社會效益?zhèn)阂粋€共享型政府法律制度創(chuàng)新

內(nèi)容提要：中央高度強調(diào)簡政放權(quán)，建設(shè)共建共治共享的社會治理模式，使共享型政府建設(shè)有了思想支持。目前，我國以政府和社會資本合作為代表的共享型政府模式建設(shè)已開始實施，其中包括已經(jīng)成功發(fā)行的兩例社會效益?zhèn)椖?，國?nèi)學(xué)者也開始強調(diào)從PPP到社會效益?zhèn)霓D(zhuǎn)化，社會效益?zhèn)徽J(rèn)為能夠作為共享型政府的一個法律制度創(chuàng)新。國內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于社會效益?zhèn)鶆坏难芯窟^于理論化、西方化，缺乏中國語境下的思考，作為共享型政府法律制度創(chuàng)新的社會效益?zhèn)枰⒆阒袊鴮嶋H進行制度設(shè)計。

關(guān)鍵詞：共享型政府;法律制度創(chuàng)新;社會效益?zhèn)鶆?法治化

中圖分類號：DF438;D912.28 ?文獻標(biāo)識碼：A ?文章編號：1001-148X（2020）01-0123-08

社會效益?zhèn)⊿ocial Impact Bond，SIB）也稱為效果付費債券（Pay for Success，PFS）、社會創(chuàng)新融資和基于結(jié)果的融資安排，實際上是一種新融資機制，被認(rèn)為是共享型政府法律制度創(chuàng)新。社會效益?zhèn)墓δ芎妥饔檬?，政府委托融資機構(gòu)進行融資，融資機構(gòu)向服務(wù)提供者提供社會服務(wù)干預(yù)資金，政府承諾如果服務(wù)提供者的干預(yù)措施達到了社會服務(wù)供給的預(yù)定結(jié)果，將償還投資者的本金及利息;通過利用社會資本開發(fā)、協(xié)調(diào)或擴大有效社會服務(wù)供給項目，通過績效合同為有效的社會服務(wù)提供資金，通過促進創(chuàng)新、鼓勵機構(gòu)間的合作以及完善的問責(zé)制方式形成政府、投資者和服務(wù)提供者等主體之間的創(chuàng)新公私合作關(guān)系[1]，旨在通過參與者之間的多元協(xié)作供給社會服務(wù)，打破了傳統(tǒng)公私合作模式特定主體的封閉性，創(chuàng)造出多主體參與的合作模式。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中需要重視創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)變治理理念、鼓勵社會力量參與，共享型政府的建構(gòu)同樣需要進行模式創(chuàng)新、 制度創(chuàng)新。雖然我國已經(jīng)成功發(fā)行了兩例社會效益?zhèn)椖浚c之相關(guān)的理論和制度還有待完善。

一、共享型政府法律制度創(chuàng)新的邏輯起點

（一）共享型政府法律制度

余敏江（2018）將共享型政府定義為“適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的要求，以創(chuàng)造、激發(fā)及推動人類攜手共進之信息共享、知識共享、權(quán)力共享、社會發(fā)展成果共享為美好愿景，通過組織文化以及體制、機制、制度創(chuàng)新與重塑來實現(xiàn)個人實質(zhì)自由與公共利益最大化的國家政權(quán)體系中依法享有行政權(quán)力的組織體系”……認(rèn)為共享型政府的實質(zhì)是要搭建一個兼具相容性與共生性的集體行動框架，而欲形成這一框架需要構(gòu)建共享導(dǎo)向的多中心治理結(jié)構(gòu)[2]，政府與市場主體合作形成的多中心治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是共享型政府的一種。共享型政府強調(diào)的政府與市場合作，其本質(zhì)在于共享，包括從政府到市場的權(quán)力共享和從市場到政府的資源共享（如信息共享、知識共享等）。作為共享型政府法律制度創(chuàng)新的社會效益?zhèn)怯绊懥ν顿Y的一種形式，泛指以積極的社會、經(jīng)濟、環(huán)境影響為目標(biāo)，并帶有一定財務(wù)回報的投資[3]，可以幫助政府從資助補救措施過渡到通過影響更大、成本更低的預(yù)防性措施來解決社會問題[4]。社會效益?zhèn)鶆坏膬?yōu)勢在于可以鼓勵創(chuàng)新計劃“試點”運作，并允許政府實施風(fēng)險較高的項目。如果創(chuàng)新計劃取得成功，政府可以選擇采用并對其進行推廣，以使更多人受益。當(dāng)然，政府并不能完全放手，仍舊要保持其作為總負責(zé)人的控制地位。

（二）共享型政府法律制度的演變

我國的政府模式已逐漸由保障型政府向共享型政府轉(zhuǎn)變，但是這種共享型政府模式亦不完美。社會效益?zhèn)鳛閭鹘y(tǒng)共享型政府的法律制度創(chuàng)新，只是為了彌補傳統(tǒng)共享型政府模式的弊端，并非代替。

保障型政府模式。由于政府治理問題的涉眾性、復(fù)雜性，起初政府治理路徑選擇上呈現(xiàn)出明顯的保障型政府的特點，強調(diào)社會治理只能由或者主要由政府推進，同時政府對治理效果負擔(dān)保障責(zé)任。由于法律的穩(wěn)定性難以適應(yīng)變動不居的現(xiàn)實社會，這種“動”與“靜”的矛盾不能由法律自我解決。因此，保障型政府賦予監(jiān)管機構(gòu)自由裁量權(quán)，用以緩解矛盾。這種政府模式有其歷史必然性，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這種治理模式不可避免出現(xiàn)諸如腐敗、選擇性執(zhí)法、財政危機等弊病，因此政府模式的轉(zhuǎn)變問題提上日程，這種轉(zhuǎn)變一方面重視開放，加強市場主體對政府的監(jiān)督作用，另一方面加強協(xié)作，利用市場主體優(yōu)勢（如社會資本）化解政府困境。

