新時代廣東貧困村集體經濟財政扶持路徑研究

李 強

（佛山科學技術學院 經濟管理學院，廣東 佛山528000）

“農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。［1］25“要下功夫解決廣東城鄉(xiāng)發(fā)展二元結構問題，力度要更大一些，措施要更精準一些，久久為功，把短板變成‘潛力板’”［2］。目前，廣東農村還有省定貧困村2 277 個，貧困村發(fā)展集體經濟還存在著許多現實困難和問題。發(fā)展貧困村集體經濟離不開財政資金的支持。在全面深化改革中，采取有力的財政政策和措施，扶持發(fā)展貧困村集體經濟，讓更多群眾共享集體經濟發(fā)展改革紅利，保障脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施，是廣東為實現“四個走在全國前列”而奮斗的征程中亟須解決的重要問題。

一、新時代廣東貧困村發(fā)展集體經濟的重大意義

（一）脫貧攻堅的有效抓手

習近平在關于脫貧攻堅問題的講話中，多次提到了壯大集體經濟問題，如“要實施貧困村提升工程，培育壯大集體經濟，完善基礎設施，打通脫貧攻堅政策落實‘最后一公里’”［3］89；習近平在《擺脫貧困》一書中還明確指出，集體經濟是農民共同富裕的根基，是振興貧困地區(qū)農業(yè)發(fā)展的必由之路?！霸诜鲐氈校鰪娻l(xiāng)村兩級集體經濟實力，否則，整個扶貧工作將缺少基本的保障和失去強大的動力，已經取得的扶貧成果也就有喪失的危險?！保?］191

在扶貧開發(fā)實踐中，一些地方基層扶貧部門依賴鄉(xiāng)村社會精英來完成任務指標，扶貧異化成為扶大戶。這一扶貧實踐中的困境，根源在于分田到戶以來，農村集體經濟組織功能弱化甚至瓦解，政府直接面對數量龐大又高度分散的個體農戶，交易成本過高。去組織化的農民在激烈競爭的市場上單打獨斗，也很難獲得成功［5］?！皬哪壳暗膶嵺`來看，凡達到小康的村，幾乎都依托了強大的集體經濟積累”［6］。“要整體脫貧奔小康，必須抱團發(fā)展，走壯大村級集體經濟的道路”［6］。如果拋開農村集體經濟組織，對千家萬戶的貧困人口進行“小而散”的資金投入，項目難以做大做強，扶持效果不明顯，只有發(fā)揮農村集體經濟組織的作用，集中資源，持續(xù)加大投入，才能實現規(guī)?；l(fā)展，有效應對市場變化，增強脫貧后勁，實現扶貧效果的可持續(xù)性。

（二）鄉(xiāng)村振興的重要支撐

歷經40 年的改革開放，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。結合現實情況看，最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分［7］。與非貧困村相比，貧困村的基礎設施和公共服務缺口更大，產業(yè)發(fā)展的基礎更不牢固，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力更為薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展更不平衡、農村發(fā)展不充分的問題更為突出，而要真正解決這些問題，必須正確認識農村集體經濟在鄉(xiāng)村振興的地位和作用，大力發(fā)展農村集體經濟。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。那么，誰來振興鄉(xiāng)村？農村集體經濟組織是鄉(xiāng)村振興的實施主體，沒有集體經濟實力做支撐，鄉(xiāng)村振興就沒有凝聚力和推動力。我國實行的農村土地集體所有制，是符合我國國情的制度設計，具有明顯的內在優(yōu)勢［8］，而作為集體土地所有者的農村集體經濟組織，內嵌于農村社區(qū)，“在一定程度上延續(xù)了我國鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)，熟悉當地情況，理應成為實施鄉(xiāng)村振興的關鍵實施主體。充分發(fā)揮村集體經濟組織及廣大村民鄉(xiāng)村振興的主人翁精神，不僅有利于確定適合自身需求的鄉(xiāng)村振興路徑，而且能夠有效地破解當前新農村建設中基層地方政府干預鄉(xiāng)村具體事務而出現的諸多弊端”［9］。當前廣東省貧困村集體經濟發(fā)展還比較滯后，各級政府應充分認識農村集體經濟發(fā)展的重要意義，把發(fā)展貧困村集體經濟作為農村扶貧開發(fā)重點，加大扶持貧困村發(fā)展集體經濟的力度，培育和發(fā)展貧困地區(qū)農村集體經濟組織，激發(fā)農村集體經濟組織的內生動力，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

