郵輪治安事件的管轄沖突與因應(yīng)對(duì)策

高嘉軒 孫思琪

摘要：目前中國郵輪旅游涉及的治安問題突出表現(xiàn)在管轄方面，公安機(jī)關(guān)礙于諸種考量往往未能積極行使管轄權(quán)。郵輪位于中國領(lǐng)域期間船上發(fā)生的治安違法乃至犯罪行為的管轄困境，主要源于中國屬地管轄與他國旗國管轄的沖突。屬地管轄的效力基礎(chǔ)在于國家主權(quán)，而旗國管轄主要是為避免船舶航行于公海等國家主權(quán)以外區(qū)域時(shí)發(fā)生管轄權(quán)落空，因而屬地管轄較之旗國管轄?wèi)?yīng)當(dāng)具有更為優(yōu)先的效力。中國對(duì)于?？吭谥袊劭诘耐鈬]輪可以依據(jù)法律規(guī)定行使屬地管轄權(quán)，而不應(yīng)受到他國旗國管轄的影響。最高司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)郵輪旅游在中國的快速發(fā)展適時(shí)出臺(tái)司法解釋，明確《中華人民共和國治安管理處罰法》第4條第1款、《中華人民共和國刑法》第3條第1款的具體應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：郵輪;治安事件;《中華人民共和國治安管理處罰法》;屬地管轄;旗國管轄

中圖分類號(hào)：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2020）03-0050-06

The jurisdiction conflict and countermeasures of cruise security affairs

GAO Jia-xuan，SUN Si-qi

（Law School，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：At present， the public security issues involved in cruise tourism in China embody in the jurisdiction. The public security organs often fail to exercise jurisdiction actively due to various considerations. When the cruise is located in our country， the dilemma of jurisdiction is the illegal behavior and even the criminal act occurred on the ship， which mainly stems from the conflict between Chinese territorial jurisdiction and the jurisdiction of the other country. The effectiveness of territorial jurisdiction is based on national sovereignty， and flag state jurisdiction is mainly to avoid the lack of jurisdiction when ships sail in the high seas and other areas outside national sovereignty.

Therefore territorial jurisdiction should have more priority than flag state jurisdiction. China can exercise territorial jurisdiction over foreign cruise ships docking at Chinese ports according to the law， not be affected by the flag state jurisdiction of other countries. The highest judicial organ should timely issue judicial interpretation aiming at the rapid development of cruise tourism in China， and clarify the specific application of Article 4（1） of Public Security Administration Punishments Law of the Peoples Republic of China and Article 3（1） of Criminal Law of the Peoples Republic of China.

Key words：cruise;security issues;Public Security Administration Punishments Law of the Peoples Republic of China;territory jurisdiction;flag state jurisdiction

一、問題的提出

郵輪旅游是近年來在中國快速發(fā)展的新興旅游形式。中國已經(jīng)成為全球最大的郵輪客源地之一，2019年全國郵輪旅客運(yùn)輸量達(dá)到221.4萬人;[1]“一帶一路”倡議也明確提出“推動(dòng)21世紀(jì)海上絲綢之路郵輪旅游合作”。目前學(xué)界對(duì)于郵輪旅游法律問題的關(guān)注主要集中于民事領(lǐng)域，涵蓋基礎(chǔ)法律關(guān)系、航程變更、旅客人身損害、糾紛管轄、法律適用、立法建議等多個(gè)方面。但是，郵輪旅游期間船上發(fā)生的治安違法乃至犯罪行為實(shí)為更加復(fù)雜的課題，并且時(shí)常受困于管轄權(quán)等諸種因素而陷入無法解決的僵局，但理論研究在此方面卻仍付闕如。

考察當(dāng)前中國郵輪旅游的實(shí)踐情況，郵輪涉及的治安問題突出表現(xiàn)在管轄權(quán)方面。目前中國市場(chǎng)上的郵輪公司絕大多數(shù)為外商投資，運(yùn)營的郵輪作為船舶悉數(shù)為外國國籍，許多更是方便旗船。旅客在船期間由于不滿船上服務(wù)或者排隊(duì)、用餐秩序等各類問題，而與工作人員或者其他旅客發(fā)生肢體沖突的情形時(shí)有發(fā)生，甚至可能引發(fā)更為嚴(yán)重的群體性事件。

