建立我國碳排放權(quán)和交易機制相關(guān)問題研究

宋輝

摘要：我國是世界上碳排放的主要國家，伴隨著我國承擔(dān)大國責(zé)任，履行向國際承諾的減排義務(wù)，推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，我國的碳排放權(quán)交易制度收到了越來越多的關(guān)注。本文對碳排放權(quán)的相關(guān)問題進行了探討，首先介紹了碳排放權(quán)以及交易機制的背景，然后對碳排放權(quán)的法律屬性進行評析，通過分析我國碳排放權(quán)交易制度的建立過程中出現(xiàn)的問題，最后給出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán);交易機制;完善

一、碳排放權(quán)交易的背景與定義

1.碳排放權(quán)交易建立的背景

隨著我國經(jīng)濟取得長足的發(fā)展與進步，環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻起來。全球范圍的氣候變暖成為困擾人類生存和發(fā)展的一大難題，碳排放量過多是全球氣候變暖的重要原因之一。為控制碳排放量，2009年12月在丹麥哥本哈根召開了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議暨《京都議定書》第5次締約方會議，史稱哥本哈根氣候峰會，中國在會議上作出了莊重承諾，到2020年，歷經(jīng)11年時間，我國將實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳的單位排放比2005年降低40%-45%的目標(biāo)。毫無疑問，中國低碳減排目標(biāo)的提出，推動了碳排放交易制度在中國的落地生根，碳排放交易成為應(yīng)對全球變暖、轉(zhuǎn)型國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)中國經(jīng)濟的低碳增長的重要手段之一。

2.碳排放權(quán)交易的定義

碳排放權(quán)是排污權(quán)的一種，又稱溫室氣體排放權(quán)，跨越了法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境法學(xué)等諸多學(xué)科，因此學(xué)界并得出沒有一個準(zhǔn)確的概念去定義碳排放權(quán)。我國的法律規(guī)章也未能給出一個學(xué)理上碳排放權(quán)的概念，2014年12月10日國家發(fā)展與改革委員會通過了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，第三條規(guī)定“本辦法所稱碳排放權(quán)交易，是指交易主體按照本辦法開展的排放配額和國家核證自愿減排量的交易活動”;2019年9月5日修正的《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》第六條規(guī)定“碳排放權(quán)交易包括碳排放配額交易和核證減排量交易”等都只說明了碳排放權(quán)交易的定義及范疇。本文認(rèn)為，既然碳排放權(quán)又稱溫室氣體排放權(quán)，就是指在環(huán)境容量可以承受的范圍內(nèi)，通過環(huán)境保護行政部門的許可，向大氣中排放一定數(shù)量的溫室氣體的權(quán)利。由于環(huán)境質(zhì)量本身就帶有公共物品的屬性，因此碳排放權(quán)是在公共物品基礎(chǔ)上對于發(fā)展需要所排放溫室氣體的一種環(huán)境法意義上的發(fā)展權(quán)。

3.碳排放權(quán)與排污權(quán)的異同

碳排放權(quán)是權(quán)利主體向大氣和環(huán)境中排放溫室氣體的權(quán)利;排污權(quán)是經(jīng)過排污的行政許可，在不損害其他權(quán)利人的前提下，向環(huán)境和自然資源中排放污染物的權(quán)利。碳排放權(quán)與排污權(quán)的相同點在于，碳排放權(quán)屬于排污權(quán)的一種，是包含于被包含的關(guān)系。二者的排放主體中都不包括自然人。二者雖有著很多因素上的相似之處，但二者的差異非常明顯。第一點差異，就是實施權(quán)利的主體不同，碳排放權(quán)不僅包括向大氣中排放溫室氣體的單位，還包括環(huán)保組織和公益社會團體;排污權(quán)僅包括直接向環(huán)境排放污染物的單位。第二點差異，是排污權(quán)的目的在于預(yù)防和治理特定區(qū)域的污染，雖然也存在跨域排污、跨域污染的情況，但屬于少數(shù);碳排放權(quán)是基于全球氣候變暖的大環(huán)境下溫室氣體的排放權(quán)。

二、碳排放權(quán)的法律屬性評析

1.碳排放權(quán)和碳排放交易機制的辨析

碳排放權(quán)在上文已經(jīng)作了闡述，有的學(xué)者認(rèn)為是一種權(quán)利，有學(xué)者不認(rèn)為是一種權(quán)利。但本文的觀點是，確信碳排放是一種權(quán)利。在討論碳排放權(quán)的法律屬性前，我們需要對比碳排放權(quán)與碳排放交易機制這對概念。

