集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所面臨的問題與對(duì)策

文/李貴東

一、提出問題的背景

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，新修訂的《土地管理法》規(guī)定，在符合規(guī)劃和依法取得的前提下集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市。這一規(guī)定破除了長期以來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，在中國土地管理制度發(fā)展史上具有劃時(shí)代意義。當(dāng)然，允許入市和實(shí)施入市之間還存在不小的現(xiàn)實(shí)距離，但毋庸置疑，法律越早落地，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益就越大。要解決法律政策落實(shí)中的“難點(diǎn)”、“堵點(diǎn)”，打通落地“最后一公里”，需要盡快出臺(tái)相應(yīng)法律的實(shí)施細(xì)則和配套政策文件。2015年2月起至2019年底，上海市松江區(qū)作為全國33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，成功開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，探索形成了“1+5”入市細(xì)則和配套文件體系，為上海市出臺(tái)市級(jí)層面的實(shí)施細(xì)則和配套文件提供了可供借鑒的樣本。

二、上海市全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)意義

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是近年來政府大力推進(jìn)的三項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革之一，對(duì)于破解本市土地資源發(fā)展瓶頸和激發(fā)農(nóng)村土地資源活力、保障農(nóng)民權(quán)益和提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

一是極大緩解上海市土地資源緊張的壓力。本市城市建設(shè)用地規(guī)模“五量調(diào)控”設(shè)置“天花板”，給本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了空前壓力，土地資源配置的形勢愈加嚴(yán)峻。一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要土地。按照一般規(guī)律，城市邊界會(huì)持續(xù)擴(kuò)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積會(huì)持續(xù)增加。這與本市建設(shè)用地減量化之間形成矛盾，難以調(diào)和。近年來通過城市的“逆生長”，最大限度地釋放了城市地區(qū)存量土地的潛能。另一方面，本市農(nóng)村地區(qū)存在大量的集體建設(shè)用地沒有得到有效利用。與本市土地資源緊張形成鮮明對(duì)比的是，占本市建設(shè)用地總量四分之一強(qiáng)的集體建設(shè)用地，大量處在低效利用的狀態(tài)，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，這是本市土地資源的最大寶藏。集體建設(shè)用地入市可以有效盤活存量土地資源，緩解目前土地資源緊張的局面。

二是讓利于民，縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距。上海市是典型的大城市小農(nóng)村式結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，這與本市打造全球卓越城市目標(biāo)極不匹配。一方面，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中長期處于弱勢地位，農(nóng)業(yè)受關(guān)注度低，農(nóng)村居民收入相較于城市居民長期偏低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面貌多年來未有根本改變，與臨近的江浙地區(qū)相比存在一定差距。另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地作為巨量資產(chǎn)卻長期處在沉睡狀態(tài)，農(nóng)民無法通過土地增值收益合理分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的“紅利”。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來的資本分配格局的重塑將在很大程度上改變本市城鄉(xiāng)居民收入差距較大的現(xiàn)狀。

三是推動(dòng)上海市集體經(jīng)營性建設(shè)用地高質(zhì)量利用。通過發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，來實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地資源的高質(zhì)量利用。一方面，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場進(jìn)行配置，其根本目的在于充分運(yùn)用市場機(jī)制提高土地要素的配置質(zhì)量與效率。關(guān)鍵在于盤活存量土地和低效利用土地，讓無形之手驅(qū)動(dòng)土地資源流向高質(zhì)量利用。另一方面，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的合同管理和共同監(jiān)管，可以加強(qiáng)土地的全生命周期管理，可以從機(jī)制層面上改變目前集體建設(shè)用地使用無人管和管不了的局面，讓有形之手為土地資源的高質(zhì)量利用保駕護(hù)航。

三、上海市全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的問題

上海市松江區(qū)的試點(diǎn)在積累豐富經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能存在的問題，本市在全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程中應(yīng)予以關(guān)注。

一是全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是否會(huì)形成新的土地資源浪費(fèi)。上海市松江區(qū)在試點(diǎn)期間規(guī)定，只有存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地方可入市。新的《土地管理法》中明確：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用?！憋@然新法相較試點(diǎn)有了進(jìn)一步的突破。據(jù)測算，目前本市集體建設(shè)用地已占全市建設(shè)用地總量的四分之一，規(guī)模龐大，有在城市開發(fā)邊界區(qū)內(nèi)的，也有位于邊界外的。這些存量土地利用水平參差不齊，布局散亂。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是否會(huì)加重這一情況？究竟哪些土地可以入市、怎么入市？這些都需結(jié)合本市實(shí)際研究確定。