二、廣東貧困村集體經濟財政扶持面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）廣東貧困村發(fā)展集體經濟面臨的困難

絕對貧困解決的主要是生存問題，相對貧困解決的主要是發(fā)展、共享的問題［10］。經過多輪扶貧開發(fā)，廣東省現已從消除絕對貧困，轉向緩解相對貧困。在經濟高速增長和大規(guī)模扶貧開發(fā)的共同作用下，廣東貧困地區(qū)發(fā)展水平逐步提高，對口幫扶不斷優(yōu)化，貧困村面貌明顯改善，民生保障基本完善，貧困村產業(yè)扶貧力度加大，試點項目穩(wěn)步推進，貧困發(fā)生率顯著降低，貧困村創(chuàng)建新農村示范村工作成效初顯，為貧困村發(fā)展集體經濟創(chuàng)造了諸多有利條件。但我們也要清醒地認識到，當前廣東貧困村發(fā)展集體經濟還存在不少困難，主要體現在以下幾個方面：

1. 環(huán)境相對惡劣、資源稟賦較差

廣東省現有的貧困村分散在粵東西北山區(qū)，地理位置偏遠，自然條件較惡劣，可開發(fā)利用資源較少，基礎設施建設相對滯后，經濟發(fā)展長期處于落后狀態(tài)。經過先后兩輪土地承包改革，農村土地的經營權已經落實到具體農戶，多數村集體資產已分完，青壯年大多外出務工，人力資源存量較低。

2. 集體力量衰落，組織機能弱化

在珠三角發(fā)達地區(qū)，通過產權制度改革和組織化發(fā)展，各地農村集體經濟組織大都有一定實力，能夠有效開展集體經營活動。但在粵東西北的多數貧困村，集體產權不清、管理制度不健全、干部隊伍年齡偏大、素質不高、責任意識不強、市場觀念匱乏，集體經濟組織機能日趨弱化、虛化，難以帶領群眾發(fā)展經濟，集體經營名存實亡，基層組織對廣大村民的凝聚力與號召力大大削弱。

3. 經營性收入微薄，造血功能缺乏

經營性收入的高低是衡量村級集體經濟強弱的重要標志。從粵東西北貧困村集體經濟發(fā)展狀況來看，多數村級經營性收入偏低，補助收入占比較高。據調查統(tǒng)計，粵東西北地區(qū)10 萬元以下村級集體收入的鄉(xiāng)村中，經營性收入占12.6%，僅一成左右［11］。“各種支農惠農資金投入雖然也不少，但絕大部分主要用于基礎設施建設，難以轉化為農村集體經濟發(fā)展投入”［12］。

（二）廣東財政扶持貧困村集體經濟面臨的挑戰(zhàn)

財政投入對發(fā)展貧困村集體經濟有很大影響。貧困村集體普遍底子薄弱，造血功能缺乏，發(fā)展、壯大村集體經濟比較困難。這個時候，政府對貧困村予以必要的財政扶持就顯得十分重要。在廣東貧困村集體經濟發(fā)展過程中，財政部門應充分發(fā)揮財政資金的引導和支持作用，但這其中也存在著諸多現實問題和挑戰(zhàn)，需要認真面對并設法解決。

1. 貧困村量多面廣，地方財力有限

目前廣東省“三農”工作涉及的行政村近2 萬個［13］。在這近2 萬個行政村中，以農村居民年人均可支配收入低于4 000 元（2014 年不變價）作為相對貧困人口的認定標準，以全村年人均可支配收入低于8 000 元（2014 年不變價）、相對貧困人口占全村戶籍人口5%作為相對貧困村的認定標準，還有省定相對貧困村2 277 個（參見圖1）。貧困村產業(yè)發(fā)展基礎差、缺乏后勁，即便靠財政轉移支付、政府補助和企、事業(yè)單位掛鉤扶貧脫貧摘帽，也很難保證不會返貧［14］。另一方面，在貧困村所在的地區(qū)，地方政府的財政預算公共收入普遍不高，其財政資金引領扶持作用的發(fā)揮也受到了較大的限制。

