理格局，初步形成應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的與現(xiàn)代化治理相適應(yīng)的思維模式、制度體系和能力水平。

（一）全方位

將堅(jiān)持黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理作為城市轉(zhuǎn)型躍升的基礎(chǔ)面。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，而黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展是城市現(xiàn)代化治理的基礎(chǔ)。推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)基層黨組織在社區(qū)治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，創(chuàng)新社區(qū)治理構(gòu)架，強(qiáng)化黨組織自身建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)自治核心功能，打通市域社會(huì)治理與基層社會(huì)治理的通道，確保服務(wù)、信息和資金等各類資源優(yōu)先向基層黨組織投放。從人員上，武漢迅速調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位9.74萬(wàn)名黨員下沉基層，編入社區(qū)黨組織，始終戰(zhàn)斗在疫情防控的最前沿，成為安定人心、維護(hù)秩序的穩(wěn)定銅墻鐵壁。從運(yùn)輸上，武漢為每個(gè)社區(qū)配備2-3臺(tái)車輛，運(yùn)送除發(fā)熱以外的其他病人就醫(yī)，滿足市民必需的基本出行需要。從物資上，將上級(jí)部門撥付的愛(ài)心蔬菜、體溫計(jì)、基本藥品等物質(zhì)首先分發(fā)到老弱或行動(dòng)不便居民家中，將黨建的旗幟插到每個(gè)樓棟和單元。同時(shí)，社區(qū)人員配套、自治能力、法治程度和危機(jī)預(yù)防依然是下步需要補(bǔ)齊的短板。

（二）全場(chǎng)景

將夯實(shí)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為城市根本保障的著力點(diǎn)。3月31日，習(xí)近平總書記在杭州 “城市大腦”運(yùn)營(yíng)指揮中心考察時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。在武漢封城的76天里，兩方面的基礎(chǔ)設(shè)施為城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了保障。一是居民用水、用電、用氣、網(wǎng)絡(luò)等最基本的民生保障供應(yīng)，二是以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的 “數(shù)字城市”建設(shè)作用凸顯。疫情防控大數(shù)據(jù)指揮調(diào)度平臺(tái)、“一張圖”疫情監(jiān)測(cè)防控系統(tǒng)、“武漢健康碼”“武漢微鄰里”“武漢戰(zhàn)疫”小程序等都發(fā)揮了重要作用。在民生保障供應(yīng)得到保證的前提下，要進(jìn)一步打造“城市大腦”，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，推行便民措施，推進(jìn)智慧決策。完善集中受理、自動(dòng)交辦、分級(jí)督辦、限時(shí)反饋、群眾評(píng)價(jià)的閉環(huán)管理流程，加強(qiáng)精準(zhǔn)施策、直擊痛點(diǎn)、信息研判和深度挖掘，提高服務(wù)群眾的個(gè)性化、精細(xì)化程度。

（三）全鏈條

將統(tǒng)籌高效社區(qū)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)能力作為城市現(xiàn)代治理的支撐石。4月10日習(xí)近平回信勉勵(lì)武漢東湖新城社區(qū)全體社區(qū)工作者，他指出，社區(qū)廣大黨員干部以身作則、沖鋒在前，彰顯了打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭(zhēng)的偉力。只有社區(qū)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，才能成為城市現(xiàn)代治理的支撐?？陀^而言，社區(qū)的功能設(shè)置只是 “服務(wù)”或 “辦事”，并沒(méi)有應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的經(jīng)驗(yàn)和能力，對(duì)社區(qū)工作者而言，疫情防控是“額外事務(wù)”“新增事務(wù)”。通過(guò)這次事件，面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件，明顯要下放行政賦能的權(quán)力，增加 “統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源”或 “獨(dú)自處置問(wèn)題”之權(quán)，推動(dòng)社區(qū)高效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)市域治理在 “平時(shí)”與“戰(zhàn)時(shí)”間的高效切換。根據(jù)疫情的不同發(fā)展階段，工作重點(diǎn)也是不同的。爆發(fā)初期，是不留死角打好病毒阻斷的 “封控戰(zhàn)”，工作以排查摸底、報(bào)送治療、清理病源為主；疫情膠著期，是不計(jì)得失打好民生后勤的 “保障戰(zhàn)”，工作以封閉管控、生活保障、幫扶老弱為主；疫情尾期，是不遺余力有序推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市，工作以心理疏導(dǎo)、恢復(fù)生產(chǎn)、提升能力為主。