此時(shí)如果治安事件發(fā)生在中國領(lǐng)域之內(nèi)，特別是郵輪停泊港口期間，中國的屬地管轄與他國的旗國管轄便會(huì)產(chǎn)生沖突，涉及《中華人民共和國治安管理處罰法》（簡稱《治安管理處罰法》）乃至《中華人民共和國刑法》（簡稱《刑法》）相關(guān)條文的理解與適用。以目前中國郵輪產(chǎn)業(yè)最為發(fā)達(dá)的上海地區(qū)為例，公安機(jī)關(guān)在實(shí)際操作之中通常僅能針對(duì)涉嫌觸犯《刑法》且最低刑為三年及以上有期徒刑的情形擁有執(zhí)法權(quán)限，而對(duì)其他情節(jié)較為輕微——包括僅能適用《治安管理處罰法》的情形——大多無能為力。

上述法律及其實(shí)施的模糊狀態(tài)導(dǎo)致郵輪旅客如果針對(duì)船上治安事件尋求維權(quán)，絕大多數(shù)會(huì)遭遇“三不管”的尷尬現(xiàn)象。例如，曾有媒體報(bào)道某一郵輪在已返回中國并靠港期間，旅客之間因用餐問題發(fā)生口角進(jìn)而引發(fā)肢體沖突。水上公安出警后認(rèn)為屬于船旗國的管轄范圍，而郵輪工作人員卻主張船舶靠岸后應(yīng)由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)管轄，最終唯有不了了之，[2]致使中國旅客的合法權(quán)益無法得到有效保障。2019年全國“兩會(huì)”期間，也有人大代表建議通過《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）修改等途徑明確公安機(jī)關(guān)的管轄權(quán)等事項(xiàng)。

二、郵輪治安事件管轄的現(xiàn)行規(guī)范及其解釋

2005年通過的《治安管理處罰法》是中國在治安管理領(lǐng)域頗為重要的基本法律，其中第4條規(guī)定了該法的適用范圍，作為一般規(guī)定同樣可以適用于郵輪治安事件的管轄。第4條第1款規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法?！痹摽蠲鞔_了《治安管理處罰法》在空間方面的基本效力，即適用于中國領(lǐng)域之內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，也即通常所稱的屬地管轄。同時(shí)，該條第2款又規(guī)定：“在中華人民共和國船舶和航空器內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為。除法律有特別規(guī)定的外，適用本法?！痹摽顒t是對(duì)于第1款規(guī)定的補(bǔ)充，即空間效力同時(shí)拓展至中國的船舶和航空器，而不論違反治安管理行為發(fā)生當(dāng)時(shí)此類交通工具是否處于中國領(lǐng)域之內(nèi)。旗國主義可謂各國立法之通例，類似規(guī)定亦可見于其他國家的治安管理立法。

《治安管理處罰法》的突出特征之一，應(yīng)是借鑒《刑法》確立的刑罰模式構(gòu)建了治安處罰體系。[3]《治安管理處罰法》第4條及其前身《治安管理處罰條例》第3條也很明顯是移植自《刑法》第3條關(guān)于屬地管轄的規(guī)定。二者除具體的適用對(duì)象分別是治安違法行為和犯罪行為外，條文本身的含義及其解釋方法應(yīng)無本質(zhì)差別。故此對(duì)于《治安管理處罰法》第4條的解釋，應(yīng)當(dāng)結(jié)合刑法理論關(guān)于刑法空間效力、特別是屬地管轄和旗國管轄的闡釋加以考察。所謂“中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)”自然包括中國領(lǐng)水，[4]6此時(shí)產(chǎn)生的關(guān)鍵問題在于：假使外國籍郵輪在中國領(lǐng)水航行或停泊期間，船上發(fā)生旅客斗毆等治安事件，中國的屬地管轄權(quán)與船旗國的旗國管轄權(quán)必然有所重疊進(jìn)而產(chǎn)生沖突，二者之間應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)？同時(shí)，“中華人民共和國船舶”一語應(yīng)當(dāng)如何理解、表述是否恰當(dāng)？就上述問題既有刑法理論著述關(guān)注較少，個(gè)中闡發(fā)也未必完全準(zhǔn)確，至少應(yīng)有以下兩個(gè)方面需要加以討論。