圖1 廣東2 277 個貧困村分布情況

2. 財政投入方式單一

近年來，黨中央、國務院陸續(xù)出臺一系列涉農財政扶持政策，財政支農資金規(guī)模不斷擴大。但這些資金大都采用“財政撥款、無償使用”方式［15］。這種財政投入方式存在以下幾個方面的問題：一是在支農資金總量控制的情況下，容易出現“撒胡椒面”的方式對項目進行扶持，導致支農資金投入不同程度地存在面廣量小、資金不集中、重點不突出的現象［16］。二是這種傳統(tǒng)的財政支持方式，績效缺乏有效考核，容易助長部門和單位“重資金爭取、輕資金管理”的傾向［17］。三是掌握財政資金的部門對資金分配存在較大的自由裁量權，導致財政扶貧資金在使用上存在隨意性和不透明性的現象［15］。

3. 資金投入部門化、條塊化

目前體制下的財政扶貧資金和項目種類繁多，資金分散，來源和使用部門化、條塊化，每一個渠道的資金都有其不同的上級單位和主管部門，各個部門各管各的。在分配到貧困地區(qū)的項目和資金過程中，由于資金渠道過多，沒有形成行之有效的協調和配套管理機制，執(zhí)行成本過高，財政資金使用績效偏低。這種多頭管理、交叉重復、條塊分割的扶貧資金管理方式，使得上級部門對扶貧資金的使用監(jiān)管難度加大。由于財政扶貧資金的撥付和分配涉及多個部門，具有潛在的滯留資金傾向，也容易誘發(fā)經手部門和個人的尋租行為。

三、廣東貧困村集體經濟財政扶持的路徑探討

（一）引導發(fā)展新型村級集體經濟組織

“中國農村的衰敗主要根源是制度性造成的。因此也必須從組織制度供給和創(chuàng)新上找到解決時代問題的相應答案”［18］。目前廣東省貧困地區(qū)的村級集體經濟大多由村黨支部或村委會代行職能，村級集體經濟缺乏獨立的組織載體，建議利用財政扶貧專項資金和縣級整合涉農資金，在廣東全省支持貧困村發(fā)展新型集體經濟，探索貧困村發(fā)展新型集體經濟組織。為提高工作實效，在發(fā)展貧困村新型農村集體經濟組織過程中，應切實把握好以下兩個關鍵環(huán)節(jié)：

1. 重構貧困村集體經濟組織產權結構

實踐證明，股份合作制是發(fā)展村級集體經濟的有效模式。應優(yōu)先選擇群眾發(fā)展積極性較高、產權改革意識強烈的貧困村作為試點，在充分尊重農民意愿和積極推進清產核資、成員界定的基礎上，可采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，推動組建股份合作社。在合作社發(fā)展初期，可采取“黨支部+合作社+農戶+外部公司”的模式進行運營，以降低市場風險，取得成功。

2. 完善人事和薪酬制度

目前，各地貧困村集體經濟管理人員往往由村干部兼任，一套人馬兩塊牌子。這些兼職管理人員大都缺乏企業(yè)經營管理的經歷和素養(yǎng)。同時，村集體對其也沒有提供相應的薪酬待遇。責、權、利不匹配、付出與收入無掛鉤，這種狀況長此以往不可持續(xù)。今后在充分發(fā)揮駐村干部、包村干部、農業(yè)科技人員、農村經紀人、大學生村官等人才的作用的同時，應通過人事和薪酬制度改革，選拔任用致富能手、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、退伍軍人以及市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關優(yōu)秀年輕干部擔任集體經濟組織帶頭人。

