政府審計(jì)視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控分析

鄒明嘉 成藝涵 徐鴻望

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的日益改革，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題愈加明顯。各種財(cái)務(wù)矛盾的出現(xiàn)，進(jìn)一步引起經(jīng)濟(jì)部門(mén)的密切關(guān)注。大規(guī)模地方政府債務(wù)問(wèn)題，無(wú)形中為地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行帶來(lái)威脅。如果不能及時(shí)解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家財(cái)政運(yùn)作效果，還會(huì)進(jìn)一步影響社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革。本文以地方政府和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn)，基于政府審計(jì)視角探索地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并提出改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì);地方政府;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);防控

引言

最近幾年來(lái)，各地方政府債務(wù)呈現(xiàn)飛速上升趨勢(shì)。各地方政府通過(guò)多種方式籌集資金，既為我國(guó)城市建設(shè)提供了幫助，又推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但不可否認(rèn)，地方政府債務(wù)指數(shù)越來(lái)越高，各種潛在風(fēng)險(xiǎn)逐漸浮出水面。基于此，我國(guó)各地方政府需要做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作，致力于提高自身經(jīng)濟(jì)效益，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加穩(wěn)定、和諧發(fā)展。另外，對(duì)于早已發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地方政府而言，需要及時(shí)進(jìn)行債務(wù)審計(jì)工作，找出各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的誘因，并根據(jù)債務(wù)現(xiàn)狀提出行之有效的解決方案。

一、地方政府債務(wù)內(nèi)涵

（一）地方政府債務(wù)的合理性

以工業(yè)化戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，加之戶籍制度改革的影響，現(xiàn)如今城鎮(zhèn)化建設(shè)速度較為緩慢，一時(shí)之間難以追上城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。在城鎮(zhèn)化建設(shè)速度提升后，對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施要求有所改變，要比之前更高。地方政府舉債資金為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了極大奉獻(xiàn)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要舉債的幫助，舉債方式存在合理性。第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身具有正外部性。基礎(chǔ)設(shè)施不夠先進(jìn)，很有可能就會(huì)導(dǎo)致各種交易費(fèi)用的增多，交易費(fèi)用一旦變多，交易機(jī)會(huì)就會(huì)被削弱，企業(yè)很有可能就會(huì)步入瓶頸階段。第二，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，完全可以通過(guò)企業(yè)債務(wù)融資形式進(jìn)行，在某種程度上還能促進(jìn)代際公平?；A(chǔ)設(shè)施初期建設(shè)階段，需要有充足的成本投資，并且投資收益周期過(guò)長(zhǎng)。如果只是依靠地方財(cái)政收入進(jìn)行支持，很有可能就會(huì)導(dǎo)致代際分布不均勻問(wèn)題。第三，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，并且建設(shè)回報(bào)率較低，這在無(wú)形中削減了民間資金對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的價(jià)值，導(dǎo)致地方基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)度依賴政府投資。

（二）地方政府債務(wù)形成原因分析

地方政府債務(wù)對(duì)民生改善、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了關(guān)鍵作用，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。關(guān)于地方政府債務(wù)形成原因，大致可以分為以下幾個(gè)方面：第一，地方政府收入與支出不平衡，存在很大的差距。預(yù)算約束不足，導(dǎo)致地方政府收入與支出存在兩極分化現(xiàn)象。在地方財(cái)政收支差距有所擴(kuò)大后，地方政府解決債務(wù)問(wèn)題首選銀行貸款和賣(mài)地收入兩種形式。一旦地方政府加緊趕超、擴(kuò)大規(guī)模建設(shè)，便無(wú)法通過(guò)賣(mài)地來(lái)滿足收入。第二，地方政府在落實(shí)財(cái)政政策之際，需要應(yīng)用到政府債務(wù)，這是一種關(guān)鍵性工具。在逆周期性調(diào)節(jié)過(guò)程中，地方政府舉債有利于擴(kuò)大投資渠道，通過(guò)舉債的投資方式刺激地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。第三，地方政府投資建設(shè)沖動(dòng)越來(lái)越明顯。政府定位隨著時(shí)代的變化而發(fā)生改變，城鎮(zhèn)化建設(shè)更是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r而快速發(fā)展。為此，政府的投資偏好及投資欲望越來(lái)越強(qiáng)烈。

