社會力量參與應(yīng)急管理：角色、功能與路徑

摘要：社會力量憑借其靈活機動性、技能豐富性、動員社會性等優(yōu)勢，對政府應(yīng)急管理體系形成了有效補充。在有些方面可以承擔(dān)重要的社會功能，即社會力量兼具“平?！獞?yīng)急”兩種狀態(tài)下的三種社會功能：平常狀態(tài)下的科普減災(zāi)、應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急救援、災(zāi)后重建。應(yīng)構(gòu)建法制化、統(tǒng)籌化、激勵化的政策保障體系，建立協(xié)同化、科技化、實戰(zhàn)化的應(yīng)急響應(yīng)機制，打造專業(yè)化、多元化、規(guī)范化的社會培訓(xùn)格局，通過制度路徑使社會力量能夠有效參與應(yīng)急管理，從而更好地發(fā)揮應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞：社會力量;應(yīng)急管理;府兵制;制度路徑

中圖分類號：C930.8? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）04-0028-006

基于“汶川大地震”“長江特大洪水”“天津港爆炸”“新冠肺炎”等災(zāi)害事件應(yīng)對的實踐經(jīng)驗，快速地、權(quán)威地、科學(xué)地動員和發(fā)展社會力量，可以作為政府應(yīng)急管理體系的有效補充。如在“新冠肺炎”疫情防控中，社會組織、志愿者等一些社會力量依托自身的專業(yè)背景、社會資源和社交能力，提高了參與疫情防控的強度與廣度，彌補了政府應(yīng)急能力的不足。然而，社會力量參與應(yīng)急管理在實踐中，呈現(xiàn)出法律法規(guī)不夠完善、響應(yīng)聯(lián)動不夠系統(tǒng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠?qū)I(yè)等方面的突出問題，使得社會力量參與應(yīng)急管理陷入可操作性不強、協(xié)同效應(yīng)不強、自身實力不強的尷尬境地。因此，如何揚長避短，從而使社會力量能夠有效參與應(yīng)急管理，是一個重大而又迫切的時代課題。

一、社會力量參與應(yīng)急管理的角色定位

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視應(yīng)急管理工作，習(xí)近平總書記曾多次在不同場合就應(yīng)急管理工作發(fā)表重要講話或作出重要指示。面對突如其來的“新冠肺炎”疫情，2020年2月3日，習(xí)近平總書記強調(diào)：“要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力?！保?）進一步明確了下一步應(yīng)急管理體系建設(shè)的努力方向，也為持續(xù)完善和健全應(yīng)急管理體系提供了根本遵循。

近年來發(fā)生的地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等各類災(zāi)害，給我們帶來深刻教訓(xùn)的同時，也對縱深推進新時代應(yīng)急管理工作提出了新要求。烏爾里?！へ惪苏J(rèn)為突發(fā)風(fēng)險是超越國界存在的，國家角色應(yīng)該由對抗傳統(tǒng)風(fēng)險的“警察型國家”轉(zhuǎn)變?yōu)閷宫F(xiàn)代社會風(fēng)險的“警戒型國家”。作為“警戒型國家”，政府必須保持快速的、權(quán)威的、科學(xué)的社會動員能力。[1]應(yīng)急管理則是這種社會動員能力的集中體現(xiàn)，而社會力量亦不容忽視。

當(dāng)前，我國政府應(yīng)急力量主要包括國家綜合性消防救援隊伍、各類專業(yè)應(yīng)急救援隊伍等，主要承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故等方面職責(zé)。而社會力量則是具備一定專業(yè)背景、社會資源和社交能力，能夠參與并作用于社會發(fā)展與進步的單一性群體性力量，如社會組織、志愿者等。在“新冠肺炎”疫情中，各地社會組織、志愿者等社會力量參與疫情應(yīng)急防控，他們或具備扎實的醫(yī)療、心理等方面的專業(yè)背景，或掌握較為豐富的社會資源，或擁有在一定區(qū)域或特定場域內(nèi)建立社交網(wǎng)、交互圈的能力。社會力量提高了參與疫情應(yīng)急防控的強度與廣度，彌補了政府應(yīng)急能力的不足，并提升了應(yīng)急管理的效率，更起到了凝聚人心、減少恐慌的重要作用。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從“新冠肺炎”疫情暴發(fā)至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，記錄志愿服務(wù)時間超過2.9億小時;社會組織、人民群眾等社會力量紛紛捐款捐物，捐贈資金約389.3億元、物資約9.9億件……[2]為我國在疫情防控中展現(xiàn)出的中國速度、中國規(guī)模、中國效率奠定了堅實的基礎(chǔ)。

