中英兩國社區(qū)治理模式的差異性研究

楊婷　楊歡

關鍵詞：社區(qū)治理;治理模式;差異性

英國社區(qū)治理的歷史演變

萌芽階段：慈善傳統(tǒng)的興起。英國的社區(qū)運動實踐歷史悠久。最早可以追溯到17世紀的慈善傳統(tǒng)，1601年頒布的世界上最早的慈善法—《慈善用途法》、1884年創(chuàng)建的世界上第一個社區(qū)公社湯恩比館，皆是針對弱勢群體的救助。湯恩比館中心設在貧民區(qū)，號召青年志愿者為貧民服務，目的是為了解決社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的社會問題，尤其是貧窮問題。湯恩比館作為貧民區(qū)為居民提供社會服務及教育援助的定居點，會定期邀請政治學家、教育學家等進行演講;定居點的影響逐漸擴大，吸引了許多慈善機構(gòu)來進行援助，幫助當?shù)氐木用駞⑴c政治活動、組建社區(qū)中心、鄰里中心等。這些慈善機構(gòu)的設立給予了弱勢群體在教育、政治、商業(yè)、娛樂等方面的幫助，極大地改善了他們的社區(qū)條件，為英國的社區(qū)治理奠定了基礎。

探索階段：社區(qū)運動的萌芽。通過社區(qū)發(fā)展計劃提高社區(qū)治理能力是英國社區(qū)治理的總體特點。二十世紀英國的社區(qū)治理，以社區(qū)發(fā)展計劃實施的地域范圍為界限，將社區(qū)治理分為本土之內(nèi)和本土之外兩個階段。第一階段是二十世紀初，社區(qū)發(fā)展計劃在英屬殖民地和海外實施。這一階段最初的治理是在各殖民地的農(nóng)村地區(qū)進行，主要從教育入手培養(yǎng)居民們尊重、理解他人的意識等教化工作;第二階段是本土地區(qū)社區(qū)發(fā)展計劃的實施，這一階段是通過發(fā)展經(jīng)濟來推動社區(qū)治理的發(fā)展。二戰(zhàn)給英國帶來一系列的社會問題成為當時社區(qū)治理的重要內(nèi)容，如失業(yè)率、犯罪率上升、貧困人口增加、社會環(huán)境惡化等。20世紀60年代，英國政府開展了以“反貧困”為目標的社區(qū)發(fā)展項目，居民自發(fā)、志愿參與社區(qū)治理，緩解了政府壓力。社區(qū)發(fā)展項目中，政府主要起到協(xié)調(diào)作用，社區(qū)治理由被動轉(zhuǎn)向主動，一定程度促進了治理的深度。

發(fā)展階段：多方互助合作治理。由于英國社區(qū)發(fā)展正處于萌芽階段，社區(qū)治理產(chǎn)生的作用和影響都不大，并且該階段的社區(qū)治理缺乏理論基礎的支持，治理實踐與治理理論失衡，因此，仍會出現(xiàn)一系列問題。例如，在城市社區(qū)治理過程中，社會團體組織的治理權(quán)力逐漸超越國家范疇，再加上政府工作效率低等，最終導致社會貧困、社區(qū)安全等社會問題愈發(fā)嚴重。政府嘗試采用市場化來解決這些問題，然而效果甚微。七十年代后期，“社區(qū)主義”的回歸使得“市民社會”的理念逐漸深入人心，也意味著賦予市民更多的責任和義務。80年代，保守黨提出福利多元化的思想，主張社會服務應該由國家、市場、家庭與志愿組織共同提供，人們更多的開始思考社區(qū)、政府和公民之間的關系，這一階段的社區(qū)治理水平得到提升，也進一步促進了公民參與社區(qū)治理的積極性。

