農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革探析

許創(chuàng) 徐挺 王江有

[摘 要]為切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制，我國將加速農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革工作的開展，這是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要手段。對于新形勢下我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定地發(fā)展，對實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用。但因?yàn)槠涓母锕ぷ鲗ο蟾采w面積大、程序復(fù)雜，產(chǎn)生的影響也是極大的，所以以湖北省鄂州市的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為例，進(jìn)一步淺析其產(chǎn)生的深遠(yuǎn)意義及重要價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]改革矛盾;推行措施;深化改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.026

1 前言

自黨的十八屆三中全會(huì)召開后，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化成為各級政府為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的首要工作之一。在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中，發(fā)動(dòng)群眾鼓舞群眾，讓廣大農(nóng)民平等參與進(jìn)來，共同享受現(xiàn)代化帶來的豐碩成果。其中農(nóng)民問題中最關(guān)鍵的還是土地問題，要想解決目前的土地問題必須深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，厘清農(nóng)民與土地的關(guān)系，賦予他們土地的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)力，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“還權(quán)賦能”。文章將從我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展出發(fā)，以探究實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革辦法存在的問題為主要內(nèi)容，以鄂州市為例研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施與實(shí)踐策略，提出深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)思考。

2 中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

中共中央、國務(wù)院近日就堅(jiān)持“三農(nóng)”優(yōu)先發(fā)展、做好“三農(nóng)”工作發(fā)表了《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟吩谕恋刂贫雀母锓矫嫣貏e指出，要完善標(biāo)準(zhǔn)化制度，確保農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)和2020年承諾任務(wù)的順利實(shí)施。土地周期管理、適度發(fā)展多種經(jīng)營方式和經(jīng)營房地產(chǎn)獲得資金的可能性;尊重農(nóng)地集體所有制、非私有化、農(nóng)用地使用和防止非農(nóng)用地使用的原則;要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，不要把退耕還林作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善扶持制度，全面加快農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村公共建筑市場化改革，加快建立城鄉(xiāng)共同建設(shè)市場。改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。全國范圍內(nèi)的廠房和廢棄地，激活建筑用地，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是賦予合同所有權(quán)，這是農(nóng)村土地使用權(quán)制度改革的根本目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的根本途徑：農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營權(quán)即土地使用權(quán)的物權(quán)化。根據(jù)法律規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，所謂農(nóng)民土地所有權(quán)，是指農(nóng)民擁有的土地的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，與任何其他財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣，這種權(quán)利不能是絕對權(quán)利，必須受到法律乃至社會(huì)習(xí)慣的限制。然而，在產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，限制土地所有權(quán)行使的法律很多;而土地所有權(quán)的確立是農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)化、長期化和商業(yè)化。 但目前農(nóng)村存在集體土地所有權(quán)空缺和農(nóng)地所有權(quán)不完整的情況，事實(shí)上，集體所有制是沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的集體“空殼”使所有人處于“虛擬”狀態(tài)。同時(shí)，農(nóng)民的集體活動(dòng)往往隨著行政村組的存在而延續(xù)變化。而變化，與產(chǎn)權(quán)的地位是非常不確定的。并且國家只在名義上和法律承認(rèn)農(nóng)地屬于農(nóng)民群體，但實(shí)際上可以基于“公共利益”的理由對其進(jìn)行征收和征用。土地只能是土地的有限所有人，國家是土地的最終所有人。

3 鄂州市改革工作境況和措施

鄂州市地處湖北省東南部、長江中游南岸，位于武漢城市圈核心圈層。近年來，全市上下認(rèn)真貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面推進(jìn)“三城一化”（航空城、生態(tài)城、科學(xué)城和武鄂協(xié)同發(fā)展）建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。在成都、重慶相繼成為全國規(guī)范開展土地指標(biāo)交易的試點(diǎn)城市之后，鄂州市作為全省先行改革試點(diǎn)城市敢于第一個(gè)“吃螃蟹”，爭做改革先鋒。而地標(biāo)交易，是鄂州推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的舉措之一。

鄂州市在開展改革試點(diǎn)工作中具有三點(diǎn)優(yōu)勢。一是具有先行先試的經(jīng)驗(yàn)。鄂州市鳳凰街道百子畈村作為全省首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村，已經(jīng)宣布圓滿完成改革任務(wù)。二是前期已經(jīng)具備“兩清”工作基礎(chǔ)。2018年6月，鄂州市委、市政府在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成立了專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)班子協(xié)調(diào)督辦落實(shí)工作，確保改革工作的順利進(jìn)行。2019年2月，全市322個(gè)行政村（社區(qū)）、3681個(gè)村民小組完成了集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和清人分類工作，為深化改革奠定了良好基礎(chǔ)。三是深入推進(jìn)改革有保障。此次改革得到了市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，宣布將此次改革納入全市深化改革行動(dòng)中來，是鄂州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵一步，同時(shí)健全了市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村經(jīng)管機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，搭建了市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村四級改革推進(jìn)落實(shí)體系，使改革更加全方位深入貫徹落實(shí)。