碳排放權(quán)是一種向大氣中排放溫室氣體的權(quán)利，而碳排放交易機制，則是《京都議定書》中規(guī)定的國際合作減排機制，包括聯(lián)合履行機制、清潔發(fā)展機制和排放貿(mào)易機制。簡單來說，聯(lián)合履行機制目的在于區(qū)域內(nèi)的發(fā)達國家都完成各自的減排目標(biāo)且能通過成員國的減排合作，實現(xiàn)《京都議定書》中的限制性減排目標(biāo)，主要是用區(qū)域是歐盟。清潔發(fā)展機制是發(fā)達國家在完成自身減排任務(wù)的同時，對發(fā)展中國家提供減排資金和綠色技術(shù)，以保證發(fā)展中國家在達成減排目標(biāo)的同時能夠保持經(jīng)濟發(fā)展的均衡。排放貿(mào)易機制是指發(fā)達國家在完成減排任務(wù)的前提下，可以將富余出來的減排存量，通過交易的方式轉(zhuǎn)讓給發(fā)展中國家，以幫助其完成減排目標(biāo)。

2.碳排放權(quán)的法律性質(zhì)爭議

我國學(xué)者對于碳排放權(quán)法律性質(zhì)的爭議主要分為用益物權(quán)說、行政許可、環(huán)境法學(xué)發(fā)展權(quán)說。

用益物權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，雖然物權(quán)客體需要特定化，顯然碳排放權(quán)的客體是無體物，但是具備了物的特征。所以對于碳排放權(quán)的客體到底是什么，就成了學(xué)者們爭議的焦點。有些學(xué)者認(rèn)為碳排放權(quán)的客體大氣環(huán)境容量，有些學(xué)者認(rèn)為碳排放權(quán)的客體是經(jīng)過特定計算后確定的特定數(shù)量的溫室氣體。本文認(rèn)為，對碳排放權(quán)客體的討論沒有孰優(yōu)孰劣，不妨將碳排放權(quán)作為用益物權(quán)來審視，權(quán)利主體可以通過設(shè)置排放配額的方式人為地實現(xiàn)對于溫室氣體的占有、使用、處分和收益，能夠更充分地用活、用好碳排放權(quán)交易。正是碳排放權(quán)這種私法性質(zhì)，因此將其看作用益物權(quán)也不無道理。

行政許可說的學(xué)者認(rèn)為，碳排放交易是一種行政權(quán)力對于排放配額的規(guī)制，不屬于民法上的財產(chǎn)性權(quán)利。碳排放交易排放配額設(shè)置的理論前提是總量控制制度，排放權(quán)、排放的配額、管理以及交易監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由政府運用公權(quán)力完成，不宜由私法主體來進行相應(yīng)的操作。排放主體按照行政配額得到的配額進行排放，有效避免了市場配置排放額度帶來的不公平和市場失靈的現(xiàn)象，保證了碳排放交易的平穩(wěn)運行。另外，碳排放交易在實踐中獲得可操作性的另一個制度原因就是排放許可證制度。碳排放權(quán)交易就是在總的排放許可量上，去除已經(jīng)排放的量，對于剩余的排放量進行轉(zhuǎn)讓的交易過程，因此在交易的整個過程中，都具備濃厚的行政許可和行政管制的特征，體現(xiàn)了碳排放交易制度的公法色彩。

從環(huán)境法學(xué)的角度來看，有學(xué)者認(rèn)為碳排放權(quán)是一種環(huán)境發(fā)展權(quán)。環(huán)境發(fā)展權(quán)是指是公民在滿足環(huán)境生存權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步享有富有美感、精神和文化價值屬性環(huán)境品質(zhì)的權(quán)利。碳排放權(quán)作為控制溫室氣體排放、保護全球環(huán)境不受氣候變暖的負面影響的重要手段，背后的背景是人們具備的追求經(jīng)濟發(fā)展和進步而向大氣排放溫室氣體的環(huán)境發(fā)展權(quán)利。如果將碳排放權(quán)認(rèn)定為人的環(huán)境發(fā)展權(quán)，那么就意味著碳排放權(quán)是一種私權(quán)，是對環(huán)境容量資源的自我分配。筆者認(rèn)為，不宜將碳排放權(quán)認(rèn)定為環(huán)境發(fā)展權(quán)，原因在于碳排放權(quán)兼?zhèn)涔珯?quán)與私權(quán)的屬性，將其定義為私權(quán)的環(huán)境發(fā)展權(quán)，任市場機制配置排放定價和額度，勢必導(dǎo)致環(huán)境容量資源下排放配額的不公平，難以實現(xiàn)該制度的環(huán)保理念。