共享型政府模式。PPP就是共享型政府模式建設(shè)的最好例證。一方面，共享型政府模式并不否定政府對于社會服務(wù)的主導(dǎo)地位和最終保障作用。另一方面，市場主體的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以有效保障，同時市場主體巨額的閑散資金可以為社會服務(wù)供給提供資金支持。但是，傳統(tǒng)共享型政府模式同樣存在一個問題，即政府不僅要在前期投入較多資金，而且政府需要為項目的失敗風(fēng)險買單。

共享型政府法律制度創(chuàng)新。在社會效益?zhèn)鶆恢?，政府、服?wù)提供者和投資者等都被激勵以最大努力完成預(yù)定的干預(yù)效果，政府只為效果付費，投資者承擔(dān)項目失敗的風(fēng)險，這將大大減少政府治理的前期資金投入壓力，也能實現(xiàn)項目風(fēng)險的合法化轉(zhuǎn)移，能夠作為共享型政府法律制度創(chuàng)新。社會效益?zhèn)瘜τ谡畞碚f尤其具有吸引力，因為它可以將有限的資源分配給可證明結(jié)果的項目，從而實現(xiàn)更高的治理效率[5]。由此，我們認(rèn)為，社會效益?zhèn)軌蜃鳛橐环N共享型政府法律制度創(chuàng)新。

二、共享型政府法律制度創(chuàng)新的現(xiàn)實之需

推進共享型政府法律制度創(chuàng)新，除了上述政府模式發(fā)展的必然邏輯之外，也有現(xiàn)實需要。

（一）政府干預(yù)局限性

政府財政壓力大以及政府監(jiān)督機制不健全。一是由于近年來許多地方財政收入增幅下降較大，甚至個別地方出現(xiàn)財政收入負增長，而工資、重點民生項目等剛性支出逐年增長，本級財政入不敷出的現(xiàn)象逐年加深[6]，這意味著政府必須尋找新的融資方式。二是政府自身監(jiān)督機制等建設(shè)還未健全，需要市場發(fā)揮作用。政府權(quán)力邊界尚未厘清，政府行為的合憲性和合法性審查制度尚不完善，權(quán)力清單建設(shè)推進緩慢[7];政府自由裁量權(quán)監(jiān)管缺位，政府權(quán)力的內(nèi)容、程序和責(zé)任暫未明確化和法治化，權(quán)力行使主體不明確，權(quán)力界定交叉、重疊、缺位等現(xiàn)象依舊存在[8]。

一些新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)挑戰(zhàn)政府管理能力。一是“平臺經(jīng)濟”、“共享經(jīng)濟”等構(gòu)成了新興經(jīng)濟的基本形態(tài)，而這些新經(jīng)濟形態(tài)的大量專業(yè)信息都掌握在市場主體手中，這樣的信息分布導(dǎo)致政府獲得準(zhǔn)確信息往往比較困難，甚至市場主體可能利用其控制的信息影響政府機關(guān)，實現(xiàn)利益“鎖定”[9]。二是新經(jīng)濟形態(tài)的不斷出現(xiàn)和發(fā)展，政府官員可能欠缺必要的專業(yè)識別能力，政府機關(guān)在制定規(guī)則時缺乏專業(yè)信息，導(dǎo)致制定的規(guī)則適應(yīng)性不足。三是政府應(yīng)對危機和風(fēng)險的能力不足，主要表現(xiàn)為應(yīng)對危機機制不健全，缺乏危機信息收集與公開機制，缺乏統(tǒng)一應(yīng)對危機的管理機構(gòu)，缺乏充足的應(yīng)對危機的公共財政[10]。

（二）市場配置有限性

市場主體能力不足需要政府支持。一是目前的市場主體建設(shè)和發(fā)展都處于“青黃不接”的狀態(tài)，政府部門已經(jīng)開始從政策上改變以往限制市場主體的短板，但市場主體難以跟上步伐[11]。二是市場主體吸引社會資本的能力較弱，同時也缺乏制度化的市場主體評價機制和監(jiān)督機制。

市場主體缺乏全局觀需要政府整體把控?，F(xiàn)代社會所面臨的風(fēng)險多為“系統(tǒng)性風(fēng)險”，可能危機國家安全和社會安全。但是，市場主體多致力于具體問題的解決，不能有效預(yù)防和化解系統(tǒng)性風(fēng)險。

（三）傳統(tǒng)共享型政府模式的困境

以PPP為例，雖得到國家大力支持，但仍舊存在較多問題。

PPP模式的應(yīng)用并不能真正緩解財政預(yù)算。有學(xué)者通過分別對政府付費項目和使用者付費項目進行分析，認(rèn)為無論是使用者付費的PPP項目還是政府付費的PPP項目， PPP模式歸根結(jié)底是折現(xiàn)期內(nèi)沒有凈收益的遠期負債，從長期看緩解財政預(yù)算緊張的動機是不成立的[12]。

政府與市場之間的二益背反難以破解?；诮?jīng)濟人假設(shè)，政府和市場主體雙方在項目中追求自身效用最大化，政府和市場主體雙方希望通過合理的風(fēng)險再分擔(dān)保證項目順利的實施，達到項目及雙方效用最大化[13]。但是，對政府而言，收益充足、風(fēng)險較小的公共項目，政府不愿將其推向市場與社會組織合作，而收益率不高、風(fēng)險較大的公共項目對市場主體不具吸引力[14]。

綜上所述，基于對政府、市場以及傳統(tǒng)共享型政府模式弊端的分析，我們認(rèn)為社會效益?zhèn)鶆蛔鳛楣蚕硇驼芍贫葎?chuàng)新應(yīng)該引起重視。