社會力量參與應(yīng)急管理具有其優(yōu)勢特征。一是靈活機動性。相比于政府應(yīng)急力量，社會力量扁平化的結(jié)構(gòu)特點使得其運作流程更為靈活、簡易，加之掌握了豐富的社會資源，這也就決定了發(fā)生災(zāi)害事件后，社會力量能夠迅速地制定行動方案并開展應(yīng)急救援。如2016年6月23日下午，江蘇省阜寧縣遭遇的強冰雹和龍卷風(fēng)雙重災(zāi)害，中國扶貧基金會救援工作組等全國數(shù)十家社會組織的社會力量于次日凌晨抵達阜寧，并在迅速開展救援的過程中組建了社會組織聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心，及時對接當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門和公益慈善機構(gòu)，為參與救災(zāi)的社會組織提供信息共享、資源對接。[3]二是技能豐富性。與政府應(yīng)急力量相比，社會力量的特色在于能夠根據(jù)自身的專業(yè)背景和豐富技能，針對地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等不同災(zāi)害事件的情況，及時、有效地開展地震救援、水域救援、消防救援、疫情防控等方面的專業(yè)任務(wù)。如2015年在云南省麗江市成立的“老兵消防救援隊”，成員很多來自退役軍人或消防戰(zhàn)士，具有較為扎實的消防救援技能。[4]三是動員社會性。社會力量能夠依托自身在一定區(qū)域或特定場域內(nèi)建立的社交網(wǎng)、交互圈，在短時間內(nèi)最大限度地動員與輻射周邊群眾，迅速匯集和整合人力、物力、財力等有效資源，使群眾由被動地參與“社會動員”自發(fā)轉(zhuǎn)向為主動地去“動員社會”，提升應(yīng)對和抗御各類災(zāi)害事件的能力。

二、社會力量參與應(yīng)急管理的社會功能

廣泛動員、組織和凝聚社會力量參與應(yīng)急管理，我國古代早有先例且成效顯著。在我國古代史上，軍隊作為最重要的戰(zhàn)斗應(yīng)急力量，農(nóng)民作為最重要的糧食生產(chǎn)力量，為了有效應(yīng)對國家緊急和抵御外敵時應(yīng)急力量短缺的實際問題，曾出現(xiàn)了“生產(chǎn)—應(yīng)急”有效融合的兵役制度——府兵制。“三時耕稼，撥談枷耒;一時治武，騎劍兵矢”（2），府兵平時為農(nóng)、戰(zhàn)時為兵，可謂兵農(nóng)合一、全農(nóng)皆兵，府兵制“平戰(zhàn)結(jié)合”的制度設(shè)計對社會力量有效參與應(yīng)急管理具有重要的參考價值。社會力量在有些方面可以承擔(dān)重要的社會功能，即“平常—應(yīng)急”兩種狀態(tài)下的三種社會功能：平常狀態(tài)下的科普減災(zāi)、應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急救援、災(zāi)后重建。

（一）科普減災(zāi)