（四）全要素

將長(zhǎng)效發(fā)揮社區(qū)多元體系參與作為城市整體推進(jìn)的融合面。面對(duì)疫情，以區(qū)域化黨建為統(tǒng)領(lǐng)，整合街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建，構(gòu)建條塊結(jié)合、以塊為主、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源整合的基層區(qū)域化黨建新格局，以形成全面動(dòng)員、全面部署、全面加強(qiáng)的防控局面。武漢自疫情爆發(fā)以來(lái)，廣泛吸納社區(qū)自管黨員、物業(yè)保安、社會(huì)志愿者等社會(huì)各界人士122 801人，組建3 325個(gè)群眾工作隊(duì)，重點(diǎn)解決摸底排查和生活保障兩方面的工作。尤其是面對(duì)百萬(wàn) “禁足”市民的日常生活，只有發(fā)動(dòng)更廣泛的力量才能切實(shí)做好基本供應(yīng)。武漢以國(guó)有商貿(mào)企業(yè)為主要渠道，以電商平臺(tái)為重要依托，形成 “居民下單—商超配貨—公交運(yùn)輸—社區(qū)接收—志愿者送貨—居民收貨”的生活物資保障閉環(huán)，密切監(jiān)測(cè)市場(chǎng)供需和價(jià)格動(dòng)態(tài)，保障了米面糧油、肉禽蛋奶等生活必需品的每日供應(yīng)。

附：新冠疫情下基層社區(qū)治理能力現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)

續(xù)上表

四、提升基層社區(qū)治理能力現(xiàn)代化政策建議

3月12日，習(xí)近平總書記在同聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯通電話時(shí)作出了重要判斷：“在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，新冠肺炎疫情這樣的重大突發(fā)事件不會(huì)是最后一次，各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題還會(huì)不斷帶來(lái)新的考驗(yàn)。”只有不斷找準(zhǔn)存在的短板和薄弱環(huán)節(jié)，不斷增強(qiáng)基層社區(qū)現(xiàn)代化治理能力，才能增強(qiáng)城市應(yīng)急管理能力，完善城市全周期管理體系，提升市域治理現(xiàn)代化水平。

（一）治理主體上，黨建引領(lǐng)與技能提升相結(jié)合

持續(xù)推進(jìn)社區(qū)減負(fù)，進(jìn)一步完善社區(qū)工作職責(zé)清單，建立黨組織標(biāo)準(zhǔn)化清單，盤點(diǎn)社區(qū)資源清單，推進(jìn)急需項(xiàng)目清單，明確社區(qū)依法履職事項(xiàng)，健全社區(qū)自治功能，開(kāi)展助民、樂(lè)民、安民、惠民工程，建設(shè)服務(wù)型社區(qū)。完善基層工作人員學(xué)法用法制度，設(shè)立社區(qū) “公共法律服務(wù)點(diǎn)”，成立 “法律咨詢志愿服務(wù)隊(duì)”，積極創(chuàng)新載體形式，注重以案釋法，及時(shí)回應(yīng)疫后困難群眾、企業(yè)的法律關(guān)切和法治需求，加強(qiáng)疫情防控、應(yīng)急管理、衛(wèi)生防疫、食品安全等法律法規(guī)的宣傳教育，營(yíng)造支持立法、配合執(zhí)法、信任司法、努力護(hù)法的社會(huì)氛圍。加強(qiáng)基層治理骨干隊(duì)伍建設(shè)，持續(xù)激勵(lì)關(guān)愛(ài)社區(qū)工作者，打破身份限制，建立薪酬提升制度，開(kāi)展社區(qū)工作者常態(tài)化、系統(tǒng)化培訓(xùn)，提升社區(qū)工作者隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化和價(jià)值感。增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案管理能力，提升輿論宣傳引導(dǎo)能力，健全社會(huì)心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制。

（二）治理模式上，工作前移與科學(xué)決策相結(jié)合

市域治理體系是一個(gè)完整的系統(tǒng)工程，首尾相應(yīng)，環(huán)環(huán)相扣，不能只重視末端治理，更需要關(guān)注前端預(yù)防，例如重大傳染病醫(yī)療救治資源儲(chǔ)備、應(yīng)急信息共享平臺(tái)、社區(qū)工作者和志愿者應(yīng)急技能培訓(xùn)等。一旦沒(méi)有提前對(duì)市域治理的各子系統(tǒng)進(jìn)行“健康診斷”，就容易錯(cuò)失治理時(shí)機(jī)，很難有效識(shí)別治理隱患。只有主動(dòng)疏導(dǎo)治理痛點(diǎn)，才能審時(shí)度勢(shì)地適應(yīng)治理不足。社區(qū) “全周期管理”模式需要根據(jù)情勢(shì)變化的不同階段，對(duì)策略作出適應(yīng)性調(diào)整，做到工作前移、有效應(yīng)對(duì)、科學(xué)決策?？茖W(xué)決策的實(shí)現(xiàn)要依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、5G等信息技術(shù)平臺(tái)，要充分整合城市各部門政務(wù)信息資源，依托“城市社會(huì)服務(wù)與管理信息平臺(tái)”“城市微鄰里”等各類APP和小程序等信息平臺(tái)，升級(jí)搭建數(shù)據(jù)信息共享共用、互聯(lián)互通的 “市域社會(huì)治理共享平臺(tái)”，克服政務(wù)數(shù)據(jù)分割和信息孤島現(xiàn)象，打造具有智慧中樞功能的 “城市大腦”。加強(qiáng)各類社會(huì)治理關(guān)鍵數(shù)據(jù)的深度挖掘。強(qiáng)化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、預(yù)測(cè)預(yù)警和評(píng)估研判，研制面向開(kāi)放環(huán)境的決策引擎，推動(dòng)從依靠直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)決策向依靠大數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變，切實(shí)提升決策質(zhì)量。深入推廣 “最多跑一次”“馬上辦、一次辦、網(wǎng)上辦”和 “數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”等便民舉措，建設(shè)全流程、一體化在線服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