三、碳排放權(quán)交易在我國的實踐

我國于2011年啟動了碳排放權(quán)交易的全國試點階段，共有七個試點參與其中，分別是北京市、天津市、上海市、深圳市、湖北省、重慶市、廣東省。七試點于2019年底累計達成1.8億噸線上配額交易，交易額41.3億元。2017年底全國碳市場正式啟動，表現(xiàn)出碳配額適度從緊的趨勢，國家發(fā)展與改革委員會于當(dāng)年發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，提出碳市場建設(shè)分三步走：基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運行期、深化完善期。碳交易系統(tǒng)由上海市負責(zé)構(gòu)建，注冊登記系統(tǒng)由湖北省完成設(shè)計，運營系統(tǒng)及有關(guān)任務(wù)由其他五試點一并承擔(dān)?！度珖寂欧艡?quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》中指出了2018年為第一步發(fā)展周期，即基礎(chǔ)建設(shè)期;2019年為第二步發(fā)展周期，即模擬運行期。但實踐中我國的基礎(chǔ)建設(shè)較慢，主要是由生態(tài)環(huán)境部完善管理細則，制定核查與監(jiān)測計劃，各個地方的環(huán)保部門統(tǒng)計、報送重點排放單位名單，為模擬期的工作開展做好準(zhǔn)備。2019年底，碳市場的基礎(chǔ)建設(shè)工作仍在進行中，模擬運行期還未能開始。

四、對我國碳排放權(quán)交易制度的完善路徑

1.健全法律規(guī)定，提高立法層級

我國法律、行政法規(guī)目前對于碳排放權(quán)交易制度還沒有規(guī)定，相關(guān)的制度設(shè)計散見于各類部門規(guī)章和地方的規(guī)范性文件中。鑒于碳排放權(quán)交易制度在我國法律規(guī)章的現(xiàn)行規(guī)定并不完善，因此健全法律法規(guī)、提高立法層級成為完善碳排放權(quán)交易制度的題中應(yīng)有之義。

國家發(fā)展和改革委員會在2014年12月發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，該《辦法》屬于部門規(guī)章，也是目前規(guī)定碳排放權(quán)交易制度的法律層級和法律效力最高的法律法規(guī)。但即便如此，該《辦法》對于碳排放權(quán)交易的規(guī)定還遠不足以達到實踐中的要求，因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定行政法規(guī)，如《碳排放權(quán)交易管理條例》，與現(xiàn)行的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》、《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》等共同規(guī)范、統(tǒng)一各試點及各地區(qū)的排放配額、管理細則、監(jiān)測核定及交易運行等重要因素，總結(jié)利用好各試點得來的寶貴數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，將我國碳交易市場做大做強。我國已經(jīng)出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，并未包括碳稅，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，碳稅單獨立法的可能性都不大，因此制定行政法規(guī)層級的管理條例還是符合我國立法進程和立法實踐的。

2.完善監(jiān)管措施，加強行政監(jiān)督

沒有監(jiān)督的制度是不完整的，碳排放權(quán)交易制度也是如此。全國范圍內(nèi)建立起來的各個地區(qū)的碳市場，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加上經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的影響，我國碳配額的需求具有極大的彈性，因此，穩(wěn)定碳價格也是當(dāng)前需要重視起來的方面。碳價格當(dāng)前在我國仍屬于比較低的水平，這當(dāng)然與我國碳排放權(quán)交易發(fā)展的不成熟相關(guān)。作為具有行政許可性質(zhì)的碳排放權(quán)交易，是政府通過市場化方式達到碳排放的行政監(jiān)管目的，而企業(yè)在市場確定的減排水平線上下浮動，完成減排且有富余的配額的企業(yè)可以通過在交易平臺上拍賣的方式獲取利潤，減排任務(wù)未能完成的企業(yè)則需要通過購買配額的方式接受懲處。在交易的全過程中，確定行政主管機關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，細化監(jiān)管責(zé)任，落實責(zé)任追究機制，強化對于碳排放權(quán)交易的監(jiān)督。此外，還可以引入排放配額的第三方審查監(jiān)管，拓寬公眾及相關(guān)排放主體參與監(jiān)管的途徑，保障企業(yè)及相關(guān)單位的知情權(quán)，切實做到行政為民、監(jiān)督透明。

3.建立技術(shù)培訓(xùn)，保持交易穩(wěn)定

進行碳排放權(quán)交易，企業(yè)大致需要經(jīng)歷五個步驟：報送排放數(shù)據(jù)報告、進行第三方核查并報送核查報告、主管部門根據(jù)企業(yè)報送的前述兩項報告核發(fā)配額、企業(yè)獲得配額后在平臺進行交易、企業(yè)在下年度規(guī)定日期前，上繳其上年度經(jīng)核查的排放配額以抵消碳排放量。在上述流程中，我們不難看出，企業(yè)在整個碳排放權(quán)交易的過程中，要報送碳排放報告、第三方核查報告等數(shù)據(jù)資料，這對于企業(yè)的相關(guān)交易人員來說，是個不小的挑戰(zhàn)。各地人民政府、環(huán)保主管部門宜建立相關(guān)環(huán)保監(jiān)測與會計核算的技術(shù)培訓(xùn)，使交易企業(yè)的主辦人員能夠在掌握技術(shù)、熟悉流程的環(huán)境下進行碳排放權(quán)的交易，保證各地碳市場的交易和運行的平穩(wěn)有序。

參考文獻

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基金項目：

西北民族大學(xué)中央高校資助研究生科研創(chuàng)新項目，項目號：Yxm2019030。