通過社會力量以易于群眾接受的、通俗易懂的方式開展科普工作，能夠指導(dǎo)群眾正確認(rèn)識地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等災(zāi)害的性質(zhì)和特征，對防災(zāi)減災(zāi)大有裨益。如向群眾講解火災(zāi)特征、成因等基本知識和滅火、逃生等應(yīng)急技能，能夠增強群眾消防安全意識和自防自救能力?？破找灿兄谌罕娍朔话l(fā)事件引發(fā)的焦慮情緒，使之正確認(rèn)識地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等災(zāi)害的實際真相，減輕或避免虛假信息及謠言對應(yīng)急救援及社會穩(wěn)定造成的沖擊。如“新冠肺炎”疫情期間，“雙黃連口服液可抑制新型冠狀病毒”充斥網(wǎng)絡(luò)，繼而造成了社會資源的急劇短缺和廣大群眾的心理恐慌，[5]社會力量則可以通過科普的形式加以辟謠，能夠?qū)Α靶鹿诜窝住币咔槠陂g的社會穩(wěn)定起到重要的積極作用。

（二）應(yīng)急救援

應(yīng)急救援是通過協(xié)助政府對受災(zāi)群眾開展救援救助、引導(dǎo)自救互救、落實群眾安置等方面的工作，是社會力量參與應(yīng)急管理的另一功能。由于社會力量具有靈活機動性、技能豐富性等優(yōu)勢特征，災(zāi)害發(fā)生后，社會力量可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，迅速展開應(yīng)對地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等災(zāi)害的應(yīng)急救援工作。在日本阪神地震中，有150萬志愿者在志愿者組織的帶領(lǐng)下參與地震的應(yīng)急救援，行動的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府。[6]由此，社會力量在確保自身安全的前提下，利用已有的應(yīng)急知識和扎實的救援技能，協(xié)助政府組織進行先期處置，對受災(zāi)群眾展開多方救援、緊急疏散、轉(zhuǎn)移救護;及時與應(yīng)急、地震、消防等部門取得聯(lián)系，為他們搜集并提供更為詳細(xì)的現(xiàn)場信息，并參與協(xié)同救援。

（三）災(zāi)后重建

災(zāi)后重建是配合政府有關(guān)部門做好受災(zāi)群眾在生計恢復(fù)、社會重建等方面的工作。一方面，社會力量及時對受災(zāi)群眾進行妥善安置，設(shè)置相應(yīng)的安置點保障吃住、發(fā)放物資，并對受災(zāi)群眾提供關(guān)愛，對孤殘、傷病等弱勢群體提供必要的看護與幫扶，還應(yīng)通過緩解社會心理壓力等方法，幫助受災(zāi)群眾穩(wěn)定情緒。另一方面，擁有相關(guān)專業(yè)特長的社會力量應(yīng)協(xié)助政府重建學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施募集資金，并積極參與政府在災(zāi)情評估、重建規(guī)劃、經(jīng)驗總結(jié)等方面的工作。此外，由于社會力量具有動員社會性的優(yōu)勢特征，在開展相應(yīng)工作的過程中，能夠提振受災(zāi)群眾的求生信心和參與災(zāi)后重建的堅定斗志，促使受災(zāi)群眾把社會力量的救援精神轉(zhuǎn)化為應(yīng)急準(zhǔn)備的強大動力，從而進一步動員和擴充參與應(yīng)急管理的社會力量。