三、共享型政府法律制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

探討了共享型政府法律制度創(chuàng)新的概念及其建構(gòu)必要性，那么在具體構(gòu)建共享型政府法律制度創(chuàng)新時就需要找到能夠指導(dǎo)制度構(gòu)建的正確理論，從理論分析出發(fā)分析共享型政府法律制度創(chuàng)新建設(shè)需要注意的問題。

（一）公民參與階梯論：“有限參與”

根據(jù)政治體制演進和公民參與自主性的關(guān)系，美國學(xué)者Sherr Arnstein提出了“公民參與階梯論”[15]。公民參與是公民權(quán)利的核心內(nèi)涵，正是權(quán)力的再分配使得目前被排除在政治和經(jīng)濟進程之外的公民能夠被有意地納入國家管理中來。公民參與分為八個梯級：其一，操縱。假借公民參與的名義，將公民控制在政府權(quán)力之下，其目的是“教育”，不是真正的公民參與。其二，治療。在公民參與中，專家對公民進行教育。其三，通知。告知公民有關(guān)權(quán)利、責(zé)任等，被認(rèn)為是公民參與的重要一步。然而，這只是信息的單向流動，從政府到公民，沒有提供反饋的渠道，公民也沒有談判的權(quán)力。其四，咨詢。聽取公民的意見，如通知他們參加各種聽證會。其五，安撫。在這個層面上，公民開始有一定程度的影響力，但象征主義仍然很明顯。雖然允許公民不受限制的提出建議，但政府有權(quán)判斷建議的合法性或可行性。其六，合作。在這個梯級上，權(quán)力實際上是通過公民和政府之間的談判來重新分配的。在這個層次中，公民對計劃的結(jié)果起到一些真正的影響。其七，授權(quán)。公民與政府之間的談判使公民在特定計劃或方案中獲得決策主導(dǎo)權(quán)，或者是規(guī)定公民否決權(quán)。其八，公民控制。獲得一定程度的控制權(quán)，并能夠與可能改變條件的“局外人”進行談判。

共享型政府法律制度創(chuàng)新的建構(gòu)在于放權(quán)，不僅包括政府對市場的放權(quán)，國家保障公民參與也是非常重要的一方面。共享型政府法律制度創(chuàng)新-社會效益?zhèn)鶆坏膶嵤瑯訌娬{(diào)公民參與，這種參與既包括公民利益訴說（目標(biāo)群體），也包括參與具體項目（投資者）。根據(jù)公民參與階梯論，實質(zhì)性的公民參與只有第六層及以上，一般來講最上層的參與模式對公民最有利，但這是值得進一步探討或者進行差異化分析的。僅就社會效益?zhèn)鶆粊碇v，現(xiàn)階段我國暫不適宜實施公民參與的最高級，還不具備其相關(guān)的制度基礎(chǔ)，公民參與仍舊需要以政府保障為基礎(chǔ)，原因在于政府對項目的結(jié)果承擔(dān)最終責(zé)任?！肮乇瘎　崩碚撘矠樯鲜鲇^點提供了注腳，如果任何人對資源的使用都具有主要決策權(quán)，監(jiān)管機構(gòu)或財產(chǎn)所有者必然產(chǎn)生資源的使用沖突，搭便車問題也隨之而生。

（二）多中心治理理論：“協(xié)同監(jiān)督”

多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）為核心的一批學(xué)者，在對發(fā)展中國家農(nóng)村社區(qū)公共池塘資源CPR（Common-pool Resources）進行實證研究的基礎(chǔ)上提出的，基本點是改變政府對于鄉(xiāng)村社會的單一治理模式，激活和鼓勵鄉(xiāng)村治理自主性，既可以降低政府直接控制鄉(xiāng)村的成本，也能增強自治活力。奧斯特羅姆認(rèn)為市場與國家之間或政府與民間社會之間的巨大鴻溝是一個概念陷阱，產(chǎn)生于專業(yè)研究的僵化，設(shè)計的隔離墻將潛在的協(xié)同現(xiàn)象的分析分離成單獨的部分，而忽略了協(xié)同的潛力。CPR包括自然和人為構(gòu)建的資源，具有以下兩種特征：其一，通過物理和制度手段排除其他受益者的成本特別高;其二，一個用戶的利用將減少其他用戶的資源可用性。這兩個特征造成了CPR的潛在困境，在這些困境中，追求自身短期利益的人實施的行為，以及所產(chǎn)生的結(jié)果將不符合任何人的長期利益，在沒有限制訪問以及確定權(quán)利和義務(wù)的有效規(guī)則的情況下，可能出現(xiàn)過度使用資源而不關(guān)心對他人的負面影響以及缺乏維護和改進資源的激勵問題[16]。任何自私自利的人都不會為公共產(chǎn)品的生產(chǎn)做出貢獻，這個論點被稱為“零貢獻論”。理性行動者基本上不太可能持有良性合作的想法，即使實施了合作行為，也很快就會顯示出多主體之間的“囚徒困境”[17]。因此，多中心治理需要將不同主體之間的利益需求與資源進行剝離，使不同主體為各自利益而努力，實現(xiàn)相互監(jiān)督，同時限制搭便車等行為。