第一，是否包括私有船舶？王政勛教授認(rèn)為：私有船舶不同于國有船舶和公有船舶，性質(zhì)上并不屬于擬制領(lǐng)土，進(jìn)入一國領(lǐng)水時(shí)應(yīng)當(dāng)適用進(jìn)入國法律，航行于公海時(shí)則應(yīng)適用船旗國法。[5]此種觀點(diǎn)缺乏充分的理論依據(jù)作為支撐，對(duì)于普遍依靠私有船舶經(jīng)營的郵輪旅游將產(chǎn)生不利影響。而且，從文義解釋的角度分析，“中華人民共和國船舶”的表述本身也并無國有、公有以及私有的區(qū)分，因而理應(yīng)包括商船等私有船舶;[6]倘依《刑法》第3條第2款的語意考察，排除私有船舶更是違背了“凡”字所要表達(dá)的“全部、一概”之意。

第二，如何認(rèn)定中國船舶？張明楷教授認(rèn)為：“中華人民共和國船舶”不僅包括標(biāo)示中國國旗的船舶，還應(yīng)包括標(biāo)示中國國徽等表明中國所有標(biāo)志的船舶，以及未懸掛任何國旗、國徽等標(biāo)志但事實(shí)上屬于中國國家、法人或國民所有的船舶。[7]71此種理解與中國有關(guān)船舶的法律法規(guī)多有不合之處。 首

①?例如，《船舶登記條例》第49條第1款規(guī)定：“假冒中華人民共和國國籍，懸掛中華人民共和國國旗航行的，由船舶登記機(jī)關(guān)依法沒收該船舶?！?/p>

先，判斷船舶在法律意義上是否屬于特定國家，根本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是船舶的國籍。船舶國籍表明船舶與國家之間固定的法律聯(lián)系，船舶國籍登記也是國家針對(duì)船舶行使管轄權(quán)和保護(hù)權(quán)的前提和手段。[8]18其次，船舶國籍證書是船舶國籍在法律層面的書面證明，而懸掛國旗則是船舶具有船旗國國籍的外部標(biāo)志。[9]但是，懸掛中國國旗的船舶未必確屬中國船舶。船舶違法懸掛中國國旗，視其情節(jié)輕重可能招致相應(yīng)的行政處罰乃至刑事責(zé)任①，但并不因此拓展中國基于旗國主義而享有的管轄權(quán)范圍;反之，具有中國國籍的船舶即使未懸掛中國國旗，法律意義上仍是中國船舶從而屬于旗國管轄的范圍。質(zhì)言之，是否懸掛國旗并非判斷一國船舶絕對(duì)可靠的標(biāo)準(zhǔn)。而且，船舶光船租賃的情形更有可能存在兩組并行不悖的船舶登記信息。同時(shí)，所謂的標(biāo)示國徽嚴(yán)格而言也并非船舶國籍的外部標(biāo)志。最后，中國法人或個(gè)人所有的船舶頗有可能具有外國國籍，主要表現(xiàn)為在實(shí)施開放登記制度的國家登記為方便旗船。例如，渤海郵輪有限公司作為中國首家國際郵輪公司，其下所有的“中華泰山”號(hào)即為利比里亞籍船舶。此乃國際航運(yùn)的慣?，F(xiàn)象，同時(shí)也決定了此類船舶如果懸掛中國國旗反而構(gòu)成違法行為，即《中華人民共和國船舶登記條例》第49條所稱的“假冒中華人民共和國國籍”。中國對(duì)于此類船舶也不應(yīng)享有船旗國的管轄權(quán)，也即船舶的國籍并不必然與船舶所有人的國籍有所關(guān)聯(lián)。

綜合以上分析，《治安管理處罰法》第4條第2款以及《刑法》第3條第2款規(guī)定的“中華人民共和國船舶”，本身在文字表述上即有不切之處，其含義應(yīng)當(dāng)是指具有中國國籍的船舶，而不論船舶是否為中國法人或個(gè)人所有，抑或是否依法或違法懸掛中國國旗。