（二）創(chuàng)新財政資金投入方式

傳統(tǒng)財政支農資金、扶貧資金通常采取一次性無償補助方式，在行政主導之下，不能形成穩(wěn)定長效的投入機制，與集體經濟的可持續(xù)發(fā)展需要脫節(jié)?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶。資產可由村集體、合作社或其他經營主體統(tǒng)一經營。廣東省農業(yè)廳印發(fā)的《關于做好新時期精準扶貧精準脫貧資產收益扶貧工作的指導意見》也明確指出，在不改變用途的情況下，允許將財政資金投入設施農業(yè)、加工、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村、貧困戶。當前各地在依照上述政策，開展在財政資金“投改股”創(chuàng)新試點工作中，尚需要探索解決好以下幾個問題：

1. 試點資金的范圍和入股量化的操作

從試點實踐看，適合開展投改股的財政資金主要為各級財政扶貧資金以及投入貧困地區(qū)用于農業(yè)生產發(fā)展并能產生資產收益的其他財政涉農資金。這些財政資金投入到農村集體經濟組織形成的資產，經村集體經濟組織成員同意，可先劃出一部分資產，設立貧困戶股份，僅貧困戶享受，剩余部分再按一人一股量化給農村集體經濟組織成員；投入到農民專業(yè)合作社形成的財政資產，符合條件的，在股權量化時，可先劃出一部分設立貧困戶優(yōu)先股，剩余部分再平均量化給所有社員［19］。貧困戶優(yōu)先股的股息計算參照商業(yè)銀行一年期定期存款利率，以確保貧困戶分紅底線。

2. 股份收益分配方案的制訂

在法律和現有政策框架下，要引導各方積極探索，自主創(chuàng)新，因地制宜確定具體的收益分配方案，依法簽訂合同或協議，合理設置股權分配比例，探索“保底收益+按股分紅”等模式。村集體獲得的股權收益，按照股權收益內部分配方案及時兌現給貧困戶、村民。有條件的地方可以探索將集體收益按照一定比例用于村集體留存、股東分紅和滾動發(fā)展。對于貧困股份，遵循“誰貧困誰享受”的原則，經過一段時間的鞏固期并核實認定已穩(wěn)定脫貧的農戶，不再享受貧困股份收益。

3. 民主化的監(jiān)督與規(guī)范化的管理

各試點主體接受財政資金“投改股”形成的資產后，要確保村民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權?？沙闪⑷牍少Y金（股權）管理小組或委托有資質的相關機構進行監(jiān)督或管理，以便跟蹤掌握承接主體的財務和經營等情況；要及時公示入股量化和股份收益分配方案、股權收益兌現等相關情況，自覺接受村民監(jiān)督及各級項目主管部門和財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查，自覺接受群眾和社會的監(jiān)督。

（三）整合財政涉農資金

針對廣東省貧困村集體經濟發(fā)展資金不足的問題，有必要結合前期試點取得的經驗，探索整合財政涉農資金支持貧困村級集體經濟發(fā)展的模式和做法，以便形成資金合力，發(fā)揮財政扶持資金的聚集效益。為此，要做好以下幾個方面的工作：

1. 加強統(tǒng)籌規(guī)劃和協調

在“因需而整”的前提下，發(fā)揮財政部門的協調作用，做好與各涉農部門的溝通和協調，加強項目各流程的銜接與管理，做到“應整盡整”。

2. 做好權限下放

扶貧資金大部分來自中央和省級財政，而扶貧資金鏈條的末端——鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社）才是資金的使用環(huán)節(jié)。為管好、用好扶貧資金，應把部分財政涉農資金的配置權合理下放，探索在村（社）一級整合涉農資金，將貧困村集體經濟組織作為涉農“資金整合”實施主體，并賦予其一定的靈活度和自主權，以激勵其主動作為。

3. 處理好嚴格監(jiān)管與鼓勵探索創(chuàng)新的關系

在涉農資金整合試點過程中，不少領導干部雖然有創(chuàng)新扶貧的思路，但受限于項目資金監(jiān)管機制的影響，心存顧慮，不敢整合、不愿意整合［20］。因此，要堅持鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，推動改革的工作原則，鼓勵各地完善統(tǒng)籌整合操作辦法，探索建立涉農資金整合領域的試錯、容錯、糾錯機制，以減輕基層干部的身心壓力。