以PPP為典型的傳統(tǒng)共享型政府模式出現(xiàn)了許多問題，其緣由主要在以下幾點：在PPP模式中，政府與市場之間的合作模式過于封閉;政府與市場之間的協(xié)作缺乏制度化、常態(tài)化的監(jiān)督機制;沒有一種消除政府與市場利益博弈的有效措施，政府與市場之間的協(xié)作“利益化”、“競爭化”;政府精力不足以及專業(yè)性不足導(dǎo)致市場主體監(jiān)督不力。基于此，社會效益?zhèn)膶嵤┍徽J(rèn)為能夠?qū)Υ颂峁┲?，從PPP到社會效益?zhèn)耐七M是中國公私合作可以選擇的路徑之一。原因如下：一是社會效益?zhèn)越鹑诨绞酵七M，是向外界開放的，符合條件的社會資本都可以參與投資，既增加政府的治理資金，也能夠保障社會資本（尤其是小額社會資本）參與社會治理。二是社會效益?zhèn)g存在政府、融資機構(gòu)、服務(wù)提供者、投資者、獨立評估機構(gòu)、目標(biāo)群體等主體，多主體之間必然更能實現(xiàn)監(jiān)督機制的構(gòu)建。例如投資者為投資收益必然監(jiān)督項目的實施情況，服務(wù)提供者為取得收益也重視項目的成功率，獨立評估機構(gòu)的監(jiān)督自不待言。三是對于政府與市場在PPP項目中進行博弈的問題，社會效益?zhèn)瘜⒄头?wù)提供在等主體統(tǒng)一在合同預(yù)定的目標(biāo)之間，政府在這其中沒有經(jīng)濟利益訴求，政府所追求的是項目成功后帶給目標(biāo)群體的利益[18]。四是對于服務(wù)提供者選擇性實施的問題，在社會效益?zhèn)胁粌H獨立評估機構(gòu)對其進行全程監(jiān)督，投資者和政府也對其進行監(jiān)督。多方監(jiān)督之下，服務(wù)提供者的選擇性實施問題應(yīng)當(dāng)能夠有所改善。

四、共享型政府法律制度創(chuàng)新的制度建構(gòu)

我國兩例社會效益?zhèn)椖康某晒Πl(fā)行，被認(rèn)為是共享型政府建構(gòu)的一大創(chuàng)新，是地方政府積極探索解決財政困境的大膽嘗試。但是，我國關(guān)于社會效益?zhèn)闹贫冉ㄔO(shè)與域外相比存在較大差距，例如相關(guān)的投資者保護、經(jīng)濟激勵、監(jiān)管機制等制度暫付闕如，完善相關(guān)制度非常重要。社會效益?zhèn)贫葮?gòu)建的必要性還在于其關(guān)涉公共利益，社會效益?zhèn)椖砍晒εc否不僅關(guān)涉市場主體的經(jīng)濟利益，更大程度上關(guān)涉政府和目標(biāo)群體所附隨的公共利益。

（一）以公共利益為制度基礎(chǔ)

社會效益?zhèn)贫冉ㄔO(shè)之所以需要以公共利益為制度基礎(chǔ)，是因為社會效益?zhèn)饕孀闵鐣?wù)領(lǐng)域。社會服務(wù)是指由法律授權(quán)的政府以及非政府公共組織和有關(guān)工商企業(yè)，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)和履行的職能[19]。公共利益是PPP模式的出發(fā)點和落腳點，也應(yīng)當(dāng)是社會效益?zhèn)捌渲贫葮?gòu)建的出發(fā)點和落腳點，也可以說沒有公共利益就沒有建設(shè)社會效益?zhèn)男枰?/p>

第一，對于公共利益的確定，需要社會效益?zhèn)髦黧w參與評估和監(jiān)督。項目付款方或管理方可聘請第三方獨立評估機構(gòu)開展專業(yè)化的評估工作，第三方機構(gòu)依法依規(guī)就社會效益?zhèn)慕?jīng)濟性、合規(guī)性、效率性開展評估并對評價結(jié)果真實性負責(zé)。此外，需要設(shè)立科學(xué)的公共利益評估指標(biāo)，確定的指標(biāo)要能夠客觀說明項目實施的主要利益追求和目標(biāo)群體等的實際情況，特別是項目目標(biāo)群體滿意度應(yīng)當(dāng)給予較大權(quán)重。政府應(yīng)當(dāng)為社會效益?zhèn)渌黧w提供支持，加強信息交流機制的建設(shè)。例如政府應(yīng)允許市場主體低成本或者無成本訪問社會效益?zhèn)矓?shù)據(jù)庫，在有效保護商業(yè)秘密及隱私的情況下，為其他主體共享數(shù)據(jù)，這既能增進項目的精準(zhǔn)管理，又能增加項目的成功率，從而更好地維護公共利益。

第二，政府要為市場主體提供經(jīng)濟激勵。社會效益?zhèn)椖恐惺袌鲋黧w除了有經(jīng)濟追求外，還帶有慈善利他動機，政府要更好發(fā)揮市場主體作用，維護公共利益就需要對其施以經(jīng)濟激勵。實際上我國社會效益?zhèn)l(fā)展中，政府經(jīng)濟激勵機制實際上已經(jīng)逐漸完備。據(jù)《北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司 2018 年度第一期中期票據(jù)（社會效應(yīng)債券）募集說明書》顯示，2016 年初發(fā)行方與北京市政府簽署了“授權(quán)經(jīng)營協(xié)議”，在授權(quán)經(jīng)營的模式下將軌道交通建設(shè)專門資金、更新改造專門資金、實際運營補貼等政府性資金進行整合，建立授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費，對應(yīng)支撐社會效益?zhèn)椖康耐顿Y、建設(shè)、運營等整體服務(wù)?？偟膩碚f，社會效益?zhèn)ㄟ^讓投資者為預(yù)期會明顯改善社會服務(wù)效果的干預(yù)措施提供預(yù)先融資并承擔(dān)風(fēng)險，即通過政府經(jīng)濟激勵動員社會資本參與社會服務(wù)項目建設(shè)。盡管社會效益?zhèn)膶嵤┏杀驹诔跏茧A段可能較高，隨著時間的推移，更多產(chǎn)品進入市場，許多制度化的度量標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)存在，開發(fā)社會效益?zhèn)某杀緯饾u降低。域外國家也非常重視社會效益?zhèn)慕?jīng)濟激勵。2017年1月13日，美國眾議院提出了一項結(jié)果支付法案，該法案為社會效益?zhèn)峁?億美元撥款;2019年執(zhí)行預(yù)算中撥付6900萬美元，用于繼續(xù)支持社會效益?zhèn)陌l(fā)展。英國內(nèi)閣辦公室（Cabinet Office）也設(shè)立了社會成果基金，為有需要的社會效益?zhèn)峁╊~外融資[20]。其中，2012年其推出了一個2000萬英鎊的成果基金，2013年英國大彩票基金（Big Lottery Fund）推出了自己4000萬英鎊的成果基金[21]。實際上對社會效益?zhèn)瘏⑴c者提供政府支持和經(jīng)濟激勵的效果顯著，這些激勵措施不僅能促進社會效益?zhèn)某墒?，也能對其他社會效益?zhèn)顿Y者起到激勵作用。

