從風(fēng)險(xiǎn)與信息披露談PPP融資模式的優(yōu)化建議
——以N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目為例

黃彤欣 河海大學(xué)

一、選題背景及意義

為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)越發(fā)重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為了彌補(bǔ)BOT模式的不足，一種新型的項(xiàng)目融資模式（即PPP模式）逐漸出現(xiàn)并在國(guó)內(nèi)外興起。這種模式，是指政府部門(mén)或地方政府在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的過(guò)程中，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，選擇具有投資運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，簽訂合同，讓非公共部門(mén)所擁有的資源提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。近年來(lái)，PPP模式在我國(guó)落地并且應(yīng)用越發(fā)廣泛，在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮著極其重要的價(jià)值。但同時(shí)，其在應(yīng)用中的一些問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。

二、PPP模式在N市地鐵x號(hào)線中的應(yīng)用分析

（一）N市地鐵x號(hào)線PPP項(xiàng)目概述

N市地鐵x號(hào)線是N市軌道交通線網(wǎng)的骨干線路，全長(zhǎng)37.4公里，預(yù)計(jì)2020年底建成通車。x號(hào)線建成后將成為N市全網(wǎng)客流量、客流強(qiáng)度最大的線路之一。

2016年，項(xiàng)目規(guī)劃階段，由于N市地鐵集團(tuán)公司債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，為緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，決定采取PPP模式建設(shè)地鐵x號(hào)線。經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，2016年10月，宣布由A公司控股全資子公司B集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱B集團(tuán)）與某隧道工程有限公司（以下簡(jiǎn)稱C公司）組成的聯(lián)合體中標(biāo)，并在社會(huì)各界的大力支持下，正式簽訂協(xié)議并于當(dāng)年12月投入建設(shè)。

（二）N市 地 鐵x號(hào) 線PPP運(yùn) 營(yíng)模 式分析

地鐵x號(hào)線工程總投資額約為339.72億元，PPP項(xiàng)目建設(shè)部分總投資約219.48億元，其中工程費(fèi)用195.77億元。PPP項(xiàng)目注冊(cè)資本約為總投資額的30%，58.84億元，其中N市地鐵集團(tuán)代表政府方擬出資約5.88億元，占比10%；社會(huì)資本方，即B集團(tuán)與C公司共出資90%，其中B集團(tuán)擬出資約52.87億元，占比89.85%，主要負(fù)責(zé)投資、融資以及運(yùn)營(yíng)管理工作，而C公司擬出資500萬(wàn)元，占比0.08%，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與管理。

N市發(fā)改委、市地鐵指揮部與x號(hào)線項(xiàng)目公司簽訂了為期 16 年的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，其中建設(shè)期5年、試運(yùn)營(yíng)期1年、運(yùn)營(yíng)期10年。由于B集團(tuán)和C公司都不具備地鐵運(yùn)營(yíng)管理的能力和經(jīng)驗(yàn)，x號(hào)線項(xiàng)目公司與N市地鐵運(yùn)營(yíng)公司簽訂了委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議，將x號(hào)線的建設(shè)期運(yùn)營(yíng)籌備、建成后的運(yùn)營(yíng)工作都委托給了N市地鐵運(yùn)營(yíng)公司（見(jiàn)圖1）。

（三）地鐵x號(hào)線PPP項(xiàng)目成效與優(yōu)勢(shì)

（1）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

截至2018年末，N市已開(kāi)通地鐵線路共10條，有6條線路處于建設(shè)階段，為發(fā)展城市交通軌道建設(shè)，已投入數(shù)百億財(cái)政資金，負(fù)擔(dān)著巨額財(cái)政債務(wù)。采取PPP融資模式建設(shè)地鐵交通，主要由社會(huì)資本企業(yè)投資建設(shè)，有效地緩解了N市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)建設(shè)資金不足的問(wèn)題。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，公眾需求也不斷上升，而政府部門(mén)能力有限，難以在基本職能的實(shí)現(xiàn)與滿足越發(fā)多樣化的需求之間達(dá)到平衡，采取PPP模式可以促進(jìn)政府從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提供者轉(zhuǎn)換為監(jiān)管者的角色，督促地鐵建設(shè)的實(shí)施，保證工程質(zhì)量。

（2）推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入多元化公共服務(wù)領(lǐng)域

B集團(tuán)作為世界知名房地產(chǎn)企業(yè)，具有較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性與壟斷性。不同于傳統(tǒng)的政府部門(mén)生產(chǎn)，社會(huì)資本能夠從市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，加入社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其能夠提供更為多元化與差異化的產(chǎn)品與服務(wù)，不僅能夠激活社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)其多元化發(fā)展，同時(shí)也能夠推動(dòng)社會(huì)資本與基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)化與市場(chǎng)化。

（四）地鐵x號(hào)線PPP項(xiàng)目問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)

截至2019年上半年，B集團(tuán)已完成投資為38.93億，與預(yù)期進(jìn)度有些許差異，顯然在項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中存在問(wèn)題使得工程進(jìn)度延緩。