（四）加強產業(yè)扶貧項目管理

貧困村往往由于資金短缺、自然條件較差、人力資源匱乏等，使其資源得不到合理的開發(fā)利用，進而導致產業(yè)凋敝、經濟衰落、農戶貧困等一系列問題的出現。在脫貧攻堅、振興鄉(xiāng)村的過程中，要著力把貧困村集體經濟、貧困農戶融入產業(yè)發(fā)展中，通過產業(yè)項目發(fā)展特色產業(yè)，實現脫貧致富。

當前廣東省財政持村級集體經濟發(fā)展項目還處于試點探索階段， 為了充分發(fā)揮好村級集體經濟發(fā)展試點示范作用，保證產業(yè)扶貧項目在扶持貧困村集體經濟的基層實踐中取得成效，需要切實加強項目前、中、后三個階段的管理。

1. 項目前確保項目的科學性和可行性

財政、農業(yè)等部門要充分借鑒前期扶持村級集體經濟項目試點工作中積累的成功經驗，主動介入項目篩選階段的指導工作，引導各村根據自身的特殊地理條件和特色產業(yè)，選擇發(fā)展前景好、有長期穩(wěn)定投資收益項目予以申報，避免出現因項目選擇不合理致使村級集體經濟發(fā)展項目難以產生效益或半途而廢的狀況。

2. 項目中規(guī)范資金管理和運營管理

各地要結合實際，制定完善財政扶持資金使用管理細則，對資金使用范圍、資金撥付與監(jiān)管、監(jiān)督檢查與績效評價做出明確規(guī)定；要做好村級集體資金、資產、資源的清理核查，建立村級“三資”臺賬，實行民主理財和財務公開，自覺接受各方監(jiān)督；有關部門應指導貧困村開展集體產權制度改革，加強集體經濟運營管理、建立科學合理的經營機制和規(guī)章制度，幫助解決經營管理中的問題。

3. 項目后做好收益分配和績效考評

一是建立科學、公平的村級集體經營收益分配機制；二是按照分級負責的原則，結合本地實際，建立集體經濟發(fā)展試點資金使用績效評價機制，對財政資金使用情況進行績效評價和審查，考核評價結果將作為下一年度資金分配的依據；三是對工作突出、成效顯著的幫扶單位和鎮(zhèn)村要給予表彰獎勵，對村集體經濟帶頭人采取特殊政策予以激勵。

（五）放寬農村集體建設用地政策

扶持發(fā)展貧困村集體經濟是一項系統(tǒng)工程，僅靠財政自身的力量和資源是不夠的，還需要出臺和落實包括土地政策在內的多方協同扶持政策。為從土地要素上拓寬貧困村集體經濟發(fā)展渠道，有關部門在制訂新增建設用地計劃、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤計劃指標、工礦廢棄地復墾利用計劃時，應優(yōu)先落實貧困村集體經濟發(fā)展所需用地，鼓勵村集體組織開展土地整理和村莊整治，通過整治新增加的耕地經營權歸村集體所有；要支持貧困地區(qū)編制村級土地利用規(guī)劃，“積極推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，置換出的建設用地指標優(yōu)先安排用于發(fā)展貧困村集體發(fā)展工業(yè)、商業(yè)、旅游、休閑等多種經營項目”［21］。

各地要落實好貧困村集體建設留用地政策，在征收貧困村集體土地時，應將一定比例的村集體土地，作為集體發(fā)展生產、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、安置就業(yè)的村集體發(fā)展預留用地；應允許貧困村靈活利用現有生產服務設施用地開展相關經營活動，“對村集體經濟組織使用的符合規(guī)劃和建設要求的建設用地，有關部門要及時辦理集體建設用地使用證，允許其對地上建筑物、構筑物依法進行改造，也可以通過入股、聯營等方式開發(fā)經營”［22］。農村土地綜合整治、復墾開發(fā)、移民搬遷等新增土地使用收益，也宜返還集體并用于發(fā)展集體經濟。

在充分保障農戶宅基地用益物權前提下，應積極探索貧困村集體以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地［23］。貧困村集體開展集中連片土地生態(tài)修復達到一定規(guī)模的，應允許其在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用1%-3%治理面積從事旅游、康養(yǎng)、體育、設施農業(yè)等產業(yè)開發(fā)［24］。