三、屬地管轄與旗國管轄的沖突與協(xié)調(diào)

基于船舶航行全球進(jìn)行運(yùn)輸并需靠泊港口的基本活動(dòng)方式，屬地管轄與旗國管轄的沖突實(shí)乃無可回避的必然結(jié)果。特別是對(duì)郵輪旅游而言，豪華郵輪的載客人數(shù)動(dòng)輒達(dá)到數(shù)千人之多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貨船以及一般客船，導(dǎo)致人與人之間產(chǎn)生矛盾進(jìn)而引發(fā)治安事件的頻率也大為提高。幾乎每個(gè)郵輪航次均會(huì)發(fā)生程度不一的治安違法行為，位于中國領(lǐng)域之內(nèi)的情形亦不在少數(shù)。此時(shí)如何協(xié)調(diào)屬地管轄與旗國管轄之間的沖突，對(duì)于郵輪旅游而言便有了不同于其他運(yùn)輸類型的普遍性意義。

（一）屬地管轄與旗國管轄的效力基礎(chǔ)

屬地管轄與旗國管轄的效力基礎(chǔ)不盡相同，由此決定了二者的效力優(yōu)劣也應(yīng)有所差別。屬地管轄是以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的空間效力原則，[10]因而領(lǐng)土主權(quán)是行使屬地管轄權(quán)的基礎(chǔ)所在。國家對(duì)其領(lǐng)土享有全面、獨(dú)立的主權(quán)權(quán)能，此種排他性管轄權(quán)的效力作用于領(lǐng)土范圍之內(nèi)的一切人和物。[11]從刑法的角度分析，屬地管轄也是刑法對(duì)于國內(nèi)犯的基本適用原則，即一國對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的人，皆有進(jìn)行規(guī)制以維護(hù)本國法秩序的權(quán)力，而不問其國籍之異同。＼[7＼]69而且，近代以降世界多數(shù)國家均以屬地管轄為主、兼采其他原則。屬地管轄作為此種折衷刑事管轄體制之下的基本原則，首先表明凡在本國領(lǐng)域之內(nèi)的犯罪均適用本國刑法，而不論犯罪人是本國人抑或外國人;[12]至于一國的管轄權(quán)可否拓展至本國領(lǐng)域之外，則是屬人管轄、保護(hù)管轄、普遍管轄等其他原則共同作用的結(jié)果。因此，屬地管轄作為國家主權(quán)的直接體現(xiàn)，同時(shí)又是確定空間效力的基本原則，理應(yīng)具有高于其他管轄原則的優(yōu)先效力。

旗國管轄便是拓展一國法律空間效力的典型原則。從中國現(xiàn)行立法的條文安排來看，《治安管理處罰法》關(guān)于該法適用范圍的規(guī)定僅有第4條，因而體系解釋對(duì)于屬地管轄與旗國管轄關(guān)系的影響尚不明顯;但是，《刑法》第6條至第9條分別規(guī)定了屬地管轄、屬人管轄、保護(hù)管轄和普遍管轄，且將旗國管轄置于第6條關(guān)于屬地管轄規(guī)定的第2款，致使理論和實(shí)踐之中時(shí)常將旗國管轄視作屬地管轄的特別規(guī)定，[13]因而也在一定程度上認(rèn)為旗國管轄不僅具有屬地管轄的優(yōu)先效力，而且作為特別情形更是高于一般的屬地管轄。旗國管轄作為法條的明文規(guī)定固然是中國法律空間效力的拓展，但此種拓展的對(duì)象是否屬地管轄卻頗顯可疑。

