試析土耳其對敘利亞難民的社會福利政策變遷

摘要：近年來，敘利亞戰(zhàn)爭爆發(fā)后，土耳其政府面臨著安置敘利亞難民的壓力。土耳其執(zhí)政黨正義與發(fā)展黨為應(yīng)對近400萬敘利亞難民涌入采取了若千策略，包括權(quán)力下放、合作生產(chǎn)公共服務(wù)以及建立非公民群體社會福利制度。在公共選擇理論視角下，正義與發(fā)展黨不斷變化政治話語，向公眾辯護(hù)其難民福利政策的合理性。分析發(fā)現(xiàn)，士耳其政府制定難民政策的驅(qū)動力是維持政治權(quán)力而非人道主義關(guān)切，土耳其難民福利政策具有矛盾性。

關(guān)鍵詞：社會政策;公共選擇;敘利亞難民危機(jī);土耳其;正義與發(fā)展黨

中圖分類號：D815.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6916（2020）15-0048-03

2011年以來，土耳其正義與發(fā)展黨（以下簡稱“正發(fā)黨”）政府一直面臨前所未有的國內(nèi)國際困局。中東地區(qū)局勢日益不穩(wěn)定、自身的區(qū)位特點(diǎn)等使土耳其成為數(shù)百萬難民遠(yuǎn)離戰(zhàn)爭和暴力的避難所。同時，土耳其正面臨著經(jīng)濟(jì)衰退，近400萬敘利亞難民滯留境內(nèi)，引起土耳其公民普遍不滿。正發(fā)黨為外來群體提供福利和公共服務(wù)為其繼續(xù)執(zhí)政帶來巨大挑戰(zhàn)。民粹主義是正發(fā)黨重新分配社會福利的政策和立場，正發(fā)黨通過現(xiàn)金轉(zhuǎn)移和伊斯蘭慈善機(jī)構(gòu)擴(kuò)大福利范圍，增加民眾支持基礎(chǔ)?？梢哉f，正發(fā)黨利用各種手段向公眾證明其為難民制定社會政策的合理性，以此維持自已的政治權(quán)力。

一、理論框架與背景：公共選擇理論與民粹主義

根據(jù)公共選擇理論，政治過程對社會政策決策具有重要影響?！罢h是為了贏得選舉從而制定政策，而不是為了制定政策才去贏得選舉?！彼脑谖鞣絿?，政黨競爭的目的是為了獲得執(zhí)政地位。此外，政黨還可能為非理性意識形態(tài)偏執(zhí)或擔(dān)心失去議會豁免權(quán)所驅(qū)使。同樣，選民會將票投給他們認(rèn)為能給自己帶來最大個人利益的候選人或政黨。選舉時期的經(jīng)濟(jì)狀況對選民偏好和意愿起著重要作用。因此，公共服務(wù)和福利再分配有助于增加民眾對政黨的支持。

土耳其是選舉制國家，公共選擇理論可以用來分析正發(fā)黨政府的社會政策。可以說，正義與發(fā)展黨的社會功能僅僅是執(zhí)政者個人動機(jī)如收人、權(quán)力和執(zhí)政聲望的副產(chǎn)品。執(zhí)政黨利益與其贏得選舉所采取政策之間的聯(lián)系，致使其利用社會政策以獲取民眾支持，而非實(shí)現(xiàn)社會平等。

從公共政策角度審視耳其政府的社會政策時，需要強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)的重要性。埃爾多安及正發(fā)黨現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)層頻繁使用伊斯蘭兄弟情義為基礎(chǔ)的道德話語為其福利政策辯護(hù)，即政治操縱道德話語，為特定群體實(shí)施福利政策。2002年正發(fā)黨上臺執(zhí)政，開啟了土耳其以新自由主義和社會保守主義為基礎(chǔ)的改革進(jìn)程，特別是福利分配機(jī)制從改革前的按等級結(jié)構(gòu)安排轉(zhuǎn)變?yōu)楦悠降扔行В哂忻翊庵髁x特征。在土耳其，宗教福利機(jī)構(gòu)具有更多解決社會問題的職責(zé)，這些宗教性質(zhì)的福利救濟(jì)使受益者產(chǎn)生依賴，同時又幫助伊斯蘭意識形態(tài)獲得更多的支持。