成熟階段：社區(qū)治理多元化。全球信息化的發(fā)展?jié)撘颇挠绊懼澜绺鲊陌l(fā)展格局。90年代后期，英國政府推出的“第三條道路”認為，要實現(xiàn)社會的包容性發(fā)展，必須推動社區(qū)和非營利組織的發(fā)展，社區(qū)重新得到重視，成為政府推進各種政策的工具。社區(qū)在解決社會排斥和貧困方面，公共部門、非營利組織、志愿組織及社區(qū)聯(lián)合起來，實現(xiàn)各個領域的互相合作、資源共享。英國政府在社會資源分配和公共服務提供的過程中，極力強調(diào)多方合作的重要性，也很大程度上推動了英國社區(qū)治理的發(fā)展。綜上所述，英國的社區(qū)治理長時間的發(fā)展和經(jīng)驗積累，形成了具有自己特色的社區(qū)治理模式，即政府靈活性主導下多元化主體參與、民主化居民參與、多目標化的社區(qū)治理模式。二十一世紀以來，在市場化發(fā)展的背景下，英國政府將市場化模式應用到社區(qū)治理過程中，取得了一定成效，這對社區(qū)治理目標的實現(xiàn)有很強的實踐意義。

中國社區(qū)治理的演變歷程

傳統(tǒng)時期：內(nèi)生性的社區(qū)治理。我國歷史上最早的社區(qū)形態(tài)可以追溯到部落、氏族等管理單位。國家產(chǎn)生后，這些原始意義上的單位逐漸被制度化、規(guī)范化，也逐漸形成了具有一定邊界、人口規(guī)模的社區(qū)。而自始至終，血緣一直都是這些社區(qū)內(nèi)在聯(lián)系的紐帶。雖然隨著朝代的更替、社會的不斷發(fā)展，社區(qū)的范圍會逐漸擴大，人口也隨之增加，一個社區(qū)內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化，但由于人們家族利益之間的相互聯(lián)系和依賴，會使得不同血緣關系的家戶互相幫助、互相信任，這就會使得社區(qū)的管理更加容易，這種內(nèi)生性的管理是傳統(tǒng)社會時期社區(qū)管理的依賴特性。傳統(tǒng)社會時期的每個氏族、宗族都是一個小的個體，每個宗族都有自己的規(guī)章制度、治理條約，他們看起來是一個封閉性的社會團體，其實它內(nèi)在的管理制度就是一套小的社會秩序，承擔整個宗族的自我管理能力和責任。再加上儒家思想對人們的影響，傳統(tǒng)社會時期的人們對“忠孝”等倫理道德的重視也使得他們對自我產(chǎn)生一種規(guī)束和制約。這種由國家統(tǒng)治下的宗族治理為主線，輔之倫理道德約束的社會治理，為傳統(tǒng)社會時期的社會治理提供了一套有效的治理規(guī)范，使其呈現(xiàn)較大的自主性。

近現(xiàn)代以來：萌芽時期。十九世紀中期以來，西方列強的入侵喚醒了沉睡著的中華民族，統(tǒng)治階級逐漸開始了對現(xiàn)代化的艱難探索。進入二十世紀，軍事、經(jīng)濟、社會等技術(shù)也隨著現(xiàn)代化的進程逐漸強化，國家也開始有意識的對社會進行管理和控制。國家開始對社會進行有計劃的整合。閉關鎖國時的清朝，對縣級以下的社會進行鄉(xiāng)、都、莊三級或鄉(xiāng)、莊二級的行政劃分，社會的治理體系逐漸被構(gòu)建出來。民國初期，孫中山曾提出以縣域為單位的地方自治的主張，并積極培養(yǎng)農(nóng)民的合作意識，重建鄉(xiāng)村社會秩序?？谷諔?zhàn)爭時期，共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會進行大力改造，開展了一系列土地革命，推翻封建地主階級的統(tǒng)治，在革命根據(jù)地形成了區(qū)、鄉(xiāng)、行政村和自然村四級制，傳統(tǒng)村莊社區(qū)經(jīng)過改造后成為新政權(quán)的基層社會基礎，是革命動員、社會整合的重要組織載體，也是黨的組織建設及政治化發(fā)展的重要載體。

新中國成立至今：發(fā)展時期。每一時期的社區(qū)治理狀況是隨著該時期社會環(huán)境和時代狀況發(fā)生改變的。就管理體制來講，新中國基層社會的管理體制在不同的社會背景和歷史時期具有不同的整合功能和組織形態(tài)。新中國成立以來的城市基層治理體制大體經(jīng)歷了“單位制”“街居制”“社區(qū)制”等階段?！皢挝恢啤焙汀敖志又啤睍r期的社區(qū)治理主要是維持社會環(huán)境的穩(wěn)定，給居民創(chuàng)建安定、舒適、有利的生活環(huán)境，構(gòu)建基礎的社會治理體系;改革開放推進了城市化發(fā)展，“社區(qū)制”在城市化發(fā)展的背景下漸成體系。這一時期的社區(qū)治理確定了城市居民委員會的性質(zhì)、地位，1986年政府首次將“社區(qū)服務”概念引入治理工作中，也加強對社區(qū)治理的理論研究，社區(qū)建設也逐漸被納入國家行政職能范圍，全國各地涌現(xiàn)出一批根據(jù)不同地域進行社區(qū)治理的治理模式，例如“江漢模式”“沈陽模式”“青島模式”等。