圖1 N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式

（1）缺乏有力監(jiān)督

在該項(xiàng)目中，N市地鐵集團(tuán)由政府授權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)監(jiān)管。然而，由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)監(jiān)管環(huán)節(jié)的重視，政府只簡(jiǎn)單地套用傳統(tǒng)的監(jiān)管模式與手段，粗糙地對(duì)監(jiān)管的權(quán)力進(jìn)行了授權(quán)，未針對(duì)PPP模式進(jìn)行優(yōu)化與更新，缺乏對(duì)各主體的具體職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容的系統(tǒng)規(guī)定，未能明確劃分各責(zé)任主體，導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)責(zé)含糊不清，大大減弱了監(jiān)管效果，使得該項(xiàng)目效果未達(dá)到預(yù)期。

（2）合同存在含糊部分，分工職責(zé)不明確

N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目在建設(shè)實(shí)施中存在多處分工含糊、職責(zé)不明確的問(wèn)題。首先是自建工程部分與PPP項(xiàng)目工程的交接不明確。該項(xiàng)目分為政府自行建設(shè)與PPP項(xiàng)目融資模式下的建設(shè)，但在事先簽訂協(xié)議的過(guò)程中，對(duì)這方面的工作劃分、工程時(shí)間銜接未充分考慮。其次，項(xiàng)目承包公司內(nèi)部分工不明確，存在分歧。B集團(tuán)和C公司雖然作為聯(lián)合體中標(biāo)，但實(shí)際上是兩個(gè)獨(dú)立的社會(huì)資本。這些都導(dǎo)致實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在難以明確劃分的模糊部分，增加了各實(shí)施方與承包方推卸責(zé)任、降低建設(shè)效率的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）未來(lái)收益不確定性

由于絕大部分的社會(huì)資本企業(yè)實(shí)際上并沒(méi)有實(shí)施過(guò)地鐵PPP項(xiàng)目，整個(gè)大陸地區(qū)都缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，所以會(huì)存在預(yù)算分析與籌劃不到位與低價(jià)競(jìng)標(biāo)的情況發(fā)生。在N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目中，B集團(tuán)中標(biāo)的一大原因即為低價(jià)投標(biāo)，導(dǎo)致在后期建設(shè)中，公司可能還要倒貼融資費(fèi)用，增加了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，地鐵PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程復(fù)雜，建設(shè)周期較長(zhǎng)，隨著項(xiàng)目實(shí)施與推進(jìn)，逐漸會(huì)有新問(wèn)題暴露出來(lái)，即使投入使用之后，其長(zhǎng)期盈利能力也會(huì)受到市場(chǎng)和政策等因素影響，難以穩(wěn)定估計(jì)和控制。

三、PPP融資模式中的信息披露

N市地鐵x號(hào)線工程作為一項(xiàng)PPP項(xiàng)目，其投資的主體多元化，不僅涉及政府部門(mén)（即N市地鐵集團(tuán)），同時(shí)也涉及社會(huì)資本方（B集團(tuán)與C公司），各主體之間成果共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益關(guān)系復(fù)雜，因此在信息披露與會(huì)計(jì)處理方面存在不少問(wèn)題。

（1）PPP項(xiàng)目未能在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中體現(xiàn)

自2016年底N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目正式開(kāi)工，N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目有限公司于當(dāng)年10月成立，但N市地鐵即相關(guān)政府部門(mén)的財(cái)務(wù)報(bào)告中并未體現(xiàn)這一項(xiàng)目的相關(guān)信息。

我國(guó)的政府會(huì)計(jì)采用“雙基礎(chǔ)”模式。收付實(shí)現(xiàn)制下只反映政府的收支情況，對(duì)于PPP項(xiàng)目也只能進(jìn)行大概的收支核算，不能完整地反映政府部門(mén)對(duì)于PPP項(xiàng)目投資完整與真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況。而權(quán)責(zé)發(fā)生制度下，我國(guó)目前尚未落實(shí)將PPP項(xiàng)目反映在該制度下的政府財(cái)政報(bào)告中。

（2）PPP項(xiàng)目資產(chǎn)確認(rèn)難以明確

我國(guó)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第 5 號(hào)——公共基礎(chǔ)設(shè)施》在第三條中規(guī)定，PPP模式下形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施的確認(rèn)和計(jì)量，適用其他相關(guān)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。但實(shí)際上到底具體適用哪些準(zhǔn)則并不明確。

首先，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)應(yīng)該確認(rèn)在哪一方的賬面上難以明確。2018年末，N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目，除了B集團(tuán)的財(cái)務(wù)報(bào)告確認(rèn)了相關(guān)資產(chǎn)，C公司與N市相關(guān)部門(mén)均未確認(rèn)該資產(chǎn)。

