關(guān)于實(shí)用性村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的思考

鄔嘉亮

摘要：自中共十六大提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”起，我國開展了一系列新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等舉措，到十九大提出全面、系統(tǒng)地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，再到如今積極推進(jìn)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》立法，一部實(shí)用的村莊規(guī)劃愈發(fā)成為村莊發(fā)展振興的基本前提和重要工具。本文分析了我國在村莊規(guī)劃編制和管理實(shí)施中存在的幾個典型問題，思考探索“多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”對鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用，為相關(guān)從業(yè)者提供參考。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一;實(shí)用性;村莊規(guī)劃;鄉(xiāng)村振興

一、村莊規(guī)劃編制和實(shí)施過程中的問題

1.1???? 村莊層面規(guī)劃種類過多

近年來，多個國家部委均在村莊層面部署安排了相關(guān)規(guī)劃的編制工作，如原國土部門的村土地利用規(guī)劃，住建部門的村莊建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)部門的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等，為村莊建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，但也存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)多樣、規(guī)劃類型多樣、管理部門多樣、部分內(nèi)容重復(fù)等問題，使得規(guī)劃不實(shí)用、農(nóng)村工作效率低。

1.2???? 不切實(shí)際的規(guī)劃難以落地

出于“省時省力”、職業(yè)素質(zhì)等主觀因素，不少村莊規(guī)劃無視村莊建設(shè)現(xiàn)狀，套用城市規(guī)劃模式，盲目規(guī)劃新村，亦或側(cè)重空間布局安排以及建筑形態(tài)設(shè)計(jì)、規(guī)劃編制內(nèi)容的深度不足、規(guī)劃編制過程中未能較好引導(dǎo)公眾參與等，村莊規(guī)劃很難落地，村莊也沒有能力將其完整地付諸實(shí)踐。

1.3???? 用地指標(biāo)緊缺限制建設(shè)發(fā)展

現(xiàn)有的村莊規(guī)劃既要考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境和永久基本農(nóng)田，又要考慮村莊在人居和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的實(shí)際建設(shè)需求，還因多數(shù)城市處于擴(kuò)張發(fā)展階段而存在村莊建設(shè)用地被騰挪的情況，導(dǎo)致村莊發(fā)展建設(shè)受到較嚴(yán)重的限制。而現(xiàn)實(shí)情況中，不少地區(qū)“一戶一宅”難以落實(shí)，存在老村空心化的現(xiàn)象，使得僅有的建設(shè)用地指標(biāo)被閑置，進(jìn)一步制約村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大“產(chǎn)業(yè)興旺”的實(shí)現(xiàn)難度。

1.4???? 村莊人居環(huán)境建設(shè)環(huán)境落后

相比于城市建設(shè)投入來說，鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)投入資金的力度不足，且市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后、覆蓋面少，主要表現(xiàn)在雨污水排放、污水處理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施布局等方面。公共服務(wù)設(shè)施的整體服務(wù)能力較低，如幼兒園、小學(xué)等教育資源以及衛(wèi)生院、診所等醫(yī)療資源布局和規(guī)模不合理、不充分。

1.5???? 鄉(xiāng)村文化特色缺失

鄉(xiāng)村地區(qū)的歷史文化底蘊(yùn)豐厚，自然景觀、文物保護(hù)點(diǎn)等資源多，然而鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展卻不注重特色文化的保護(hù)和開發(fā)利用;在多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)，都包含多個非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，然而文化傳承的難度比較大甚至出現(xiàn)部分非遺消亡的現(xiàn)象;建設(shè)不注重整體引導(dǎo)，出現(xiàn)小洋樓和傳統(tǒng)建筑穿插混合的“洋不洋、土不土”景象，破壞了鄉(xiāng)村風(fēng)貌該有的協(xié)調(diào)性。

二、實(shí)用性規(guī)劃的原則

2019年全國兩會期間，習(xí)近平主席在參加河南代表團(tuán)審議時指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、做好“三農(nóng)”工作，就要通過編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃來補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“這個短板”。作為國土空間規(guī)劃體系的一部分，實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施管理須遵循以下原則：第一是要堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，統(tǒng)籌安排土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、人居環(huán)境整治、歷史文化傳承等方面。第二是堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，加大公眾參與規(guī)劃編制力度，反映村民訴求。第三是堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，落實(shí)“一戶一宅”制度，盤活建設(shè)用地，節(jié)約土地資源，挖掘、保護(hù)和合理開發(fā)村莊歷史文化、自然景觀等資源，推動可持續(xù)發(fā)展。第四是堅(jiān)持因地制宜、突出地域特色，合理分類村莊類型，結(jié)合各自特色合理規(guī)劃，防止“千村一面”。