第三，政府需組織社會效益?zhèn)脑O(shè)計和開發(fā)。通過多方主體協(xié)商確定社會效益?zhèn)_發(fā)事項，以確保社會效益?zhèn)陌l(fā)行滿足公共利益的需求。政府在社會效益?zhèn)椖块_發(fā)階段需做好前期調(diào)研工作，結(jié)合地方實際制定出社會效益?zhèn)椖康木唧w工作方案，明確各主體責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和工作計劃，以及進行項目設(shè)計、合法性評估、合理性評估、招標(biāo)投標(biāo)等。在具體的項目開發(fā)可行性評估上，政府可以建立對照組將社會效益?zhèn)c傳統(tǒng)社會服務(wù)融資方式進行充分比較分析，以此論證所確定的社會服務(wù)項目采用社會效益?zhèn)Ｊ绞欠駷樽顑?yōu)路徑。在確定了項目開發(fā)可行性的基礎(chǔ)上，政府需要為項目制定可行的項目目標(biāo)，制定項目實施方案，進行充分的成本和收益分析。社會效益?zhèn)瘶?biāo)榜市場化，借由市場主體提供社會服務(wù)，政府只為效果付費。

社會效益?zhèn)姓枰暨x恰當(dāng)?shù)氖袌鲋黧w，包括融資機構(gòu)、服務(wù)提供者、獨立評估者等，這些主體具體實施社會效益?zhèn)椖康南嚓P(guān)任務(wù)，因此準(zhǔn)確挑選恰當(dāng)?shù)暮献鹘M組對社會效益?zhèn)椖磕芊癯晒嵤┚哂兄匾绊憽Ｉ鐣б鎮(zhèn)袌鲋黧w的選取需要通過招標(biāo)投標(biāo)的方式進行，投標(biāo)投標(biāo)的過程中更能挑選出適合社會效益?zhèn)氖袌鲋黧w。因此需要貫徹落實新修訂的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，細化各項指標(biāo)設(shè)定，促進評標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性。當(dāng)下，可依托大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興科技探索實施社會效益?zhèn)椖空型稑?biāo)的線上模式，既保障市場主體公平競爭的方式進入?yún)⑴c項目，也能便利市場主體參與。當(dāng)然，其中政府需要健全社會效益?zhèn)椖空型稑?biāo)信息公開制度，實現(xiàn)政社雙重監(jiān)督。此外，對于地方政府而言，可適當(dāng)選擇本地區(qū)有能力、有慈善動機的市場主體參與實施社會效益?zhèn)椖?，為本地培養(yǎng)能夠成功實施社會效益?zhèn)膬淞α?。社會效益?zhèn)谖覈€處在摸索階段，市場主體是社會效益?zhèn)椖康木唧w實施人，承擔(dān)項目設(shè)計、實施、運行、評估等等重要工作，政府在確定時應(yīng)確保其具有融資能力、協(xié)調(diào)能力及風(fēng)險管理能力等;同時，政府需要加大社會效益?zhèn)瘜I(yè)人才培養(yǎng)力度，建立專家?guī)?，提高項目及其實施計劃的適用性和合理性，監(jiān)督市場主體審慎進行項目實施、建立相配套的監(jiān)督機制、風(fēng)險預(yù)警機制，確保社會效益?zhèn)椖砍晒Α?/p>

（二）以法制化為構(gòu)建進路

社會效益?zhèn)殉蔀楦鲊鴮崿F(xiàn)公私合作及供給社會服務(wù)的重要途徑。作為一種新興模式，社會效益?zhèn)镄铝藗鹘y(tǒng)社會服務(wù)的單一供給方式，突破了政府壟斷社會服務(wù)供給的界限，實現(xiàn)了政府與市場主體的協(xié)同互利。社會效益?zhèn)钪饕奶攸c是“為效果付費”，投資者風(fēng)險較大，政府需要完善制度供給以保障投資者權(quán)益及吸引其他投資者參與。域外國家大多制定有關(guān)于社會效益?zhèn)姆桑绹?lián)邦和各州均制定了相關(guān)法律。例如2015年美國參議院頒布的《社會影響合作法案》;2013年南卡羅來納州的《社會效益?zhèn)冃栘?zé)法案》等社會效益?zhèn)⒎ā?/p>