二、敘利亞難民危機(jī)、權(quán)力下放與伊斯蘭兄弟情義話語

2011年，土耳其政府宣布開放邊界政策，成為第一個對敘利亞難民涌入做出正式回應(yīng)的鄰國。土耳其保留1951年《難民公約》的地理限制，只承認(rèn)歐洲“避難尋求者”的難民身份，不承認(rèn)非歐洲地區(qū)的人B。因此，土其政府不對因躲避戰(zhàn)亂入境的敘利亞人使用“難民”一詞，而稱其為“受臨時保護(hù)的敘利亞客人”。當(dāng)時，土耳其政府宣布自己是唯一負(fù)責(zé)滿足難民營中難民多樣化需求的機(jī)構(gòu)，較早為難民提供醫(yī)療、教育和娛樂服務(wù)，難民營安全由土耳其安全部隊(duì)負(fù)責(zé)。

在敘利亞難民危機(jī)早期，正發(fā)黨通過“土耳其人民慷慨”為基礎(chǔ)的道德話語，從公共財政中為非公民群體劃撥公共服務(wù)資金。為吸引宗教人士支持，埃爾多安及正發(fā)黨成員多次強(qiáng)調(diào)伊斯蘭兄弟情誼。土耳其紅新月會主席特金·庫庫卡利（TekinKucukali）就表明，由于土耳其人民的同情心，土耳其紅新月會為難民營中的難民提供公共服務(wù)。然而，2012年底，人們認(rèn)識到敘利亞難民危機(jī)的長期性。正發(fā)黨開始轉(zhuǎn)變態(tài)度，從招待客人的伊斯蘭道德責(zé)任轉(zhuǎn)而指責(zé)西方不提供財政支持。土耳其總理達(dá)武特奧盧曾承認(rèn)土耳其的有限性，他稱如果難民人數(shù)過多，土耳其就不會接納難民，聯(lián)合國難民營應(yīng)設(shè)在敘利亞境內(nèi)的安全區(qū)內(nèi)。

然而，土耳其正發(fā)黨政府只承認(rèn)對難民營中的難民負(fù)責(zé)，沒有宣告對難民營外的難民負(fù)有任何官方責(zé)任。因此，正發(fā)黨讓公民社會組織負(fù)責(zé)救助流散到城市中的難民。由于政府缺位，公民社會組織和當(dāng)?shù)卮壬茩C(jī)構(gòu)為難民提供的重要服務(wù)盡管有補(bǔ)充作用，卻削弱了領(lǐng)土主權(quán)與國家對境內(nèi)人員責(zé)任之間的正常聯(lián)系。2016年7月15日未遂政變“后，埃爾多安對國內(nèi)公民社會組織的不信任加劇，大量為敘利亞難民提供服務(wù)的公民社會組織被強(qiáng)行關(guān)閉，公民社會不再是正發(fā)黨“滿足福利需求的關(guān)鍵舞臺”。正發(fā)黨政府開始籌備社會政策新議程，讓敘利亞難民完全成為土耳其公民。