其次，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)究竟應(yīng)該確認(rèn)為哪一種資產(chǎn)。2016年末，B集團(tuán)將x號(hào)線項(xiàng)目確認(rèn)為在建工程，而C公司將其確認(rèn)為企業(yè)可供出售金融資產(chǎn)；2017年末，B集團(tuán)將地鐵x號(hào)線項(xiàng)目轉(zhuǎn)入其他非流動(dòng)資產(chǎn)，之后在此賬戶下調(diào)整項(xiàng)目的建設(shè)投資額?？傮w看來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)于PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)確認(rèn)與核算隨意性較強(qiáng)。

（3）PPP項(xiàng)目的信息披露不夠充分與規(guī)范

在N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本共同投資建成的N市地鐵x號(hào)線項(xiàng)目公司缺少系統(tǒng)規(guī)范的財(cái)務(wù)信息披露，政府財(cái)務(wù)報(bào)告也不能具體反映這一項(xiàng)目的相關(guān)信息，而社會(huì)資本方，C公司除了2016年以外也找不到相關(guān)財(cái)務(wù)披露，B集團(tuán)雖有披露與體現(xiàn)，但僅僅只是在相關(guān)賬戶下調(diào)整每年的投資額與建設(shè)進(jìn)度，與該P(yáng)PP項(xiàng)目相關(guān)的信息披露少之又少，難以了解其具體建設(shè)情況與投資資金使用情況。PPP項(xiàng)目涉及各方利益，不全面的信息披露會(huì)降低財(cái)政透明度，使得各個(gè)利益相關(guān)者無(wú)法得知項(xiàng)目實(shí)際成本，也難以體現(xiàn)與察覺(jué)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四、基于N市地鐵x號(hào)線案例對(duì)我國(guó)PPP融資模式的優(yōu)化建議

（一）強(qiáng)化政府的監(jiān)管力度

首先必須明確監(jiān)管各方的權(quán)利義務(wù)責(zé)任，就建設(shè)監(jiān)管的權(quán)利義務(wù)責(zé)任進(jìn)行細(xì)化明確，賦予足夠的權(quán)利、明確相應(yīng)的責(zé)任，以便于監(jiān)管方更好的開(kāi)展工作；其次，政府監(jiān)督管理體系應(yīng)該覆蓋項(xiàng)目生命周期，從事前的準(zhǔn)人監(jiān)管到事中的執(zhí)行再到事后的審核，貫穿項(xiàng)目始終，深入浸透各重要環(huán)節(jié)，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施與推進(jìn)。

（二）完善項(xiàng)目體系與細(xì)化合作機(jī)制

由于PPP項(xiàng)目涉及多方利益主體，包括政府部門(mén)、社會(huì)資本，甚至社會(huì)資本也有可能是多家企業(yè)，因此完善項(xiàng)目體系建設(shè)，建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)避合作中的問(wèn)題與分歧非常關(guān)鍵。

首先是要在合同初始階段就對(duì)各方的職責(zé)與權(quán)利劃定較為明確具體的界限，保證各利益方能在建設(shè)期間各司其職；另外，可以建立起針對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)PPP項(xiàng)目各方定期或者不定期開(kāi)展協(xié)調(diào)工作，解決合作中的爭(zhēng)議，推進(jìn)項(xiàng)目順利進(jìn)行。最后，也可以建立項(xiàng)目的再評(píng)估與完善機(jī)制，定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行問(wèn)題分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不斷糾正與完善項(xiàng)目建設(shè)，以解決由于建設(shè)期較長(zhǎng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善建立相關(guān)的法律法規(guī)體系，規(guī)范PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)信息披露

首先是要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，重視審計(jì)監(jiān)督。我國(guó)相關(guān)法律與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尚不完善，會(huì)計(jì)處理與審計(jì)環(huán)節(jié)都存在一定的隨意性，因此應(yīng)盡快針對(duì)PPP模式出臺(tái)具體化的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，規(guī)范會(huì)計(jì)處理，并且要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)的監(jiān)督，切實(shí)保證國(guó)家對(duì)此類項(xiàng)目的管理落到實(shí)處，服務(wù)于社會(huì)公眾。

其次，應(yīng)基于控制法對(duì)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行劃分。以地鐵建設(shè)為例，雖然項(xiàng)目期間由運(yùn)營(yíng)方運(yùn)營(yíng)維護(hù)，但實(shí)際上擁有定價(jià)權(quán)和最終控制權(quán)的是政府，同時(shí)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)向使用者收取費(fèi)用來(lái)獲得利益，因此，將PPP項(xiàng)目確認(rèn)為政府的資產(chǎn)似乎較為合適。

另外，需要拓寬相關(guān)信息披露渠道。PPP項(xiàng)目應(yīng)在政府的財(cái)政報(bào)告中有所體現(xiàn)，“雙基礎(chǔ)”模式下，收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制都應(yīng)較為詳細(xì)與全面地反映。也可以充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，建立起全國(guó) PPP 綜合信息管理和發(fā)布平臺(tái)，保證相關(guān)政府財(cái)務(wù)信息透明化。