三、實(shí)用性的編制內(nèi)容分析

在編制實(shí)用性規(guī)劃時，將村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃有機(jī)融合，涉及村域全部國土空間。

3.1???? 全域規(guī)劃要求

在國土空間規(guī)劃體系框架下，結(jié)合“多規(guī)合一”方針，建立村莊發(fā)展藍(lán)圖，內(nèi)容涉及到村莊發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、歷史文化傳承與保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、農(nóng)村住房布局、防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容。

3.2???? 優(yōu)化整合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

村莊規(guī)劃必須注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要包括以下幾點(diǎn)：第一是提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。依照一產(chǎn)、三產(chǎn)融合的發(fā)展要求，優(yōu)化整合資源。第二是注重文旅農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過村莊的文物古跡資源、自然景觀資源，活化利用、盤活村莊經(jīng)濟(jì)。

3.3???? 完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施

完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，能夠有效改善群眾生活質(zhì)量，是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。在改善設(shè)施時，需要重點(diǎn)提升教育資源和醫(yī)療資源質(zhì)量和數(shù)量。

四、對鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用

4.1???? 優(yōu)化村莊布局與建設(shè)用地安排

遵循居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地管控要求，盤活存量，合理確定建設(shè)用地布局和規(guī)模，劃定宅基地建設(shè)范圍，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”。充分考慮當(dāng)?shù)亟ㄖ幕厣途用裆盍?xí)慣，因地制宜提出住宅的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。允許在不改變縣級國土空間規(guī)劃主要控制指標(biāo)情況下，優(yōu)化調(diào)整村莊各類用地布局。涉及永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整的，嚴(yán)格按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，調(diào)整結(jié)果依法落實(shí)到村莊規(guī)劃中。

4.2???? 統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮村莊發(fā)展布局以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地布局，規(guī)劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。以安全、經(jīng)濟(jì)、方便群眾使用為原則，因地制宜提出村域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等要求。

4.3???? 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地布局，引導(dǎo)工業(yè)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間集聚，合理保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，明確產(chǎn)業(yè)用地用途、強(qiáng)度等要求。除少量必需的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工外，一般不在農(nóng)村地區(qū)安排新增工業(yè)用地。

4.4???? 強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)

落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果，明確森林和河湖等生態(tài)空間，盡可能多地保留鄉(xiāng)村原有地貌、自然形態(tài)等，系統(tǒng)保護(hù)好鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和田園景觀。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)修復(fù)和整治，慎砍樹、禁挖山、不填湖，優(yōu)化鄉(xiāng)村水系、林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間格局。

4.5???? 統(tǒng)籌資源保護(hù)與開發(fā)

農(nóng)村地區(qū)的旅游資源豐富，所以需要注重旅游資源開發(fā)保護(hù)。由于城市建設(shè)和旅游事業(yè)發(fā)展存在割裂問題，從而導(dǎo)致文化生態(tài)資源浪費(fèi)。農(nóng)村地區(qū)旅游資源迅速擴(kuò)張，盲目開發(fā)和重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重，從而出現(xiàn)資源供需不平衡問題。因此資源開發(fā)應(yīng)當(dāng)從人文資源逐漸轉(zhuǎn)向自然生態(tài)資源，化解資源保護(hù)與開發(fā)的矛盾問題。

4.6???? 加強(qiáng)村莊風(fēng)貌保護(hù)與文化傳承

深入挖掘鄉(xiāng)村歷史文化資源，劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)范圍，提出歷史文化景觀整體保護(hù)措施，保護(hù)好歷史遺存的真實(shí)性。防止大拆大建，做到應(yīng)保盡保。加強(qiáng)各類建設(shè)的風(fēng)貌規(guī)劃和引導(dǎo)，保護(hù)好村莊的特色風(fēng)貌。制定合理、適度的開發(fā)措施，活化利用，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源動力。

五、結(jié)語

綜上所述，在相關(guān)的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制規(guī)程尚未出臺、“多規(guī)合一”的實(shí)用性規(guī)劃還處于前期探索的階段，規(guī)劃編制工作缺乏理論基礎(chǔ)指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此必須在跟進(jìn)掌握最新國家政策和摸索實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才能在國土空間規(guī)劃體系建立的過渡期，讓村莊規(guī)劃發(fā)揮促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用。

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