二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體是否適格。上海市松江區(qū)的試點(diǎn)表明，清晰明確的集體產(chǎn)權(quán)制度和規(guī)范運(yùn)作的集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策和收益分配的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)新的《土地管理法》的規(guī)定，各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體當(dāng)無異議，問題是集體經(jīng)濟(jì)組織如何組成，形式如何，如何規(guī)范運(yùn)作，成員資格如何認(rèn)定，法律對(duì)此均無明確規(guī)定。如何建立主體身份清晰明確、運(yùn)作民主規(guī)范的集體產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)作機(jī)制？這一問題亟需得到解決。松江區(qū)“以鎮(zhèn)級(jí)為重點(diǎn)，變共同共有為按份所有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”是否可在本市復(fù)制推廣，也需實(shí)踐檢驗(yàn)。

三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)則是否已完善，目前國有土地出讓已經(jīng)有一套成熟的規(guī)則和辦法，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不宜照搬。從松江區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，“1+5”規(guī)則體系的出臺(tái)是試點(diǎn)工作有序開展的重要保障。目前，國家和本市層面的入市實(shí)施細(xì)則均未出臺(tái)，具體入市方式和入市程序等事宜待明確，土地估價(jià)、金融抵押、全生命周期監(jiān)管等配套政策體系和機(jī)制也尚未建立。因此，要在全市層面實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)、同平臺(tái)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場尚有很多工作需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。

四是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益如何分配。收益分配問題直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的切身利益。上海作為大城市小農(nóng)村結(jié)構(gòu)的典型，郊區(qū)的土地價(jià)值高，受到的關(guān)注也多。對(duì)在分配中如何兼顧集體經(jīng)濟(jì)組織與政府、集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民、當(dāng)前與遠(yuǎn)期等利益，最大限度保障農(nóng)民權(quán)益、激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織的活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興等，需要進(jìn)行深化研究。這個(gè)問題處理不好，不僅會(huì)影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，更會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收產(chǎn)生不利影響。松江試點(diǎn)期間征收增值收益調(diào)節(jié)金的做法有一定的借鑒意義。

五是對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市帶來的沖擊是否有足夠的預(yù)判。全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能會(huì)改變既有土地利用格局，對(duì)現(xiàn)行國土空間規(guī)劃及落實(shí)、征地制度、土地市場秩序等造成沖擊。如何處理集體土地和國有土地入市在數(shù)量、時(shí)序、結(jié)構(gòu)等方面的關(guān)系，考驗(yàn)著改革者的智慧。若處理不好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征收之間的利益平衡，可能會(huì)造成激烈對(duì)抗；若控制不好集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的節(jié)奏和規(guī)模，一哄而上，可能會(huì)造成市場秩序混亂和規(guī)劃執(zhí)行失效；若集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市沒有強(qiáng)有力的后續(xù)利用監(jiān)管，可能會(huì)造成新的土地資源浪費(fèi)。

四、上海市全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對(duì)策建議

針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為，在本市全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，要以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入為核心，以盤活存量低效用地為重點(diǎn)，以嚴(yán)格規(guī)劃管控為前提，以落實(shí)農(nóng)民集體對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地自主管理和民主決策為保障，建立“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。為此提出如下建議。

一是盡快依法界定農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的條件和范圍。首先，建議將本市郊區(qū)的城市開發(fā)邊界范圍以外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入入市的范圍。顯然，這樣做是符合新《土地管理法》的要求的，但需要說明的是，在具體實(shí)施時(shí)，只有符合郊野單元規(guī)劃和用途管制要求的地塊才能入市。國土空間規(guī)劃編制要因地制宜，嚴(yán)控新增集體建設(shè)用地。其次，建議對(duì)城市開發(fā)邊界內(nèi)的集體土地（即“城中村”）統(tǒng)一實(shí)施先征收為國有土地后入市的模式。上海作為成熟的城鎮(zhèn)化地區(qū)，大量“城中村”已消失在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程之中，若允許仍少量存在的“城中村”實(shí)施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可能會(huì)因利益分配帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。尤其是對(duì)部分跨城市開發(fā)邊界的地塊，要從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益均衡等方面綜合考慮，妥善處理。最后，嚴(yán)禁集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于新建普通商品住房。由于歷史原因，目前仍存在部分所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，要密切關(guān)注借集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之名將存量小產(chǎn)權(quán)房合法化，甚至以各種明目新建農(nóng)村住宅的情況。探索適宜集體建設(shè)用地的土地用途及管理措施。