（三）地方政府債務(wù)融資渠道分析

現(xiàn)階段，地方政府融資渠道有限，主要通過(guò)政府直接融資、延伸性平臺(tái)融資、國(guó)有企業(yè)融資和政府公共部門(mén)融資等幾種形式。首先，政府直接融資主要按照中央政府規(guī)定融資方式如期進(jìn)行，這是一種較為傳統(tǒng)的直接融資形式，例如國(guó)債。政府延伸性平臺(tái)融資，主要由地方政府所成立的城市建設(shè)投資公司運(yùn)行，將城市建設(shè)投資公司作為融資平臺(tái)，通過(guò)該投資公司進(jìn)行融資活動(dòng)。國(guó)有企業(yè)融資，就是一些盈利性國(guó)有企業(yè)應(yīng)用自身投資、融資平臺(tái)，根據(jù)現(xiàn)狀為地方政府公共項(xiàng)目承擔(dān)融資責(zé)任。最后，就是地方政府公共部門(mén)的融資，主要是由地方政府職能部門(mén)，應(yīng)用該部門(mén)職能為政府行使非稅收人權(quán)利，從而推動(dòng)投資融資。當(dāng)然，也不排除地方政府公共部門(mén)以自身收入向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押貸款，應(yīng)用貸款做融資。

二、政府審計(jì)視角下地方政府債務(wù)問(wèn)題及成因

（一）事權(quán)財(cái)權(quán)失衡

近些年來(lái)，地方政府逐漸承載沉重的負(fù)債及虧損企業(yè)，一些本該由企業(yè)自身承擔(dān)的支出職責(zé)，都由地方政府進(jìn)行承擔(dān)，這無(wú)形中增加了地方政府的工作壓力。同時(shí)，各鄉(xiāng)、各縣、各市逐步向各省級(jí)單位集中資金，導(dǎo)致基本事權(quán)未曾真正下放。各級(jí)地方政府在向上集中資金之際，同時(shí)需要負(fù)擔(dān)大量的支出，并且要保障各地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)安穩(wěn)運(yùn)行。另外，國(guó)家也明確要求有些支出不要超過(guò)財(cái)政收入增長(zhǎng)趨勢(shì)，一定要嚴(yán)格遵循財(cái)政收入比例。但不可否認(rèn)，農(nóng)業(yè)支出、科研支出、公共衛(wèi)生事業(yè)支出及扶貧支出等各方面支出，無(wú)形中多為地方政府造成了嚴(yán)重的財(cái)政壓力，導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。

（二）政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系不完善

在過(guò)去的日子里，官員績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效考核通常都會(huì)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行關(guān)聯(lián)。一般來(lái)說(shuō)，地方政府過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重忽略生態(tài)環(huán)境發(fā)展、民生發(fā)展和公共服務(wù)發(fā)展，在各方面都缺少績(jī)效評(píng)價(jià)體系，沒(méi)有多角度去考核官員績(jī)效，不夠完善的績(jī)效考核體制，導(dǎo)致官員晉升缺乏公平性。大多地方官員是否能升職，常常都要考察該官員是否為地方經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)。這樣一來(lái)，也就導(dǎo)致大多地方官員都積極推動(dòng)“趕超式”經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模展開(kāi)形象工程工作。然而，現(xiàn)階段地方政府財(cái)力能力受限，往往只能依靠各種方式進(jìn)行融資借債。

