我國簽證制度與引進國外人才相關性研究

樓俊毅

關鍵詞簽證制度 引進人才 比較 建議

簽證作為外國人進入他國的必要條件，在各國引進外國人才活動中扮演了十分重要的角色，不同的簽證制度對引進國外人才具有不同的影響和作用。本文在眾多研究成果的基礎上通過比較分析法對我國以及主要西方發(fā)達國家的簽證制度進行比較研究，找出各國的主要特點以及可行的借鑒之處。力求在人才的國際競爭日益激烈的今天，通過借鑒他國典型的簽證制度，改革我國簽證制度中的不足，保持相對有優(yōu)勢的部分，保證我國在國際人才市場中占據相對有利的地位。

一、中國簽證引進人才的相關制度

眾所周知，簽證是外國人合法進入他國的前提條件和必要手段，只有通過簽證的簽發(fā)才能有效形成對外國人的系統管理，區(qū)分外國人類別以及入境目的，正是因為如此，簽證與國外人才的引進才顯得息息相關。只有實行適合的簽證制度，提供足夠優(yōu)惠的福利和政策，保持對國外高端人才的吸引力，才能使我國在國際人才市場上占據有利地位，吸引更多高端高層次人才。

（一）中國簽證政策概述

中國的簽證制度是根據社會發(fā)展各個階段上的不同的經濟條件、政治條件、文化條件以及國際發(fā)展大環(huán)境而產生和進步的。簽證制度的法律制定不但要適合我國國情，也要符合整個國際形勢走向。特別是在當今世界經濟全球化浪潮的推動下，中國在堅持完善國內法治體系的同時積極參與國際活動，制定符合我國國家利益的國際條約。我國現行簽證制度就在此背景下應運而生。

外國人在中國境外簽發(fā)、延期、換發(fā)簽證，由中國駐外使領館或者外交部委托的其他駐外機構辦理。在中國，持普通護照的公民由公安機關主管，持外交、公務護照的人員由外事機關負責主管。

根據我國2013年實施的《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，我國普通簽證的類型范圍擴大，分為16類。其中，R字簽證主要涉及國家需要的外國高層次人才和急需緊缺的專業(yè)人才;z字簽證主要涉及申請在中國境內工作的人員。

外國人永久居留證，即所謂的中國“綠卡”，主要面向具有特定技術、在華投資或者在華有親屬的移民等。根據法律規(guī)定，只要符合上述條件的外國人，均可以向相關部門申請在華永久居留資格。具有永久居留資格的外國人，在日常生活和工作中擁有和中國公民同等待遇，不受時間限制。

（二）我國簽證制度對高層次人才引進方面存在的問題

在全球經濟一體化的進程下，經濟發(fā)展的同時促進了國際人員流動，國際移民浪潮是國際社會發(fā)展所出現的必然現象。我國根據我國國情和國際形勢狀況，及時調整了簽證管理制度，為國外優(yōu)秀人才進入我國提供了良好的社會環(huán)境和政治基礎，對我國的經濟建設產生了積極影響。但是，我國的簽證制度還沒到完美無缺的地步，仍然存在一些不夠完善的地方，在客觀上阻礙了我國融入世界移民浪潮的腳步。

1.缺乏統一的管理，職能部門分散僵化。根據我國法律規(guī)定，在海外人才引進工作中公安、教育、外交等部門均有管轄職能，這就極易造成各管理部門職能不清、權力交叉、職能混亂，也在客觀上增加了外國人才來華工作、居留的申請成本。我國目前的國外人才主要集中于在華訪學交流、外國專家在華工作、外國人在中國永久居留等多個方面，每個方面彼此獨又相互聯系，但在我國現行的簽證制度管理模式下被強行分隔成完全獨立的幾個部分，這就導致了我國對國外人才管理的問題，各部門之間獨立行使職能，沒有實現多部門的聯動多局限于自身的職能范圍，這就導致了并不能很好的統籌引進國外人才的各個方面。