我國社會效益?zhèn)ㄖ苹枰獙徤鬟M行，因為當(dāng)前社會效益?zhèn)膶傩圆幻鳎瑖鴥?nèi)外學(xué)者進行了較多研究，但仍舊沒有將其準(zhǔn)確定性，難以利用我國現(xiàn)有規(guī)范進行有效管理。因此，需要分兩步進行立法。第一步根據(jù)邢會強的建議制定《政府和社會資本合作法》，在其中規(guī)定政府與社會資本合作的法律架構(gòu)、風(fēng)險防范、責(zé)任分擔(dān)等內(nèi)容，為我國已有的或可能出現(xiàn)的政府與社會資本合作模式提供指導(dǎo)。第二步制定專門的《社會效益?zhèn)瘜嵤l例》，詳細規(guī)定社會效益?zhèn)陌l(fā)行、實施、風(fēng)險防范等重要內(nèi)容，對于法律的條款設(shè)計，則需要在調(diào)研我國兩例已經(jīng)成功開發(fā)的社會效益?zhèn)幕A(chǔ)上，借鑒域外經(jīng)驗進行分析論證。

通過以上兩步建構(gòu)完善的社會效益?zhèn)审w系包括項目開發(fā)、實施、評估、支付，當(dāng)然最重要的是保護投資者利益。其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，社會效益?zhèn)O(jiān)管法律制度。包括責(zé)任明確和問責(zé)機制，監(jiān)督市場主體提高項目實施的效率和質(zhì)量，明確多主體責(zé)任，加強市場主體參與社會效益?zhèn)呐嘤?xùn)，切實保障市場主體能夠成功實施社會效益?zhèn)椖俊＝⒍嘀黧w之間相互監(jiān)督機制，形成相互制約機制，以期減少項目監(jiān)督成本。第二，精準(zhǔn)的目標(biāo)群體確定法律制度。如何將福利資源分配給有需要和最需要的人，一直是各個國家社會政策所追求的公平、公正目標(biāo)[22]。社會效益?zhèn)椖磕繕?biāo)群體的準(zhǔn)確確定對于社會效益?zhèn)椖康某晒嵤┮喾浅Ｖ匾?，目?biāo)群體的重要性主要變現(xiàn)為以下兩個方面：一是目標(biāo)群體是項目能否順利進行的關(guān)鍵，目標(biāo)群體不確定的情況下，提供干預(yù)服務(wù)的組織無從下手，因為社會效益?zhèn)母深A(yù)服務(wù)就是為了目標(biāo)群體。二是目標(biāo)群體不確定的情況下獨立評估者的評估活動無法進行，無法確定社會效益?zhèn)瘜Ω深A(yù)范疇是否發(fā)揮了作用。社會效益?zhèn)瘡娬{(diào)多主體長期緊密合作，政府資源與社會資本有機結(jié)合，以此滿足社會效益?zhèn)椖磕繕?biāo)群體的利益訴求。因此政府要充分評估社會效益?zhèn)椖磕繕?biāo)群體選擇的可行性、合理性，充分重視干預(yù)群體的利益訴求。在具體的條款確定上，政府應(yīng)組織社會效益?zhèn)髦黧w就干預(yù)群體的確定進行溝通協(xié)調(diào)，在詳細論證的基礎(chǔ)上合理確定項目目標(biāo)群體。第三，政府支付法律制度。需確保政府有能力為效果付費，防止政府囿于《中華人民共和國預(yù)算法》等的限制無力償付投資者本金及利息。社會效益?zhèn)盀樾Ч顿M”的特點，說明政府仍需要支付社會服務(wù)所需資金，只是能夠確保社會服務(wù)供給實現(xiàn)了積極影響。法律制定需要將地方政府的債務(wù)規(guī)模、償債能力等納入社會效益?zhèn)u估中，作為開發(fā)社會效益?zhèn)椖康闹匾笜?biāo)。當(dāng)然，無論何時政府都需明確社會效益?zhèn)皇瞧渖鐣?wù)供給任務(wù)的補充工具，不能成為逃避社會服務(wù)供給的手段。社會效益?zhèn)獙崿F(xiàn)其功能，政府要充分做好相關(guān)測算工作。做好社會效益?zhèn)δ馨l(fā)揮的財政預(yù)算，以社會效益?zhèn)軌虬l(fā)揮實效為界限，不能通過盲目實施社會效益?zhèn)椖縼斫鉀Q政府財政壓力。

（三）以風(fēng)險防范為制度保障

作為國家權(quán)力的代表者，政府負有社會服務(wù)供給上的天然責(zé)任，這種責(zé)任并不會隨著社會效益?zhèn)裙胶献鳈C制的興起而轉(zhuǎn)移或消失，而是隨著公私合作模式的引入發(fā)生責(zé)任順位上的變化，由直接的責(zé)任主體轉(zhuǎn)化成為了間接的承擔(dān)主體，但并不等于無責(zé)或不負責(zé)。在社會效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中，政府責(zé)任總是處于一種隱性狀態(tài)。政府往往完全退出公共產(chǎn)品 （服務(wù)） 的直接供給， 轉(zhuǎn)而行使監(jiān)管和付費的職能。社會效益?zhèn)谖覈€屬于新興事物，有關(guān)制度建設(shè)并不健全，社會效益?zhèn)黧w面臨的風(fēng)險較大，而且社會效益?zhèn)椖繉儆谏婕懊裆闹攸c領(lǐng)域，項目失敗后對于目標(biāo)群體造成的影響較大，因此需要準(zhǔn)確查找并予以防范，政府在其中要發(fā)揮重要作用。這不僅關(guān)乎目前正在實施的社會效益?zhèn)椖浚碴P(guān)乎后期籌備中的社會效益?zhèn)椖?。顯而易見，于我國來看社會效益?zhèn)L(fēng)險并未得到有效的防范。一方面是由于社會效益?zhèn)谖覈鴮儆谛律挛?，缺乏對兩例社會效益?zhèn)嚓P(guān)的理論及實踐研究;另一方面是因為我國將政府主導(dǎo)的社會效益?zhèn)椖繗w入地方政府非法舉債的行列，導(dǎo)致我國首例項目“生死不明”。而市場主體主導(dǎo)的項目時間較短，社會關(guān)注度不夠。當(dāng)下迫切需要解決的問題是如何通過政府的制度供給，從法律制度上防范和化解項目風(fēng)險。