傳統(tǒng)上認(rèn)為旗國管轄的形成是基于所謂的浮動(dòng)領(lǐng)土說，[14]102也即主張船舶是船旗國的浮動(dòng)領(lǐng)土，船舶內(nèi)發(fā)生的行為據(jù)此視為發(fā)生在該國領(lǐng)土。[15]但是，此種學(xué)說在理論和實(shí)踐上均有欠妥之處，容易引起概念的混亂，因而長期以來遭到諸多批評(píng)。[16]例如，周鯁生先生認(rèn)為：“這種說法十分牽強(qiáng)附會(huì)，不是一般所能接受的。領(lǐng)土的一個(gè)特征是它本身的固定性，說有什么浮動(dòng)的領(lǐng)土，觀念上就是矛盾的。并且船舶如果作為所掛國旗國的領(lǐng)土，它的周圍的一定寬度的海面就要成為該國的領(lǐng)海，而這也是不可能的。因此，國家的軍艦和其他公船盡管在海外享受某種特權(quán)，但絕不能說成是國家領(lǐng)土的浮動(dòng)部分?！盵17]王鐵崖教授主編的《國際法》一書也明確指出浮動(dòng)領(lǐng)土說不足取。[18]

無論是浮動(dòng)領(lǐng)土說，抑或此后英國學(xué)者加以修正提出的半領(lǐng)土半國籍說，均有其不切之處，因而難以成為旗國管轄的合理根據(jù)。隨著歷史演進(jìn)以及國際法規(guī)則的發(fā)展，旗國管轄?wèi)?yīng)被視為一項(xiàng)自成一類的管轄原則，從而獨(dú)立于屬地、國籍、保護(hù)、普遍等傳統(tǒng)原則。＼[14＼]103旗國管轄在現(xiàn)代的主要意義，應(yīng)是用于解決船舶、航空器處于公?；蛘吖Ｉ峡諘r(shí)的管轄權(quán)問題，促使此類交通工具不致因在地理位置上脫離所有國家的領(lǐng)土主權(quán)而陷入不受管轄的真空境遇，[19]40也即避免管轄權(quán)落空。除此以外不應(yīng)夸大旗國管轄的效力。

（二）屬地管轄與旗國管轄的效力優(yōu)劣

1.屬地管轄較之旗國管轄的優(yōu)先效力

既已明確屬地管轄是以基本原則的地位而存在，其與旗國管轄之間的效力優(yōu)劣其實(shí)已經(jīng)頗為清晰。但是，受到中國立法體例安排、條文表述等諸種因素的影響，公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中往往礙于船旗國的旗國管轄權(quán)，從而對(duì)于郵輪船上發(fā)生的治安違法乃至犯罪行為采取較為消極的管轄?wèi)B(tài)度。最為典型的例證應(yīng)是《上海市公安局處置外國籍船舶內(nèi)犯罪案件若干規(guī)定》，其中第3條第1款規(guī)定：“外國籍船舶內(nèi)犯罪案件有下列情形之一的，除我國承擔(dān)締結(jié)或者參加的國際條約義務(wù)所規(guī)定的罪行外，本市公安機(jī)關(guān)可不行使刑事管轄權(quán)：（1）外國人在外國籍船舶內(nèi)對(duì)外國國家或者外國公民犯罪;（2）外國人在外籍船舶內(nèi)對(duì)我國國家或者公民犯罪，按《中華人民共和國刑法》規(guī)定的最低刑為3年以下（不含3年）有期徒刑的;（3）外國人在外籍船舶內(nèi)對(duì)我國國家或者公民犯罪，按船籍國法律不受處罰的。”[20]犯罪案件的管轄尚且如此，治安違法行為更不待言。

倘以法律解釋學(xué)的角度考察，無論是《治安管理處罰法》第4條第2款抑或《刑法》第3條第2款，條文的規(guī)范內(nèi)容歸根結(jié)底均是設(shè)置中國的管轄權(quán)，而與他國之管轄權(quán)無涉。據(jù)此僅可從正面理解為相應(yīng)法律的空間效力拓展至位于中國領(lǐng)域之外的中國船舶，而不應(yīng)通過反對(duì)解釋認(rèn)為他國對(duì)其船舶同樣具有旗國管轄權(quán)，進(jìn)而產(chǎn)生限制中國屬地管轄權(quán)的效果，否則便會(huì)違反法律解釋的基本要求。至于他國國內(nèi)法律規(guī)定的旗國管轄，置于中國的主權(quán)范圍之內(nèi)本非當(dāng)然有其效力，自然也不應(yīng)成為中國法律解釋、實(shí)施的障礙。而且，各國基于本國利益需要而通過國內(nèi)立法盡量擴(kuò)張本國法律的空間效力實(shí)屬常態(tài)，中國公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)卻不應(yīng)對(duì)此照單全收，而是應(yīng)當(dāng)切實(shí)依循中國法律的規(guī)定，否則難免損害中國的國家主權(quán)。