2.部門規(guī)章與簽證法律法規(guī)之間存在沖突。最大的沖突就是關于簽證分類的內部文件。我國簽證的種類分為外交簽證、禮遇簽證、公務簽證、普通簽證四類，普通簽證又可以根據不同入境目的以及期限分為L、F等9類。然而，公安部門在內部工作文件中陸續(xù)推出了特區(qū)旅游簽證、各種單方面免簽證、W簽證等不同簽證以及《外國人簽證和居留許可工作規(guī)范》和“綠卡”制度。這就在客觀上造成了內部工作規(guī)程和國家法律規(guī)定不同步的弊端。

二、主要發(fā)達國家關于引進人才方面的規(guī)定

（一）美國簽證政策中的人才引進戰(zhàn)略

1.美國簽證政策概述。美國作為移民大國，其現行簽證制度與我國有很大不同，其中最大的不同就是美國把申請進入美國的外國人都認為是具有永久居留傾向的人。在經濟全球化的今天，人才作為高級生產要素繼資本、技術、信息之后在全球范圍內大規(guī)模流動和配置，作為傳統移民國家的美國，面對經濟全球化的浪潮也制定了適合其國情的吸引人才的政策。

2.美國的人才引進戰(zhàn)略。美國作為全世界移民最成功的國家，他的簽證制度當然具有一定的可取之處，其簽證政策制度可以概括為美國型，這類制度政策的特征是根據國內的人口、勞動力等問題以及國際移民大方向出發(fā)，符合時宜的制定相應的出入境管理政策。以移民起家的美國，在簽證管理方面從古至今都以其經濟狀況、政治發(fā)展要求、社會因素、勞動力市場的要求等方面為出發(fā)點，由行政主管機關根據國情接納外國移民。

根據美國簽證制度的規(guī)定，移民就是具有永久居留傾向的入境的外國人，因此他們必須獲得移民簽證才可入境。移民簽證就是由美國政府指派的使領館官員向具有永久居留傾向的外國人簽發(fā)的進入美國的憑證。移民簽證根據是否具有一定限額可以分為不受配額限制移民簽證和受配額限制的移民簽證兩種。

通過對美國的簽證政策以及移民管理的分析，我們可以知道正是移民政策對于人才引進方面的巨大推動力才使得美國在全球范圍內在“人才進口”方面取得巨大優(yōu)勢。美國的人才引進戰(zhàn)略是基于其簽證政策形成的但又具有相對獨立性。美國打著人道主義營救的旗號，以安置政治難民為由獲得了大量的外國高科技人才，同時鼓勵外國留學生永久居留，并且為了更大范圍的吸引技術工人，提出“合同勞工制度”。通過這些方式，美國不斷獲得了人才。

（二）日本簽證制度與引進人才的相關性

1.日本引進人才的相關簽證制度。根據日本有關法律規(guī)定，所有外國人進入日本，必須持有日本駐外使領館簽發(fā)的有效護照和簽證。按照《日本出入境管理法》規(guī)定，根據外國人進入日本的目的可以分為外交簽證、臨時訪問簽證、公務簽證、過境簽證、工作簽證、特殊簽證和一般簽證。其中，工作簽證是與引進人才有關的簽證制度，主要發(fā)放給具有較高專業(yè)技術能力或藝術才華的人員和投資者。相比于英美等西方發(fā)達國家，日本簽證申請非常復雜，除了填寫必要的表格（申請表、邀請函、保證函等）外，還必須提交很多相關的文件材料。然而得到工作簽證并不意味著國外人才保證能夠進入日本，日本的居留許可制度才是實現國外人才長期居留的重要環(huán)節(jié)，只有得到了日本居留許可才具有在日本長期居留的可能性。

2.日本簽證制度的特點

（1）獲得簽證并不保證能進入日本。根據日本法律規(guī)定，根據日本法律，簽證只是進入日本的必要條件，而不是充分條件，并不是擁有日本簽證的必然結果。簽證只是用來證明入境人的護照有效真實，證明入境目的與期限符合日本法律法規(guī)的規(guī)定。想要入境日本，外國人需要在入境口岸向移民官員申請入境許可。入境許可的真實有效是入境者一切相關手續(xù)的基礎，是外國人在日本居留的法律依據。