鄂州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革主要分為以下四個(gè)階段。一是2019年6月開始全面清產(chǎn)核資工作，在全市范圍內(nèi)逐級對清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)進(jìn)行核查校驗(yàn)，并及時(shí)如實(shí)上報(bào)省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳。二是2019年7月開始界定成員身份工作，在廣泛征求村民意見基礎(chǔ)上，由村民（代表）大會(huì)根據(jù)界定辦法討論確定集體資產(chǎn)股權(quán)享受人員，并編制成員名冊，經(jīng)公示無異議后，上報(bào)相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)單位。三是2019年9月開始折股量化資產(chǎn)工作，各級單位制定農(nóng)村折股量化資產(chǎn)工作指導(dǎo)意見及辦法，明確本地集體資產(chǎn)股份量化方式、種類、比例和股權(quán)管理模式。四是2019年12月前開始成立合作組織，其中，實(shí)行普通股制度改革的村成立了經(jīng)濟(jì)合作社，未實(shí)行普通股制度改革的村成立了經(jīng)濟(jì)合作社。合作組織成立后，建立了經(jīng)營和監(jiān)督制度，建立了賬戶和資金轉(zhuǎn)移的“雙親權(quán)”制度。

4 目前實(shí)施過程中遇到或存在的問題

4.1 確權(quán)登記及產(chǎn)權(quán)抵押手續(xù)辦理進(jìn)展緩慢

現(xiàn)今仍處在改革初期，各負(fù)責(zé)部門對業(yè)務(wù)沒有相應(yīng)的重視，個(gè)別地方政府未能貫徹好全面改革的精神，沒有掌握住行之有效的業(yè)務(wù)操作方法，無法將復(fù)雜工作和統(tǒng)籌規(guī)劃緊密聯(lián)系在一起，導(dǎo)致各相關(guān)手續(xù)辦理煩瑣、進(jìn)展緩慢。

4.2 干部階層對改革精神沒有理解透徹

目前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還存在“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)土地是把土地分給了廣大農(nóng)民和農(nóng)村集體，這是斷了政府的財(cái)路”的落后思想，還有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不過是一場形式，漸漸對此次改革產(chǎn)生不耐煩情緒，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程不順。

4.3 歷史遺留問題成為突出矛盾

目前鄂州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革輻射面積較多，確權(quán)登記時(shí)牽涉面積歸屬劃分問題往往各執(zhí)一詞，容易引起糾紛。因農(nóng)村土地界限較為模糊，長時(shí)間累積下因無人關(guān)注就無法準(zhǔn)確判定界限，各村民或農(nóng)村集體的權(quán)益無法得到公平有效的保障，歷史遺留問題在相當(dāng)程度上阻礙了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)。

4.4 改革相關(guān)法律體系尚未成熟

在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)程中，任何制度和規(guī)定的創(chuàng)新和實(shí)施都必須賴以健全且行之有效的法律體系才得以實(shí)現(xiàn)，因此在推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，必須逐步落實(shí)構(gòu)建相關(guān)法律體系來保證改革的法律有效性，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供法律保障。目前在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)城市眾多，但由于相關(guān)政策的落后，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革得不到相應(yīng)的法律保護(hù)，在土地流轉(zhuǎn)交易中各種矛盾與潛在的交易危機(jī)在時(shí)時(shí)威脅雙方，這不僅影響到了深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，同時(shí)也影響了國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的進(jìn)程。

5 總結(jié)

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民核心財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，農(nóng)村制度改革必須是農(nóng)村所有制的改革和更新。從建立承包生產(chǎn)到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)施了一系列政策和制度改革創(chuàng)新，為社會(huì)安穩(wěn)和經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。目前，合理界定和組織農(nóng)地所有權(quán)，建立一系列適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有制機(jī)制，可以在國家、集體、農(nóng)民的權(quán)利與新的農(nóng)地權(quán)利問題之間取得平衡。同時(shí)土地不僅僅是農(nóng)民的權(quán)利財(cái)產(chǎn)，更是他們最基本的生產(chǎn)資料，是國家繁榮穩(wěn)定的穩(wěn)固保障。因此深化此次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是我國飛躍發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國夢不可忽略的重要一步。湖北省試點(diǎn)城市鄂州市積極開展改革工作，隨著綜合改革的深入，制定了20多項(xiàng)加快改革步伐的政策，正在謀劃構(gòu)建農(nóng)業(yè)改革的頂層體系。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革讓不會(huì)動(dòng)的土地“活”了起來，將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)保障了起來，加速了農(nóng)村資產(chǎn)資本化進(jìn)程，優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)資源配置，為推動(dòng)全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。

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[3]劉正山.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，要賦予農(nóng)民完整的土地物權(quán)[EB/OL]. （2018-10-19）.http：//finance.sina.com.cn/china/2018-10-19/doc-ifxeuwws6068726.shtml.

[4]百度百科.農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)改革[EB].https：//baike.baidu.com/item/農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)改革/6088059？fr=aladdin.