三、合作生產(chǎn)服務(wù)與公民身份話語

2014年土耳其頒布的《外國人和國際保護(hù)法案》表明，敘利亞難民有權(quán)合法居留士耳其，可以獲得基本權(quán)利和服務(wù)，如公共教育、醫(yī)療和就業(yè)。這意味著土耳其公民必須與近400萬敘利亞難民共同享有公共服務(wù)，由于難民涌入，貧民窟和邊境較小城鎮(zhèn)人口劇增，給醫(yī)療服務(wù)帶來嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，醫(yī)院人滿為患，當(dāng)?shù)毓癖г箶⒗麃喨讼尼t(yī)療資源，妨礙“真正的”權(quán)利擁有者——土耳其人——在需要時獲得服務(wù)。為緩解這種矛盾，土耳其利用歐盟資金建立敘利亞與土耳其醫(yī)護(hù)人員共同工作的移民健康中心。

非公民實(shí)體合作生產(chǎn)（Co-production）醫(yī)療和教育服務(wù)對土耳其未來以及敘利亞難民融入土耳其具有重要影響。2016年，埃爾多安在一次演講中透露了公民身份政策，強(qiáng)調(diào)這項(xiàng)政策對于敘利亞兄弟福祉的必要性。這一講話傳達(dá)了關(guān)鍵信息，即敘利亞人大多數(shù)是遜尼派穆斯林，土耳其認(rèn)為可以適當(dāng)接受其為國家公民網(wǎng)。然而，這種想法只有小部分有純粹伊斯蘭情感的正發(fā)黨支持者接受，多數(shù)民族主義者反應(yīng)激烈。公民身份政策辯論引起的公眾反應(yīng)使耳其人民熱情好客作為道德自豪感來源的政治話語陷于困頓。

2017年憲法公投和2018年大選，埃爾多安的總統(tǒng)權(quán)力得以鞏固，敘利亞難民的公民身份之路得以恢復(fù)。然而，土耳其的政治話語再次發(fā)生轉(zhuǎn)變，埃爾多安用自給自足取代了伊斯蘭兄弟情義。敘利亞難民可以獲得公民身份的原因在于他們沒有合法身份從事合法工作，無法為土耳其提供稅收。埃爾多安表示，如果敘利亞難民成為土其公民，至少他們有工作和獲得津貼的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)自給自足，因此給予公民身份是為了防止其成為土耳其社會負(fù)擔(dān)。這與他以前強(qiáng)調(diào)的所謂伊斯蘭價值觀相矛盾。毫不奇怪，對埃爾多安及其正發(fā)黨而言，為獲得選票可以不計手段。

四、福利分配制度化與經(jīng)濟(jì)利益話語

2016年，在歐盟委員會資助下，土耳其紅新月會和世界糧食計劃署發(fā)起社會融合援助計劃，該計劃由土耳其國家災(zāi)害管理局協(xié)調(diào)，依靠土耳其紅新月會、家庭和社會政策部現(xiàn)有架構(gòu)和專門知識而制定，非公民群體的社會福利分配具有了制度特征。這項(xiàng)計劃向居住在土耳其不同地區(qū)的100多萬未生活在難民營的敘利亞人提供現(xiàn)金。盡管該計劃由外部資助，但土耳其大量公民因經(jīng)濟(jì)危機(jī)生活在貧困線以下，貧富差距引起了普遍不滿。