二是鼓勵(lì)存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地優(yōu)先入市，促進(jìn)土地高質(zhì)量利用。首先，存量集體建設(shè)用地在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以多種方式靈活入市。本市存量集體建設(shè)用地布局分散、類型多樣，單一入市形式很難滿足需求。因此，結(jié)合郊野單元規(guī)劃，應(yīng)允許其就地直接入市，也可以采取土地整治等方式進(jìn)行區(qū)位調(diào)整而入市，還可通過指標(biāo)統(tǒng)籌平移入市，或采取帶建筑物的形式入市。其次，在確保建設(shè)用地總量不增加的前提下，編制郊野單元規(guī)劃時(shí)可適當(dāng)增加復(fù)合型用地和規(guī)劃留白用地的數(shù)量，允許農(nóng)民在自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地按市場需求轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以增加市場的有效供給和農(nóng)民的收益。最后，建議從規(guī)劃指標(biāo)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等方面充分調(diào)動(dòng)各方積極性，鼓勵(lì)各方參與農(nóng)村存量建設(shè)用地的更新利用，助力鄉(xiāng)村振興。

三是盡快出臺(tái)市級(jí)層面的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見。新的《土地管理法》能否落地生根，關(guān)鍵在入市管理細(xì)則能否出臺(tái)。入市管理細(xì)則應(yīng)對(duì)入市主體、入市規(guī)程、交易平臺(tái)、使用方式、權(quán)利義務(wù)等作出具體規(guī)定。就本市而言，有以下幾點(diǎn)尤為值得關(guān)注。首先，建立包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地在內(nèi)的全市統(tǒng)一的供地計(jì)劃管理體系，加強(qiáng)集體土地入市、國有土地儲(chǔ)備和供應(yīng)以及用途管制制度的銜接，在供地的總量、結(jié)構(gòu)、時(shí)序和布局等方面，實(shí)現(xiàn)與國有土地統(tǒng)一的供應(yīng)管理，防止對(duì)市場的沖擊，以此為契機(jī)促成供地計(jì)劃落實(shí)到地塊。其次，建立集體建設(shè)用地開發(fā)利用聯(lián)合監(jiān)管制度。推廣松江區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，按照“誰提出、誰監(jiān)管”原則明確監(jiān)管主體，建立分工合作機(jī)制，對(duì)約定事項(xiàng)實(shí)施有效監(jiān)管，促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地合法合規(guī)高效利用。同時(shí)，考慮農(nóng)民集體民事行為主體的特點(diǎn)，研究建立違約救濟(jì)機(jī)制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民權(quán)益。最后，研究出臺(tái)稅費(fèi)、地價(jià)評(píng)估、抵押融資、中介管理等相關(guān)配套政策。加強(qiáng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與相關(guān)配套政策的協(xié)調(diào)銜接，盡快形成符合集體土地入市特點(diǎn)并相互適應(yīng)的配套政策體系。

四是建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。首先，當(dāng)前可先參照松江區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)建立完善增值收益調(diào)節(jié)金制度。建議按入市方式、土地類型、區(qū)位條件等細(xì)化明確具體的調(diào)節(jié)金計(jì)提比例，以適應(yīng)集體土地不同地塊入市收益差異較大的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)入市增值收益在區(qū)域之間的平衡。當(dāng)然，土地增值收益調(diào)節(jié)金制度并非長久之計(jì)，應(yīng)探索以稅收的方式調(diào)節(jié)入市收益。其次，探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的使用管理辦法。土地收益作為農(nóng)民和集體的共同財(cái)富，在分配和使用上，要兼顧集體和成員個(gè)人利益，兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益，確保農(nóng)民當(dāng)前收益有增加，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。最后，嘗試土地增值收益的多樣化實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可鼓勵(lì)采取由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一投資購買物業(yè)獲取后續(xù)收益；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則主要考慮以貨幣的形式進(jìn)行分配。

五是盡快完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)制度建設(shè)。首先，出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法。明確認(rèn)定成員資格是集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的基本前提，是進(jìn)行各種產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。目前國家或本市層面尚無規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的法律法規(guī)，建議盡快總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)并形成制度規(guī)范。其次，研究明確集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，明確其在成立、經(jīng)營管理、收益分配、破產(chǎn)處置等方面的規(guī)則和程序。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)施主體，應(yīng)符合獨(dú)立市場主體的特征，依法設(shè)立，組織邊界明確，權(quán)責(zé)清晰，行權(quán)規(guī)范。目前集體經(jīng)濟(jì)組織尷尬的存在形式嚴(yán)重影響其進(jìn)行正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。應(yīng)盡快賦予集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)的法律主體地位。最后，建立集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。產(chǎn)權(quán)制度改革后，不管集體經(jīng)濟(jì)組織以何種形式存在，都應(yīng)嚴(yán)格按章程行使權(quán)利，嚴(yán)格村民會(huì)議召開程序，依法行使組織權(quán)利，以期通過程序公正最大限度確保內(nèi)容公正。