社會效益?zhèn)黧w面臨的風(fēng)險各不相同，需要準(zhǔn)確查找并予以防范。筆者根據(jù)社會效益?zhèn)黧w對有關(guān)風(fēng)險進行了梳理，當(dāng)然這種梳理并不能窮盡，只為說明風(fēng)險防范對我國現(xiàn)階段發(fā)展社會效益?zhèn)闹匾浴Ｒ皇钦★L(fēng)險，社會效益?zhèn)椖繉儆谏婕懊裆闹攸c領(lǐng)域，項目失敗后對于目標(biāo)群體造成的影響較大。二是投資者金融風(fēng)險。其一，投資失敗風(fēng)險。因為社會效益?zhèn)型顿Y者面臨較大的失敗風(fēng)險，項目失敗意味著全部的投資損失。其二，退出不能風(fēng)險。社會效益?zhèn)闹芷陂L，投資者資金的流動性低，投資者可能難以承受項目的時間成本。三是社會組織聲譽風(fēng)險。參與社會效益?zhèn)纳鐣M織多為具有數(shù)十年經(jīng)驗的組織，項目失敗可能對于其保持來之不易的地位和開展其他項目造成不利影響，最大的聲譽風(fēng)險實際上不是對某個社會組織聲譽造成的損害，而是聲譽風(fēng)險的傳染效應(yīng)，因為大多數(shù)社會組織可能同時開展多個項目，這種風(fēng)險可能在多個項目之間蔓延[23]。四是獨立評估機構(gòu)中介風(fēng)險。獨立評估機構(gòu)可能無法勝任社會效益?zhèn)喾絽⑴c者的評估任務(wù)，由于社會效益?zhèn)谖覈€處于探索階段，獨立評估機構(gòu)可能缺乏經(jīng)驗。

如上所述，這些風(fēng)險均需在制度構(gòu)建中予以考慮和防范。政府需要在風(fēng)險風(fēng)范中發(fā)揮重要作用，政府在社會效益?zhèn)械呢?zé)任和參與并不會因為“為效果付費”而終止。作為公共利益的代表，政府仍對確保目標(biāo)群體能夠獲得積極的社會服務(wù)和監(jiān)督市場主體的良性履約負有責(zé)任。社會效益?zhèn)娘L(fēng)險防范毋庸置疑是全流程的，需要囊括項目發(fā)起、實施、評估、支付等各環(huán)節(jié)。在開發(fā)環(huán)節(jié)，政府需組織相關(guān)部門對項目合法性、成本收益、可持續(xù)性、目標(biāo)群體確定等方面進行分析論證。政府在實施環(huán)節(jié)需對市場主體進行資金用途監(jiān)管、風(fēng)險分配監(jiān)管、項目落實監(jiān)管等，以保障項目成功實施為目標(biāo)，以監(jiān)管市場主體的違法違約行為為重點，重點包括干預(yù)措施是否恰當(dāng)，有關(guān)信息披露是否真實，市場主體是否違規(guī)使用了項目資金，是否存在非法轉(zhuǎn)包情形等。在評估環(huán)節(jié)，如若政府評估發(fā)現(xiàn)項目出現(xiàn)的風(fēng)險難以控制時，需要合理劃定相關(guān)的風(fēng)險責(zé)任主體，并對有關(guān)違法違約行為進行性質(zhì)認(rèn)定與責(zé)任分配，決定是否需要采取補救措施抑或提前終止項目等。在支付環(huán)節(jié)，政府需準(zhǔn)確確定社會效益?zhèn)椖康某晒Τ潭龋讵毩⒃u估機構(gòu)的專業(yè)評估基礎(chǔ)上確定，包括項目是否實現(xiàn)與預(yù)期目標(biāo)及項目的成功率等。

五、法律制度創(chuàng)新中的政府責(zé)任邊界

共享型政府法律制度創(chuàng)新的設(shè)計必須防止社會問題的過度市場化、貨幣化、競爭化，防止政府責(zé)任的私人化。共享型政府建構(gòu)的初衷無非兩點：一是減輕政府財政壓力，二是激勵市場主體參與。顯而易見，政府主導(dǎo)下的公私合作更注重前者，因此政府有較大的經(jīng)濟激勵將更多的社會問題推進市場，這是不可取的。因為社會效益?zhèn)钦鲗?dǎo)的，那么社會效益?zhèn)挠行驅(qū)嵤┬枰迩逭?zé)任的邊界。此舉意在解決兩個問題：第一，防止政府將社會效益?zhèn)鳛槠滢D(zhuǎn)移社會服務(wù)供給責(zé)任的工具;第二，防止政府依據(jù)其權(quán)力優(yōu)勢與市場主體爭利。

（一）政府作為協(xié)議主體的責(zé)任邊界

作為社會效益?zhèn)瘏f(xié)議主體的政府責(zé)任邊界的探討，主要在于防止地方政府利用社會效益?zhèn)D(zhuǎn)移責(zé)任，社會效益?zhèn)瘜嵤┮乐股鐣?wù)過度市場化。其一，近年來公私合作模式的興起導(dǎo)致政府熱衷于進行社會服務(wù)的市場化改革，然而社會服務(wù)市場化在經(jīng)濟效益、公共安全、社會公平等方面潛在的公共風(fēng)險也日益顯現(xiàn)。在實踐中政府對公用服務(wù)往往是“一賣了之”，把市場化等同于私有化[24]。事實上，如果一些政府把不能維系的項目和價值不大的工程推給社會， 那么很容易將資金風(fēng)險傳染到其他經(jīng)濟部門。其二，當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域存在一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化、個別地區(qū)風(fēng)險超過警戒線、違法違規(guī)融資擔(dān)保現(xiàn)象時有發(fā)生、一些政府和社會資本合作項目存在不規(guī)范現(xiàn)象等[25]。