盡管社會力量參與應(yīng)急管理的優(yōu)勢明顯，然而，在具體實踐中仍然存在著一些突出問題。一是法律法規(guī)不夠完善，可操作性不強。目前相關(guān)法律法規(guī)還只是停留在宏觀層面和原則性規(guī)定上。如現(xiàn)行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，規(guī)定了社會力量參與應(yīng)急處置與救援階段的基本原則，但在協(xié)調(diào)機制、操作規(guī)程、資金支持等方面，從中央到地方政府，均未出臺具體的配套細(xì)則，由于缺少可操作性的制度保障，使得法律法規(guī)難以落地落實。二是響應(yīng)聯(lián)動不夠系統(tǒng)，協(xié)同效應(yīng)不強。目前從中央到地方政府尚未設(shè)立與社會力量有效溝通的常設(shè)機構(gòu)，加之缺乏相應(yīng)的共享、協(xié)調(diào)、聯(lián)動機制，使得社會力量與政府之間，由于溝通渠道不暢，以及信息不透明、不對稱等引發(fā)不良后果的現(xiàn)象時有發(fā)生。在訓(xùn)練演練及協(xié)同救援方面，尚未建立社會力量與政府應(yīng)急力量在訓(xùn)練、演練方面的協(xié)同合作模式，使得協(xié)同救援不夠聯(lián)動、不夠系統(tǒng)，導(dǎo)致無法做到快速響應(yīng)、統(tǒng)一指揮、協(xié)同作戰(zhàn)、整體應(yīng)急。三是業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠?qū)I(yè)，自身實力不強。除來自退役軍人、消防戰(zhàn)士以及專業(yè)技術(shù)人員等專業(yè)社會力量外，大部分社會力量僅靠一腔熱情自發(fā)開展工作，由于沒有相應(yīng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得社會力量在參與應(yīng)急管理過程中專業(yè)性不強、業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠，會在一定程度上加重災(zāi)害事件的風(fēng)險程度，甚至引發(fā)“二次災(zāi)害”。如2013年4月的蘆山地震，很多沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)的社會力量，不但沒有相應(yīng)的知識和技能救助受災(zāi)群眾，反而變成了需要特定照顧的群體。[7]此外，由于資金短缺，社會力量在裝備、場地等方面受到很大限制，導(dǎo)致自身實力不強、可持續(xù)性低。

三、社會力量參與應(yīng)急管理的國外經(jīng)驗

2019年11月29日，習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化?！保?）為深入強化應(yīng)急管理體系提供了探索空間。因此，應(yīng)結(jié)合我國國情和社會力量參與應(yīng)急管理的突出問題，通過借鑒國外先進經(jīng)驗，設(shè)計既符合我國政府應(yīng)急管理的實際需要，又能夠充分發(fā)揮社會力量優(yōu)勢和功能的制度路徑，從而實現(xiàn)社會力量與政府之間的有效對接和良性互動。

（一）立法建規(guī)、頂層設(shè)計，加強制度保障

美國、日本等國家通過立法把社會力量納入政府應(yīng)急管理體系，如美國在《聯(lián)邦應(yīng)急計劃》中，建構(gòu)了全面的國家災(zāi)害反應(yīng)體系，聯(lián)邦政府與州、地方政府和包括志愿者等在內(nèi)的社會力量均在該體系中。[8]日本在《災(zāi)害對策基本法》中，明確規(guī)定在災(zāi)難發(fā)生后，對于積極參與應(yīng)急救援的社會力量，政府該如何接納和分配相應(yīng)的工作職責(zé)。[9]德國、日本等國家重視通過激勵手段強化社會力量的應(yīng)急參與，如德國法律規(guī)定，參加應(yīng)急救援志愿工作的時間達到6年以上的男性公民，可以免除為期10個月的義務(wù)兵役。[10]日本在其“國民安全日”與“防災(zāi)日”活動中，由內(nèi)閣總理大臣為在應(yīng)急管理中作出特別重大貢獻的社會力量頒發(fā)榮譽獎?wù)隆11]此外，日本專門設(shè)立了與社會力量溝通與協(xié)作的部門機構(gòu)——“志愿者協(xié)調(diào)中心”，便于與社會力量協(xié)同聯(lián)動開展應(yīng)急管理工作，協(xié)調(diào)社會力量到達災(zāi)區(qū)后的行動和基本生活問題。[12]美國、德國、日本等國家還對參與應(yīng)急管理的社會力量在人身保險、經(jīng)費保障、減免稅收、升學(xué)招聘等方面有一定程度的制度傾斜。