船舶是航行于海洋的交通工具，而海洋存在著公海、領(lǐng)海等不同的區(qū)域劃分，沿海國對(duì)其領(lǐng)海上的船舶及其航行秩序的維護(hù)能力顯然與公海不盡相同。旗國管轄的重要性、內(nèi)容等方面也應(yīng)根據(jù)船舶所處位置的變化而有所差異，船舶在他國領(lǐng)海期間應(yīng)當(dāng)受到沿海國法律的限制。[21]具體而言，船舶的管轄可以依其地理位置分為三種情形：第一，船舶位于本國領(lǐng)土?xí)r無疑應(yīng)由本國管轄，但此種管轄是基于屬地管轄而非旗國管轄;第二，船舶位于公海時(shí)也應(yīng)由本國也即船旗國管轄，同時(shí)必須受到《聯(lián)合國海洋法公約》等相關(guān)國際法規(guī)則的限制;第三，船舶位于他國領(lǐng)海時(shí)，雖然船旗國仍有一定的管轄權(quán)，但船舶同時(shí)應(yīng)當(dāng)受到沿海國法律的規(guī)制。質(zhì)言之，沿海國與船旗國之間對(duì)于特定船舶的管轄權(quán)乃是此消彼長的關(guān)系，沿海國的管轄權(quán)效力越強(qiáng)，船旗國管轄權(quán)受到的限制也就越大。＼[19＼]39旗國管轄原則的效力范圍僅限于位于公?；蛘邿o害通過他國領(lǐng)海的船舶，至于處于他國港口、內(nèi)水的船舶，應(yīng)由沿海國進(jìn)行屬地管轄，船旗國此時(shí)并無優(yōu)先管轄權(quán)。[22]具體至郵輪停泊于中國港口的情形，船舶已然處于中國領(lǐng)土的范圍之內(nèi)，而非無害通過中國領(lǐng)海，也即不屬于《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的排除沿海國管轄權(quán)的情形。此時(shí)旗國管轄?wèi)?yīng)當(dāng)讓位于屬地管轄，船上發(fā)生的治安違法乃至犯罪行為理應(yīng)由中國依據(jù)屬地管轄原則進(jìn)行管轄。

即使是從旗國管轄的角度分析，對(duì)于郵輪治安事件完全寄希望于船旗國的管轄許多時(shí)候也并不現(xiàn)實(shí)。目前在中國市場(chǎng)開展經(jīng)營活動(dòng)的郵輪不僅悉數(shù)皆是外國籍船舶，且以方便旗船居多。例如，此前的天海郵輪“新世紀(jì)”號(hào)為馬耳他籍，而皇家加勒比國際游輪“海洋贊禮”號(hào)以及麗星郵輪“處女星”號(hào)為巴哈馬籍。[23]船舶管理寬松是開放登記國吸引船舶所有人進(jìn)行登記的重要因素之一，據(jù)此開放登記國大多既無意愿也無能力針對(duì)船舶的安全、運(yùn)營等諸多方面進(jìn)行有效管理，＼[8＼]24-25更遑論船上發(fā)生的治安違法乃至犯罪行為。因此，旗國管轄對(duì)于郵輪旅游而言時(shí)常意味著管轄權(quán)名存實(shí)亡、淪為具文，從而更加要求中國應(yīng)當(dāng)切實(shí)行使屬地管轄權(quán)，維護(hù)社會(huì)秩序、保障公共安全。