新中國成立以來的農(nóng)村基層治理大致經(jīng)歷了“公社制”“村組制”以及多樣化自治階段。“公社制”時期通過自上而下的治理方式，將分散的農(nóng)村社會整合到國家體系中;“村組制”伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制施行，具有經(jīng)濟、政治、自治等功能，方便基層政府的管理;多樣化自治階段是伴隨信息化、市場化、城鎮(zhèn)化發(fā)展而來的，這一時期的村社不論是成員、功能、類型都有了新的變化，使得國家對基層治理更加有效便利。

中英社區(qū)治理的差異性比較

參與主體的差異性。英國社區(qū)治理過程中的參與主體具有多樣化的特點。參與主體主要有社區(qū)工作者、志愿者團體、社區(qū)居民。社區(qū)工作者除了社區(qū)工作人員，還包括社區(qū)工作方面的專家，提高了社區(qū)治理的專業(yè)性;志愿者團體是志愿者自發(fā)組織的治理團體，有很強的自主性;社區(qū)居民在社區(qū)治理過程中的參與性很強，有很高的參與意識。不同的參與主體在社區(qū)治理的不同層面都起著重要的作用。我國社區(qū)治理的參與主體相對來講比較單一。我國地域遼闊，人口流動大，無論是城市還是農(nóng)村，居民對社區(qū)治理的參與度都不高，多為選擇性參與或利益驅(qū)動型參與，因此，如何調(diào)動居民的參與意識、提高居民的積極性，是有待解決的主要問題。

治理組織的差異性。社區(qū)治理組織是社區(qū)治理體系構(gòu)建的重要角色。英國社區(qū)治理通過“多方互助合作”，極大地促進了政府、社區(qū)、志愿組織、非營利部門等參與組織之間的合作關系，通過互助合作的方式解決社區(qū)治理的問題。第三部門組織以及非政府組織占據(jù)了英國社區(qū)治理的很大部分，政府通過對第三部門組織進行服務購買，由其提供給社區(qū)居民，不僅利于第三部門的發(fā)展，而且對居民需要的公共服務供給也得到有效的補充。我國社區(qū)治理過程中，由于第三部門的發(fā)展還不夠成熟，對政府的依賴性較強，在社區(qū)治理組織中能夠發(fā)揮的作用有限，而且政府對第三部門的指導、協(xié)調(diào)方面的經(jīng)驗也有所不足，第三部門在社區(qū)治理領域該如何提供有力的作用，這一問題的解決對社區(qū)治理發(fā)展是至關重要的。

政府角色的差異性。英國政府在社區(qū)治理過程中的主要作用在于掌控社區(qū)發(fā)展的主要方向、引導社區(qū)治理目標的實現(xiàn)、協(xié)調(diào)社區(qū)治理組織間的關系。英國政府將社區(qū)治理權(quán)下賦予社區(qū)，通過制定政策引導居民積極參與到社區(qū)治理中，將社區(qū)作為推行一切政策的工具，扮演了引導者的角色?！皬娬跎鐣笔俏覈鐓^(qū)治理的明顯特征，社區(qū)公共事務的協(xié)調(diào)和解決都是由街道辦事處以及社區(qū)居委會來負責，我國社區(qū)治理對政府依附性較強、自制能力相對較弱，因此，要解決居民對社會資源的多元化需求、提高公共資源的配置效率，就需要政府塑造合理的角色，促進社區(qū)治理能力的提高。

治理技術(shù)的差異性。社區(qū)治理技術(shù)包括治理人才的培養(yǎng)及治理理論的研究。英國政府在治理過程中非常注重對社區(qū)治理人才的培養(yǎng)，會在當?shù)氐拇髮W設立相關課程，培養(yǎng)社區(qū)治理的專業(yè)人才;還會根據(jù)需求的不同來進行有目標的培養(yǎng)，不定期的對社區(qū)工作人才進行補充。再加上英國的社區(qū)治理歷史悠久，經(jīng)驗比較豐富，對治理理論的研究也很有成效。近幾年我國的社區(qū)服務機構(gòu)的覆蓋率大大提高、社區(qū)志愿服務組織也大量增加，但社區(qū)治理的專業(yè)人才還是極度缺乏;而且對治理理論研究的創(chuàng)新度不高。