（二）創(chuàng)新科技、協(xié)同聯(lián)動，釋放應(yīng)急效能

美國、德國等國家積極與社會力量建立有關(guān)應(yīng)急管理的合作關(guān)系，如美國在《國家應(yīng)急計劃》中明確提出了與社會力量采取簽約合作的方式開展相應(yīng)工作，并明確規(guī)定了參與主體的職責(zé)層次。[13]德國采取政府資源與社會力量合作的方式強化協(xié)同聯(lián)動工作，在社會力量建設(shè)與發(fā)展過程中，提供必要的資金及資源支持，如訓(xùn)練場地、應(yīng)急裝備、系統(tǒng)培訓(xùn)等。[14]此外，日本運用信息化的科技手段，創(chuàng)新建設(shè)了應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺，在災(zāi)情信息、資源調(diào)度等方面發(fā)揮著積極的作用。值得一提的是，日本的應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺，還儲備了有關(guān)醫(yī)療救助等方面專業(yè)技術(shù)人才的相關(guān)信息，在應(yīng)急狀態(tài)下，平臺通過發(fā)送指令，符合處置實際災(zāi)害事件需要的人才會受到相應(yīng)的指令信息并開展救援、救助工作。[15]另外，德國在市、縣、鄉(xiāng)均設(shè)立了社會力量的救援站點，并呈現(xiàn)了網(wǎng)格化的分布趨勢，救援站點的社會力量主要由消防救援等方面專業(yè)人員組成，并配備了標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急裝備和車輛設(shè)施。一旦遇到緊急情況，救援站點會接到救援指令，并依據(jù)指令采取就近原則迅速響應(yīng)、果斷處置。社會力量的救援站點均由市、縣、鄉(xiāng)政府統(tǒng)籌指揮與實際調(diào)度，并采取統(tǒng)一管理的方式運行。[14]

（三）系統(tǒng)培訓(xùn)、注重實戰(zhàn)，提升專業(yè)素質(zhì)

德國在1953年成立德國技術(shù)救援署，隸屬于聯(lián)邦政府內(nèi)政部，對參與應(yīng)急管理的社會力量采取基本理論、模擬演練等方面的系統(tǒng)化培訓(xùn)，涵蓋了基礎(chǔ)、指揮、救援等層面的培訓(xùn)，特別重視社會力量參與大型實戰(zhàn)演練。如2015年德國等歐盟國家開展了“歐盟模塊”實戰(zhàn)演練，模擬社會力量對抗洪災(zāi)危險。在化學(xué)、生物、核危險物質(zhì)釋放的場景中，社會力量要辨別出其中釋放的危險物質(zhì)并及時消滅危險。[16]美國除了強化社會力量的應(yīng)急專業(yè)化培訓(xùn)外，還高度重視社會力量的資格認(rèn)證工作：美國的社會力量要定期接受全災(zāi)種、多方位的應(yīng)急培訓(xùn)，如美國消防局對消防志愿者的培訓(xùn)和美國聯(lián)邦應(yīng)急管理學(xué)院對志愿者的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)與考核的社會力量將獲得相應(yīng)的資格證書;所有的社會力量在參與應(yīng)急管理的過程中，均須持證參與，在沒有獲得資格認(rèn)證的情況下，采取應(yīng)急救援的行為將會受到相應(yīng)的懲罰。[17]

四、社會力量參與應(yīng)急管理的路徑

（一）構(gòu)建法制化、統(tǒng)籌化、激勵化的政策保障體系

法制化的頂層設(shè)計是根本保障。應(yīng)盡快修訂和完善《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，或探索頒布與社會力量參與應(yīng)急管理直接相關(guān)的法律法規(guī)，明確應(yīng)急管理工作以政府應(yīng)急力量為主、社會力量為協(xié)同輔助的角色地位與作用關(guān)系，從國家層面優(yōu)化應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)性框架，實現(xiàn)政府應(yīng)急力量與社會力量的多元化建設(shè)、一體化發(fā)展的新格局。此外，應(yīng)具體明確社會力量參與應(yīng)急管理的權(quán)利義務(wù)、管理制度和服務(wù)指南，全面規(guī)范社會力量科普減災(zāi)、應(yīng)急救援、災(zāi)后重建等行為。在此基礎(chǔ)上，建立科學(xué)、高效、規(guī)范的社會力量參與應(yīng)急管理的新體制，使其參與行為有序化，確保參與的有效性。另外，探索在政府購買、資金投入、裝備保障等方面對參與應(yīng)急管理經(jīng)驗豐富的社會力量予以傾斜，有計劃、有組織、有重點地發(fā)展壯大社會力量，提高各類災(zāi)害事件的應(yīng)急處置能力。