2.屬地管轄優(yōu)先效力的例外情形

中國對(duì)于?？恐袊劭诘耐鈬]輪具有屬地管轄權(quán)，僅有的例外應(yīng)是中國與外國簽訂的領(lǐng)事條約。例如，《中華人民共和國和意大利共和國領(lǐng)事條約》第18條“船舶上的管轄”第5款規(guī)定：“除非應(yīng)船長或領(lǐng)事官員的請(qǐng)求或征得其同意，接受國主管當(dāng)局不得對(duì)在船上所發(fā)生的行為或犯罪進(jìn)行管轄，……”但是，該款同時(shí)又規(guī)定了四種除外情形，包括接受國國民犯罪或使該國國民受到損害的犯罪，破壞接受國安寧和安全的犯罪，違反接受國有關(guān)檢疫、入、出境、海上安全、海關(guān)事務(wù)、水域污染或禁止販毒的法律的行為或犯罪，以及其他根據(jù)接受國法律應(yīng)判不少于三年徒刑的嚴(yán)重犯罪。據(jù)此對(duì)于郵輪上較常發(fā)生的犯罪行為，比如旅客放置于艙房內(nèi)的貴重物品失竊，中國仍然具有屬地管轄權(quán);上述規(guī)定也不適用于針對(duì)治安事件進(jìn)行行政處罰的管轄。而且，此類規(guī)定在中國與外國簽訂的領(lǐng)事條約之中總體而言并不常見，比如《中華人民共和國和美利堅(jiān)合眾國領(lǐng)事條約》《中華人民共和國和日本國領(lǐng)事協(xié)定》均無類似規(guī)定。

此外，針對(duì)船舶位于他國領(lǐng)域時(shí)發(fā)生的治安違法或犯罪行為，傳統(tǒng)理論上還有所謂的“內(nèi)部與外部結(jié)果的區(qū)分”，[24]即沿海國通常不干預(yù)純屬船上內(nèi)部紀(jì)律的事件，而對(duì)于犯罪行為也僅管轄嚴(yán)重罪行或者影響沿海國國民以及當(dāng)?shù)睾推胶桶矊幍那樾?。[25]此處討論的郵輪船上治安違法乃至犯罪行為，或是旅客與他人發(fā)生肢體沖突而招致人身損害，或是旅客物品失竊而遭受財(cái)產(chǎn)損害，均于旅客自身有著直接影響，故而作為外部結(jié)果中國仍然具有屬地管轄權(quán)。因此，上述兩種屬地管轄的例外情況，對(duì)于郵輪旅游的影響總體而言均不明顯。中國針對(duì)?？恐袊劭诘耐鈬]輪發(fā)生的治安違法和犯罪行為，原則上應(yīng)當(dāng)具有屬地管轄的權(quán)力，并且效力優(yōu)于船旗國的旗國管轄權(quán)。

四、郵輪治安事件管轄困境的應(yīng)對(duì)路徑

外國郵輪位于中國領(lǐng)水期間發(fā)生的治安乃至犯罪事件，受害人多為中國公民，中國理應(yīng)積極行使屬地管轄權(quán)維護(hù)公民的合法權(quán)益。同時(shí)，隨著21世紀(jì)海上絲綢之路郵輪旅游合作的不斷推進(jìn)，可以預(yù)見更多沿路國家的郵輪將會(huì)選擇中國港口作為訪問港，此種管轄權(quán)問題也將更加突出。目前公安機(jī)關(guān)采取的消極態(tài)度，主要源自對(duì)于屬地管轄和旗國管轄之間關(guān)系的誤解。消除此種誤解的路徑無非有二，一是制定司法解釋釋明現(xiàn)行法律，二是修改現(xiàn)有法律，增加更為明確的管轄權(quán)規(guī)定。

考察《治安管理處罰法》第4條第1款、《刑法》第3條第1款之文義，客觀而言表述不可謂不明確，即凡在中國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的行為中國均具有管轄權(quán)。其中提及的“除法律有特別規(guī)定的外”也主要是指外交、領(lǐng)事方面的特權(quán)和豁免權(quán)，[4]6-7而與旗國管轄無關(guān)。只是由于《治安管理處罰法》第4條第2款、《刑法》第3條第2款同時(shí)又規(guī)定了中國的旗國管轄權(quán)，加之外國法律普遍也有關(guān)于旗國管轄的類似規(guī)定，使得對(duì)于上述規(guī)定的理解又在實(shí)踐乃至學(xué)理之中產(chǎn)生了較為明顯的偏差。