（三）債務(wù)管理不規(guī)范

無(wú)法否認(rèn)，地方政府在管理債務(wù)之存在許多難以解決的問(wèn)題。首先，地方政府投資體系不完善，沒(méi)有法律制度進(jìn)行保護(hù)。現(xiàn)有的地方政府投資主要依賴上級(jí)轉(zhuǎn)貸進(jìn)行收入，上級(jí)轉(zhuǎn)貸而來(lái)的債務(wù)收入自帶償債風(fēng)險(xiǎn)。另外，現(xiàn)有的地方政府投資項(xiàng)目范圍廣泛，從根本上超出了財(cái)政的總體承受能力。當(dāng)然，還有一些地方政府項(xiàng)目投資質(zhì)量不高，科技含量不足，這就導(dǎo)致項(xiàng)目收益無(wú)法保障，很有可能會(huì)出現(xiàn)虧損問(wèn)題。地方政府投資融資主體不規(guī)范，關(guān)于責(zé)任主體、決策主體和償還主體都沒(méi)有進(jìn)行明確的劃分，不具備充足的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，最終導(dǎo)致很多債務(wù)都不能真正落實(shí)到個(gè)人身上，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)債務(wù)的償還，只能應(yīng)用財(cái)政進(jìn)行收底，這也就導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。

三、政府審計(jì)視角下地方政府債務(wù)問(wèn)題優(yōu)化對(duì)策

（一）平衡地方政府債務(wù)審計(jì)內(nèi)容

為了能夠真正優(yōu)化地方政府債務(wù)審計(jì)，相關(guān)審計(jì)人員需要積極審查地方政府借債、還債等多個(gè)環(huán)節(jié)的真實(shí)性與合法性。在對(duì)地方政府債務(wù)真實(shí)性與合法性進(jìn)行審查之際，需要依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮地方政府舉債是否合理，債務(wù)資金管理是否符合預(yù)期目標(biāo)，并仔細(xì)審查地方政府舉債資金是否存在逾期償還等不良狀況。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)債務(wù)的審查力度，慎重審查地方政府是否存在以違規(guī)方式為相關(guān)企業(yè)單位、事業(yè)單位進(jìn)行貸款擔(dān)保狀況。

（二）整合地方政府債務(wù)審計(jì)方式

若想真正促使地方政府債務(wù)審計(jì)愈加信息化，就需要對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)方式進(jìn)行全新優(yōu)化與整合。為了能進(jìn)一步提高地方政府債務(wù)審計(jì)效果，需要將合法性審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、內(nèi)控審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)和固定資產(chǎn)審計(jì)等各種審計(jì)形式進(jìn)行重組，以便于獲取全面的債務(wù)數(shù)據(jù)，從而客觀分析地方政府是否具備償債能力及需要承擔(dān)的償債風(fēng)險(xiǎn)。以互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代為生活背景，大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)方式日益流行。大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)有所沖擊，有利于實(shí)時(shí)進(jìn)行審計(jì)核查，并發(fā)現(xiàn)審計(jì)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。地方政府可以創(chuàng)建一套債務(wù)聯(lián)網(wǎng)整合審計(jì)體系，實(shí)時(shí)反饋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)相關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)制定解決措施。

（三）嚴(yán)格規(guī)范政府間財(cái)政分配關(guān)系

合理劃分政府各層級(jí)責(zé)任，科學(xué)調(diào)整中央政府及地方政府的大格局。關(guān)于財(cái)政收入的分配比例，要打破一刀切狀態(tài)，根據(jù)各地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)個(gè)別對(duì)待，為經(jīng)濟(jì)落后的地方政府多分發(fā)財(cái)政收入，通過(guò)足夠的財(cái)力帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控的目的。同時(shí)，還要加緊完善中央政府對(duì)各省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付扶持，全力以赴改善落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況，并投入足夠多的財(cái)力，為落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做好保障，為其提供基本公共服務(wù)，幫助其營(yíng)造穩(wěn)定、有秩序的社會(huì)環(huán)境。另外，中央政府還要對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的稅收返還比例進(jìn)行調(diào)整，及時(shí)對(duì)高增值稅進(jìn)行調(diào)高。總的來(lái)說(shuō)，所有政策的出臺(tái)，都是為了能夠讓地方政府有更多的資金發(fā)展自身事業(yè)，從而避免地方政府舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

（四）科學(xué)界定政府間事權(quán)