統(tǒng)籌化的協(xié)調(diào)機構(gòu)是重要支撐。打破部門隔閡、實現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動是社會力量參與應(yīng)急管理的重要支撐。因此，探索從國家層面建立社會力量參與應(yīng)急管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性業(yè)務(wù)機構(gòu)（以下簡稱“協(xié)調(diào)部門”）十分必要。如建議國務(wù)院將“協(xié)調(diào)部門”設(shè)立為主管應(yīng)急社會力量相關(guān)業(yè)務(wù)的直屬特設(shè)機構(gòu)，具體辦事機構(gòu)下設(shè)在應(yīng)急管理部，國家衛(wèi)生健康委員會、民政部、共青團中央、教育部等職能部門為成員單位，從不同層面和行業(yè)角度，為形成系統(tǒng)綜合、立體、全面的社會應(yīng)急救援體系提供制度化保障，也為優(yōu)化青年、學(xué)生等社會群體更好地作為社會力量參與應(yīng)急管理提供有力支撐?！皡f(xié)調(diào)部門”主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、制定預(yù)案、科普減災(zāi)、救援指導(dǎo)等方面的工作，督促各級政府加大對社會力量參與應(yīng)急管理的經(jīng)費保障力度，組織開展社會應(yīng)急資源調(diào)查統(tǒng)計和評估分析，明確指揮權(quán)責(zé)、強化日常指導(dǎo)，并做好政府與社會力量之間的合作與協(xié)調(diào)工作。一旦遇到重大突發(fā)事件，“協(xié)調(diào)部門”直接轉(zhuǎn)為國家應(yīng)對重大突發(fā)事件指揮部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展應(yīng)急救援等方面的工作。

激勵化的動員模式是關(guān)鍵要旨。以激勵機制為導(dǎo)向開展應(yīng)急管理的社會動員，是引導(dǎo)社會力量依法依規(guī)有序參與應(yīng)急管理的力量之源。各級政府應(yīng)探索建立補償機制，對參與科普減災(zāi)、應(yīng)急救援的社會力量在津貼補助、傷害保險、購裝免稅等方面提供保障性優(yōu)待。建立引導(dǎo)機制，為社會力量在就業(yè)擇業(yè)、社會保障等方面提供最大限度的各項便利。建立晉升機制，對于貢獻突出、產(chǎn)生重大影響意義的社會力量，應(yīng)考慮吸收進政府應(yīng)急力量中。此外，采取典型培樹、稅費減免等方式，全力打造社會力量參與應(yīng)急管理的“榜樣人、榜樣村、榜樣鎮(zhèn)、榜樣企業(yè)、榜樣城市”，在廣大社會力量中形成榜樣引領(lǐng)和示范效應(yīng)，進一步推動社會力量在應(yīng)急管理中發(fā)揮更大的積極作用。