《中華人民共和國人民法院組織法》第18條、《中華人民共和國人民檢察院組織法》第23條分別規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院作為國家最高司法機(jī)關(guān)可以針對(duì)審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋。中國對(duì)于停泊于中國港口的外國郵輪可否行使管轄權(quán)，核心在于《治安管理處罰法》《刑法》規(guī)定的屬地管轄權(quán)效力是否高于他國的旗國管轄權(quán)，屬于具體應(yīng)用法律的問題。而且，隨著郵輪經(jīng)濟(jì)在中國快速發(fā)展，郵輪旅游涉及的諸多具體法律應(yīng)用問題亟待釋明，比如民事領(lǐng)域即有基礎(chǔ)法律關(guān)系、海上旅客運(yùn)輸法律制度的適用界限、航程變更及其處置等事項(xiàng)。因此，最高人民法院以及最高人民檢察院可以針對(duì)中國郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，明確郵輪旅游涉及的法律應(yīng)用問題，包括郵輪船上治安違法乃至犯罪行為的管轄。

至于修改現(xiàn)有法律增加關(guān)于管轄權(quán)的規(guī)定，部分人大代表建議的《海上交通安全法》恐怕并非較為理想的方案。郵輪作為海上交通工具的一種具體類型，除船上人員數(shù)量龐大使得人命安全更顯突出外，本身并無明顯的特殊性，現(xiàn)有的海上交通安全法律制度基本可以滿足郵輪運(yùn)輸?shù)男枰拇硖岢鼋ㄗh的具體內(nèi)容來看，所謂“安全”也更多是指船上治安而非航行安全，此類問題并不屬于《海上交通安全法》的調(diào)整范圍。

此外，《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）是中國現(xiàn)行法律體系之中與郵輪旅游關(guān)聯(lián)最為密切的法律之一，特別是該法第五章規(guī)定的海上旅客運(yùn)輸合同法律制度。目前該法的修改已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第二類項(xiàng)目，也即需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案，并且作為激發(fā)市場(chǎng)主體活力和推動(dòng)形成全面開放新格局的重點(diǎn)領(lǐng)域立法。但是，該法在性質(zhì)上屬于民事特別法，通過附屬刑法設(shè)置部分關(guān)于海上犯罪及其刑罰的規(guī)定雖無不可，但附屬刑法主要是關(guān)于犯罪及其刑罰的法律規(guī)范，[14]15而關(guān)于管轄權(quán)的規(guī)定顯然超出了附屬刑法的射程所及。因此，包括《海商法》在內(nèi)的相關(guān)法律修改并非解決郵輪治安事件管轄困境的理想對(duì)策。

綜上所述，筆者認(rèn)為，通過最高人民法院以及最高人民檢察院出臺(tái)郵輪旅游涉及的法律應(yīng)用問題的司法解釋釋明現(xiàn)行法律更為妥當(dāng)。

五、結(jié)語

通過上文分析，可以得出以下結(jié)論。

第一，目前中國關(guān)于郵輪治安違法行為管轄的規(guī)定主要見于《治安管理處罰法》第4條，該條分別規(guī)定了屬地管轄和旗國管轄，其中第2款規(guī)定的“中華人民共和國船舶”應(yīng)當(dāng)是指具有中國國籍的船舶。

第二，郵輪位于中國領(lǐng)域期間船上發(fā)生的治安違法乃至犯罪行為的管轄困境，主要源于中國屬地管轄與他國旗國管轄的沖突。屬地管轄的效力基礎(chǔ)在于國家主權(quán)，而旗國管轄主要是為避免船舶航行于公海等國家主權(quán)以外區(qū)域時(shí)發(fā)生管轄權(quán)落空，因而屬地管轄較之旗國管轄?wèi)?yīng)當(dāng)具有更為優(yōu)先的效力。

第三，中國對(duì)于?？吭谥袊劭诘耐鈬]輪可以依據(jù)法律規(guī)定行使屬地管轄權(quán)，而不應(yīng)受到他國旗國管轄的影響。最高司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)郵輪旅游在中國的快速發(fā)展適時(shí)出臺(tái)司法解釋，明確《治安管理處罰法》第4條第1款、《刑法》第3條第1款的具體應(yīng)用。

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