對于第一個問題而言，公私合作模式如社會效益?zhèn)m用存在邊界的問題毋庸置疑，不是所有的社會服務(wù)都可以外包給市場主體，邊界的確定是政府在參與公私合作中首先要解決的問題。如果此問題處理得不好，把本應(yīng)只能有政府供給的社會服務(wù)轉(zhuǎn)移給市場主體，不但會造成政府的失職，也可能損害社會公共利益。那么哪些事項可以向市場主體轉(zhuǎn)移？依國家任務(wù)理論，應(yīng)區(qū)分公共任務(wù)、國家任務(wù)與行政任務(wù)。實際上只有公共任務(wù)才能由公私合作供給，而哪些任務(wù)可以由社會效益?zhèn)┙o則需在權(quán)衡各種利弊因素的基礎(chǔ)上確定。

對于第二個問題，解決之道在于確定省級以下政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置負總責(zé)，對政府的舉債行為加以規(guī)范，強調(diào)政府的舉債權(quán)法定，并確保其正當(dāng)行使。一方面需要強化地方政府舉債的內(nèi)部約束機制，另一方面促進地方政府舉債約束的外部機制，監(jiān)督地方政府審慎地實施公私合作項目進行舉債。當(dāng)下需要進一步明確地方政府非法舉債的責(zé)任范圍和責(zé)任追求等，將地方政府舉債問題裝進制度的籠子里，還需要進一步促進地方政府舉債的法治化、規(guī)范化，加大對地方政府舉債問題的教育和指導(dǎo)，促使地方政府堅持以風(fēng)險為導(dǎo)向、增強公共責(zé)任意識。

（二）政府作為監(jiān)管主體的責(zé)任邊界

社會效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中政府作為行政主體責(zé)任邊界的探討，實質(zhì)上可轉(zhuǎn)化為政府行政權(quán)約束問題。行政權(quán)邊界界定的科學(xué)性是依法治國的理論訴求，亦是彰顯法治國家建設(shè)成效的重要表征之一。近年來我國法治政府建設(shè)效果顯著，行政權(quán)的邊界也逐漸趨于明晰，但是現(xiàn)階段行政權(quán)邊界模糊、權(quán)力越界或沖突問題仍是困擾行政執(zhí)法的主要問題，這些問題也明顯的體現(xiàn)在公私合作中，政府出于自身利益追求而損及市場主體利益的問題，一直是理論界和實務(wù)界持續(xù)關(guān)注的問題之一。當(dāng)下，行政權(quán)邊界厘定的議題已經(jīng)成為行政法學(xué)界抑或整個法學(xué)界的研究熱點，如責(zé)任清單制度、權(quán)力清單制度、負面清單制度等相關(guān)研究，不僅是行政法研究的重要范疇，也是經(jīng)濟法研究的重要領(lǐng)域。然而，時下有關(guān)行政權(quán)邊界確定的制度建構(gòu)還不完善，有關(guān)規(guī)定也存在一定的滯后性[26]。

由于社會效益?zhèn)谖覈陌l(fā)展時間僅有短短三年，如何有效確定其結(jié)構(gòu)中政府行政權(quán)邊界的問題尚未引起足夠重視，這較為明顯的體現(xiàn)在我國首例社會效益?zhèn)?。政府在社會效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中的職能，在于確定項目發(fā)展目標(biāo)與計劃、協(xié)調(diào)社會效益?zhèn)嘣黧w之間的利益關(guān)系以及滿足社會效益?zhèn)柚贫刃枨蟮取５牵捎谡畟鹘y(tǒng)行政干預(yù)體制的思維慣性，我國政府在扶持和監(jiān)管社會效益?zhèn)l(fā)展中時常出現(xiàn)職能越位現(xiàn)象，過分強調(diào)行政主體對市場主體的替代作用而忽視了市場本身所需要發(fā)揮的“決定性”作用，這種片面強調(diào)政府在社會效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)作用的做法，非但不能有效促進社會效益?zhèn)倪M一步完善，反而會在一定程度上限制社會效益?zhèn)陌l(fā)展，從而完全違背了社會效益?zhèn)氲某踔?。政府常常以有利于自己的方式干預(yù)社會效益?zhèn)椖浚乖揪吞幵谠圏c階段的社會效益?zhèn)y以積累市場化經(jīng)驗，也限制了一部分打算參與社會效益?zhèn)椖康氖袌鲋黧w。因為社會效益?zhèn)旧砭哂小案唢L(fēng)險”、“長周期”等特征，此種情形之下政府再加以不當(dāng)限制，基本上就打消了其他市場主體參與社會效益?zhèn)囊庠浮Ｉ暄灾?，上述問題出現(xiàn)的根本原因在于社會效益?zhèn)Y(jié)構(gòu)中政府行政責(zé)任違背了其實施的內(nèi)在邏輯。因此，厘清政府行政權(quán)的邊界，以最大限度地激發(fā)社會效益?zhèn)恳粋€主體的主動性和積極性，最大程度地發(fā)揮社會效益?zhèn)恳粋€主體的作用，從而達到預(yù)期目標(biāo)，正是其意義所在。

六、結(jié)語

社會效益?zhèn)癁樯鐣栴}治理提供了獨特的融資機制，增強了治理措施的可期待性。社會效益?zhèn)谖覈晒Πl(fā)行，很大程度上緩解了地方政府的財政壓力，也說明社會效益?zhèn)谖覈猩嫱寥馈Ｋ?，將其作為共享型政府法律制度?chuàng)新的制度紅利可期。

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（責(zé)任編輯：關(guān)立新）