探索符合我國國情的社區(qū)治理模式

根據(jù)實際情況來看，中英兩國的社區(qū)治理各有各的優(yōu)勢。我國的社區(qū)治理雖然在短期內(nèi)取得了不錯的成績，但是要想在長期內(nèi)取得更好的成效，就需要有效的借鑒其他國家的可行經(jīng)驗。因此，在借鑒英國社區(qū)治理模式過程中，我們要根據(jù)自身的不足來取長補短。

準確定位社區(qū)功能，創(chuàng)新社區(qū)的治理作用。目前在我國的實踐中，對社區(qū)功能的認識主要有三種：一是將社區(qū)比作國家的末端神經(jīng);二是將社區(qū)比作國家的腿腳;三是將社區(qū)看成體積小、數(shù)量多且不顯眼的細胞，顯然一二種說法對社區(qū)的功能定位片面，但第三種說法相對來說還是比較形象和符合。因此，我們應該加強對社區(qū)功能的創(chuàng)新認識，加強對社區(qū)這一平臺基礎性作用的保護和培養(yǎng)，讓社區(qū)在社會治理過程中發(fā)揮有效且重要的作用。

重視社區(qū)治理與第三部門或非政府組織的對接。在英國的社區(qū)治理中，非政府組織以及第三部門在社區(qū)治理的參與中起到很大的作用，甚至還有發(fā)展的比較著名的私人企業(yè)，通過提供全方位的社區(qū)服務，例如家庭照顧、留守兒童關愛等。英國政府對第三部門組織的購買性服務，不僅有效的為居民提供了一定的公共服務，而且對第三部門組織的發(fā)展也起到了推動作用。而我國第三部門在社區(qū)治理領域的發(fā)展目前來看還處于嘗試階段，政府性購買服務只能用于一些較大的項目中去，而對于社區(qū)治理全方位的普及還有待進一步的發(fā)展和探索。因此，如何在社區(qū)治理領域?qū)⒌谌块T組織的作用發(fā)揮起來，在保證第三部門良好發(fā)展的前提下，帶動社區(qū)的有效治理，為社區(qū)治理提供更好的服務，還需要我們有效的借鑒他國經(jīng)驗。

加強社區(qū)人才的培養(yǎng)。英國之所以對社區(qū)實現(xiàn)全面自治，很大的原因在于其專業(yè)人才的廣泛覆蓋。我國的社區(qū)治理時間較短，對社區(qū)人才的覆蓋有限。就目前來看，我國的社區(qū)治理人才水平參差不齊，專業(yè)性人才缺乏，無法滿足現(xiàn)實的需要。但是，好在政府及時的注意到這一問題的不足，及時采取措施，還有一些地方政府也在社區(qū)治理的人才引用上采取了一定的措施，像成都村政學院這樣的實踐。只有不斷的創(chuàng)新和探索社區(qū)專業(yè)人才培養(yǎng)的方式、途徑等，社區(qū)治理才能得到有效的保障。

加強社區(qū)治理理論的研究和運用。無論是解決社區(qū)治理的哪一方面的問題，理論研究是不可或缺的環(huán)節(jié)，通過之前的分析我們，英國社區(qū)治理的成熟發(fā)展與他們在治理理論方面的探索有很大的關系。坦誠來說，我們國家在社區(qū)治理理論方面還是一個薄弱的環(huán)節(jié)，因此，在提高社區(qū)治理理論與社區(qū)治理政策上的聯(lián)系，我們需要加快步伐，盡快扭轉(zhuǎn)這一局面。加強理論研究是創(chuàng)新社區(qū)治理的重要基礎。我們應該在做好理論研究的同時，注重實踐經(jīng)驗的獲取，理論與實踐相結(jié)合，實踐中發(fā)現(xiàn)理論，理論來指導實踐。實踐是檢驗真理的唯一標準，而在這一過程中，政府職能部門應該進行援助，將有效的理論及時轉(zhuǎn)化為有效政策。

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