（2）嚴格與保守。日本過分保守的移民、難民政策導致了日本簽證從申領到簽發(fā)的僵化。根據相關數據表明，日本目前的外國移民僅占全國人口的1%，然而這些移民也基本上來自于上世紀軍國主義時期，可以說基本沒有新移民。與此同時，日本是許多發(fā)達國家中難民接受度最低的國家之一。自1981年加入《聯合國難民地位公約》以來，日本只批準了30名難民的庇護申請。反觀美國，在2002年一年就批準了3.7萬難民的庇護申請。

三、改進我國現行簽證制度的對策與建議

（一）美國簽證制度對我國改進簽證制度的意義

1.改革體制，整合功能。前文提到，中國現行簽證制度面臨的問題之一是，主管部門權力過于分散，權責不清，缺乏整體協調統一。從長遠來看，目前的制度不利于我國簽證制度的可持續(xù)發(fā)展，特別是對信息的實時交互、有序高效的管理都產生了巨大的負面影響。

對此情況，以美國為例，我國可以將主管權力從分散于多個部門集中到一個由中央統一領導的管理總局，獨立行使管理職能，國家移民局就是此對策最好的運用。然而我國國家移民管理局剛剛成立，一切機制剛剛啟動，分管各地區(qū)的分局尚未完全成立，還未形成全國范圍的統一管理，眾多擁有管理職能的機構尚未裁撤仍在運行，從客觀上加劇了改革體制的難度。因此，我國整合簽證管理職能的道路任重道遠。

2.改革簽證分類。隨著經濟全球化和我國經濟的不斷發(fā)展，我國對待人才移民的態(tài)度是不斷變化的，既要求人才能服務國家經濟和社會，又能做到不威脅國家安全，符合國情的需要。因此，中國的簽證類型也應該根據這些變化進行全面改革。我國可以將簽證按照長期和非長期來進行分類，同時設置長期和非長期兩類簽證的相互轉換機制，依據入境人的身份、目的、事由改變，及時轉變其的簽證類型。比如，在華留學的外國人，如若符合在華工作條件，可以把學習類簽證轉換為工作簽證。

3.健全相關法律法規(guī)，構建多元管理體系。外國人才簽證是海外高層次人才進入我國的首要環(huán)節(jié)，屬于我國出入境管理的重要職能。目前我國現行的《出境入境管理法》以“管理”和“服務”并重的管理理念為我國全新的出入境管理體系奠定了法律基礎。然而還存在著些許不足之處。新法的有關程序性內容不夠規(guī)范完善，在執(zhí)行過程中會造成執(zhí)法不嚴、自由裁量過于寬泛等問題。我國應當根據目前的社會經濟和外國人管理的宏觀環(huán)境，將我國的法律法規(guī)往更加合理化、科學化方向發(fā)展，根據國情確定國內主要工作任務。在進一步加強簽證管理的前提下，保障外國人的簽證救濟權利，具體問題具體分析，同時重視高精尖科技人才的引入，形成更具操作性、體系性的法律政策。

（二）日本簽證制度對我國的借鑒意義

1.堅持對外開放，融入國際移民浪潮，促進進一步發(fā)展。隨著經濟全球化和政治多極化的日益強化，人才作為生產在全球范圍內的流動配置也愈演愈烈，國際移民浪潮不可避免。日本簽證制度的嚴格和保守，令許多優(yōu)秀國外人才望而卻步，日本極低的移民率也在客觀上導致了其經濟發(fā)展停滯和社會人口老齡化等各方面問題。我國要堅持做到真正的對外開放，融入國際移民浪潮，接納對我國發(fā)展有利的各方面人才，促進進一步發(fā)展。

2.建立符合國情的居留許可制度，保障社會秩序與國家安全。日本的居留許可制度雖然在一定程度上阻礙了國外人才的引進工作，但從宏觀角度來看，居留許可制度保證了入境人員的可靠性和安全性，對維護國家安全具有十分重要的意義。因此我國在擴大開放吸引更多國外人才的同時，也要建立一套符合我國國情的居留許可制度，對入境的外國人才以及想要入境的外國人進行綜合評判，杜絕一切對國家安全有威脅的因素。目前，我國處于深化改革開放的歷史階段，在入境外國人才日益增多的情況下，為了避免出現社會壓力以及國外恐怖勢力滲透的情況，建立居留許可制度就顯得尤為重要。只有建立相關制度考核和評判外國人才，才能真正做到維護國家安全和社會秩序。