（三）治理供給上，需求引導(dǎo)與項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)相結(jié)合

緊密依據(jù)人民生活需要的重大變化，滿足群眾美好生活的向往是黨和國(guó)家的奮斗目標(biāo)，也是社區(qū)治理現(xiàn)代化的最終目的。以人民最具體、最實(shí)際、最根本的需求為導(dǎo)向，以專業(yè)化、職業(yè)化、科技化的項(xiàng)目服務(wù)為供給，提升社區(qū)現(xiàn)代化治理水平，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要［4］。從硬件上，要構(gòu)建統(tǒng)一的城市運(yùn)行視圖，統(tǒng)一管理模式、數(shù)據(jù)格式、系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建智慧建筑、綜合管廊、電網(wǎng)、給排水、公共設(shè)施等骨架體系，推動(dòng)硬件設(shè)施共建共用，提升城市城管、交通、環(huán)保、醫(yī)療、教育、公安等智能化水平。從軟件上，對(duì)一些民眾需求旺盛、專業(yè)性要求高的公共服務(wù)進(jìn)行項(xiàng)目化運(yùn)作。研究編制詳盡、適當(dāng)超前的政府購(gòu)買社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目清單，重點(diǎn)孵化與民生緊密相關(guān)的公益類慈善和社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織參與活力。同時(shí)，將硬軟件緊密結(jié)合，運(yùn)用新技術(shù)開(kāi)展便民服務(wù)。充分發(fā)揮人工智能技術(shù)在增強(qiáng)社會(huì)互動(dòng)、改善人際溝通障礙、促進(jìn)可信交流等方面的需求應(yīng)用，加強(qiáng)針對(duì)弱勢(shì)群體、殘障群體、老幼群體的智慧服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)智慧服務(wù)全員、全方位、全天候覆蓋。

（四）治理力量上，核心主力與彈性配備相結(jié)合

人體在應(yīng)對(duì)病毒侵襲時(shí)，免疫系統(tǒng)開(kāi)始發(fā)揮作用，無(wú)需等待大腦中樞發(fā)出指令就能迅速反應(yīng)。應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件也是如此，一旦社會(huì)自發(fā)免疫系統(tǒng)未能激活，得不到社會(huì)各方面充分參與、協(xié)同配合，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)自治失靈，所有壓力都將轉(zhuǎn)移到政府身上，讓政府不堪重負(fù)。除了鍛造一支黨性堅(jiān)定、業(yè)務(wù)強(qiáng)勁的社區(qū)工作者隊(duì)伍作為核心主力外，還需要配備一支 “招之則來(lái)，來(lái)之則戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”的彈性配備力量。首先，充分發(fā)揮社會(huì)組織作用。所屬轄區(qū)單位、社區(qū)黨員、能積極參與的志愿者、有專長(zhǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生人員等，都可以納入社區(qū)第三方服務(wù)隊(duì)伍中。其次，充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的力量，充分發(fā)揮高校、企業(yè)、科研院所黨外知識(shí)分子和專家學(xué)者的作用，引導(dǎo)黨外高端人士共同研發(fā)抵御新冠肺炎的新藥，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供就業(yè)崗位，積極為地方政府獻(xiàn)言獻(xiàn)策，發(fā)揮正能量，平息負(fù)面輿論，切實(shí)把不同黨派、不同民族、不同階層、不同信仰以及生活在不同社會(huì)制度下的各方力量團(tuán)結(jié)凝聚起來(lái)，形成強(qiáng)大合力，增強(qiáng)彈性的抗疫治理力量。第三，積極引導(dǎo)群眾自治。強(qiáng)化“鄰里共同體意識(shí)”，利用好戰(zhàn) “疫”期間居民自發(fā)組建的各類微信群，為社區(qū)治理奠定堅(jiān)實(shí)思想基礎(chǔ)。通過(guò)適時(shí)召開(kāi)居民代表大會(huì)、鄰里見(jiàn)面會(huì)、物業(yè)懇談會(huì)、小區(qū)業(yè)委會(huì)和自管小組會(huì)議等形式，充分激發(fā)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情，鼓勵(lì)和組織居民為社區(qū)治理建言獻(xiàn)策。最后，建立居民自治長(zhǎng)效機(jī)制。把此次戰(zhàn) “疫”過(guò)程中建立的 “社區(qū)+物業(yè)+自治委員會(huì)”“干部+黨員+群眾”“網(wǎng)格員+志愿者+群眾”等聯(lián)動(dòng)機(jī)制轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效機(jī)制，建立和完善社區(qū)志愿者服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)更多人參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局［5］。