合理考慮收益范圍及收益原則，對(duì)政府間的各種事項(xiàng)處理權(quán)利進(jìn)行科學(xué)界定，以保障財(cái)權(quán)與事權(quán)能和諧統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)中央與地方共同事權(quán)結(jié)構(gòu)，促使中央及地方協(xié)調(diào)發(fā)展。中央政府要充分考慮阻力，分步驟上移責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任上移的秩序特性，進(jìn)而為地方政府的財(cái)政支出減緩壓力。參照統(tǒng)一規(guī)范原則，無(wú)論是中央政府，抑或是地方政府都需要擁有不同級(jí)別的支出體系，各自按照標(biāo)準(zhǔn)體系高效推動(dòng)政府、基本公共服務(wù)均等化。對(duì)于地方公共基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)等，應(yīng)由地方政府進(jìn)行保障，一旦地方政府財(cái)力不足，難以保障地方公共用品充足的時(shí)候，中央政府應(yīng)該及時(shí)向地方政府進(jìn)行資金支持、物質(zhì)支持。對(duì)于一些區(qū)域性極強(qiáng)的公共設(shè)施來(lái)說(shuō)，可以由多個(gè)地方政府共同提供，大家齊心協(xié)力改變財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重失衡局面，從而避免地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。

（五）完善地方稅收體系建設(shè)

地方政府若想發(fā)展成優(yōu)良的市場(chǎng)融資主體角色，就需要有穩(wěn)定的收入，穩(wěn)定的收入在某種意義上可以保障地方政府如時(shí)償債。以優(yōu)質(zhì)的償債能力與現(xiàn)有的債務(wù)進(jìn)行匹配，為日后償債做好鋪墊。以“營(yíng)改增”為契機(jī)，將零售稅務(wù)和房地產(chǎn)稅務(wù)作為主體，將各種共享稅務(wù)和輔助稅務(wù)作為輔助，便于進(jìn)一步打造完善的地方稅種體系。與此同時(shí)，也應(yīng)該將增值稅劃分到中央，在各零售環(huán)節(jié)增加銷(xiāo)售稅用來(lái)進(jìn)行地方稅的補(bǔ)充，充并且還應(yīng)盡快建立房地產(chǎn)稅制度，關(guān)于車(chē)輛購(gòu)置稅應(yīng)該劃分給地方。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，要想平穩(wěn)運(yùn)行，就需要有稅收立法權(quán)的支持。稅收立法權(quán)的存在，能保障地方政府穩(wěn)定收獲稅收收入，從而滿足各項(xiàng)職能的發(fā)展需求，從根本上削弱地方政府融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（六）創(chuàng)建完善的地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制

地方財(cái)政部門(mén)是地方債務(wù)的擔(dān)保者，應(yīng)積極完善政府債務(wù)信息披露制度，定期公開(kāi)地方政府債務(wù)借用情況、應(yīng)用現(xiàn)狀及償還狀況，進(jìn)而為其他部門(mén)的監(jiān)督工作做好鋪墊。同時(shí)，人大及地方常委會(huì)也應(yīng)該展現(xiàn)職責(zé)，令其真正參與到監(jiān)督環(huán)節(jié)，逐步審查批準(zhǔn)，從而嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債現(xiàn)象，以保障地方政府能合理應(yīng)用資金進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施投資活動(dòng)。此外，需要對(duì)各部門(mén)工作做好監(jiān)督，并深入分析各地方政府存在的債務(wù)現(xiàn)狀，仔細(xì)摸清債務(wù)規(guī)模，并且找出各項(xiàng)債務(wù)產(chǎn)生的原因及債務(wù)用途，按照政府債務(wù)管理體系，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效控制，以避免日后發(fā)生各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，還應(yīng)加強(qiáng)與紀(jì)檢等部門(mén)的溝通，促使其發(fā)揮監(jiān)督作用，從根本上約束地方政府管理者的行政能力，保障地方政府債務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)，提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以便于可以采用有效措施管理不合理的舉債現(xiàn)象。

結(jié)語(yǔ)

總而言之，充分發(fā)揮審計(jì)管理職責(zé)，可以深入反映地方政府財(cái)政體制上存在的問(wèn)題。加速推進(jìn)審計(jì)管理工作，可以為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)制度的優(yōu)化提出寶貴建議，助力于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。建立完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)體制，具有必要意義，可以促使我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)狀態(tài)有所改善，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，真正提高地方人民的生活水平，實(shí)現(xiàn)和諧、繁榮社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)。

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