為防止土耳其發(fā)生民眾騷亂，一些與正發(fā)黨有密切聯(lián)系的公民社會代表強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)金可以刺激地方經(jīng)濟(jì)。正發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)的難民協(xié)會主席在其網(wǎng)站上對關(guān)于政府每月向敘利亞難民發(fā)放津貼的謠言做出如下回應(yīng)，“社交與大眾媒體上關(guān)于敘利亞人是否享有政府救濟(jì)金的信息具有誤導(dǎo)性……我們認(rèn)為這些未尋找來源的信息事實(shí)，上并非看起來那樣….歐盟成員國提供了實(shí)施該計劃的所有資金。敘利亞人分到錢后會促進(jìn)土耳其經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗麄円獫M足日?；拘枨螅麄儠徫?，為土耳其人民的經(jīng)濟(jì)利.益做出貢獻(xiàn)?！笨捎纱丝梢?，土耳其政府社會政策的辯護(hù)已從道德層面演變?yōu)橹С诌x民經(jīng)濟(jì)利益，但這種辯護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法反映現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，一個阿拉伯民族的市場已然在耳其建立，并繼續(xù)擴(kuò)大。敘利亞難民的消費(fèi)習(xí)慣與偏好使得土耳其幾乎沒有從貿(mào)易中獲得經(jīng)濟(jì)利益。一項(xiàng)針對敘利亞難民的調(diào)查表明，58%的敘利亞難民表示，“無論如何，如果我看到我在敘利亞使用的品牌，我總是更喜歡那個?！贝送?，70%的敘利亞難民表示，“產(chǎn)品包裝上的阿拉伯文說明對我來說非常重要?！币虼?，在經(jīng)濟(jì)衰退背景下，土耳其公民愈加將敘利亞難民視為分享稀缺資源的威脅。只要經(jīng)濟(jì)危機(jī)仍在，正發(fā)黨政府向非公民群體發(fā)放福利的理由不足以防止民眾騷亂。埃爾多安意識到這一事實(shí)，出于對選舉的擔(dān)憂，他在政治話語中已不再吹噓為難民所提供的服務(wù)。

土耳其通過社會融合援助計劃重新建立了領(lǐng)土主權(quán)和國家責(zé)任之間的聯(lián)系，政府重新成為決定向誰分配福利的主要決策者。為贏得極端民族主義者的支持，埃爾多安不再使用最初采納的伊斯蘭兄弟情誼和道德責(zé)任話語，并在批評美國親庫爾德人的敘利亞政策的公開講話中開始將難民稱為“土耳其政府的負(fù)擔(dān)”。土耳其難民社會政策體現(xiàn)的“包容”或“和睦相處”的精神已經(jīng)消亡，埃爾多安關(guān)于敘利亞難民的政治話語不斷強(qiáng)調(diào)防止在南部邊境出現(xiàn)一個庫爾德國家。埃爾多安甚至威脅，除非在敘利亞北部設(shè)立安全區(qū)，否則就讓敘利亞難民進(jìn)入西方，這是土耳其公民和敘利亞難民兩極對立的預(yù)兆之一。

五、結(jié)語

從公共選擇理論視角觀察，土耳其正發(fā)黨為敘利亞難民提供的福利政策隨著時間推移發(fā)生變化。土耳其對敘利亞難民的社會政策話語從道德層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)利益或自給自足，這表明土耳其對敘利亞難民的政策和做法并非利他主義，正發(fā)黨的選舉利益決定了為敘利亞難民提供的社會政策。正發(fā)黨對敘利亞難民的社會政策，正逐漸轉(zhuǎn)向“送其回國”。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)衰退陰影下，土耳其社會沖突增多不可避免，正發(fā)黨在選舉中會面臨更多挑戰(zhàn)，埃爾多安能否再次成功將難民危機(jī)轉(zhuǎn)化為繼續(xù)執(zhí)政機(jī)會尚未可知。為爭取民意，確保選舉獲勝，正發(fā)黨有關(guān)敘利亞難民的政治話語可能會再度發(fā)生變化。

注釋：

①土耳其時間2016年7月15日晚間，土耳其武裝部隊(duì)總參謀部部分軍官企圖發(fā)動軍事政變的事件。此次持續(xù)不到24小時的未遂政變造成265人死亡，其中包括161名民眾與警察，104名叛變士兵，另有1440人受傷。2018年5月21日，土耳其西部伊茲密爾省法院判處104名未遂政變涉案人員終身監(jiān)禁，其中21人被額外判處20年監(jiān)禁。

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作者簡介：王云紅（1996-），男，漢族，四川安岳人，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2018級在讀研究生、新疆大學(xué)中亞地緣政治研究中心助理研究員，研究方向?yàn)榘⒏缓箚栴}、難民問題。

（責(zé)任編輯：朱希良）