（二）建立協(xié)同化、科技化、實戰(zhàn)化的應(yīng)急響應(yīng)機制

強化協(xié)同化的發(fā)展戰(zhàn)略。各級政府應(yīng)建立引導(dǎo)、支持、監(jiān)督、管理社會力量的職能部門，建立掛靠在應(yīng)急管理部門的省市縣三級社會應(yīng)急機動隊，明確社會力量快速動員、裝備調(diào)用等方面的機制，以及響應(yīng)規(guī)范和方式，真正從架構(gòu)上、制度上把社會力量納入政府應(yīng)急管理體系的統(tǒng)籌與管理。在此基礎(chǔ)上，各級政府應(yīng)立足協(xié)同化的實際原則，健全省市縣三級應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，做到應(yīng)急預(yù)案全覆蓋，并強化社會力量在信息接報、協(xié)同報告、調(diào)度處置等方面的應(yīng)急能力，做好與社會力量的無縫對接，逐步實現(xiàn)對參與應(yīng)急管理的社會力量實施統(tǒng)一調(diào)度指揮，提升社會力量參與應(yīng)急管理的效率和質(zhì)量，全面實現(xiàn)上下貫通、條塊結(jié)合的政府應(yīng)急力量與社會力量協(xié)同化工作的良好格局。此外，為進一步開展科普減災(zāi)和應(yīng)對謠言工作，應(yīng)建立權(quán)威性、實用性、專業(yè)性的科普協(xié)同機制，開展多層次、多內(nèi)容、多形式的科普活動，有效提升國家、社會、群眾防災(zāi)減災(zāi)的綜合能力。

強化信息化的技術(shù)支撐。充分運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，參照近些年開展數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)預(yù)警、精準(zhǔn)指揮的“智慧消防”建設(shè)思路[18]，開發(fā)應(yīng)用應(yīng)急救援指揮平臺（以下簡稱“指揮平臺”）。把“社會力量”這一數(shù)據(jù)集群接入“指揮平臺”，強化應(yīng)急指揮、力量分布、資源調(diào)配等方面信息的共享與聯(lián)通，為社會力量參與應(yīng)急救援提供有力支撐。具體來說，依托“指揮平臺”搭建“社會力量災(zāi)情共享與參與平臺”，以災(zāi)情信息共享、救援資源共用、協(xié)調(diào)多方聯(lián)動為原則，逐漸實現(xiàn)一點發(fā)布、快速響應(yīng)、統(tǒng)一指揮、協(xié)同作戰(zhàn)、整體應(yīng)急的處置結(jié)構(gòu)。此外，建立分等級、分災(zāi)種的社會力量數(shù)據(jù)庫，健全裝備、物資等應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，強化應(yīng)急需求和資源有效對接，使社會力量能夠分批次、分類別、按需求地有序參與科普減災(zāi)、應(yīng)急救援等方面的工作。另外，為避免政府與社會力量之間的信息盲區(qū)，確保“指揮平臺”的實用性和可操作性，還應(yīng)強化情景構(gòu)建、桌面推演等仿真實戰(zhàn)，提升突發(fā)災(zāi)害事件中信息共享的程度、傳播的速度與精準(zhǔn)度。

強化實戰(zhàn)化的共訓(xùn)共演。各級政府應(yīng)按照專業(yè)領(lǐng)域、專業(yè)水平、裝備程度建立起社會力量分類共訓(xùn)共演的管理機制，逐步實現(xiàn)以國家綜合性消防救援隊伍、各類專業(yè)救援隊伍等政府應(yīng)急力量與社會力量共同訓(xùn)練、演練的良性互動格局。在地震、洪澇等災(zāi)害風(fēng)險較為集中的地區(qū)或領(lǐng)域開展跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的應(yīng)急實戰(zhàn)演練，強化實戰(zhàn)化的協(xié)同作戰(zhàn)能力，完善和健全應(yīng)急訓(xùn)演和救援的協(xié)同機制。共訓(xùn)共演要以立足實際、貼近實戰(zhàn)、注重實效為發(fā)展導(dǎo)向，充分謀劃并有效應(yīng)對來自全地形、全氣候、全災(zāi)種等外部環(huán)境的深刻變化，編制既符合應(yīng)急救援實際需要、又能夠充分發(fā)揮政府與社會力量自身優(yōu)勢的共訓(xùn)共演內(nèi)容，進一步消除角色壁壘、強化協(xié)同訓(xùn)演。在此基礎(chǔ)上，有效檢驗與評估應(yīng)急力量在應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置的能力與水平，逐步形成“共訓(xùn)共演、實戰(zhàn)評估、總結(jié)再訓(xùn)”的良性閉環(huán)。同時，探索建設(shè)政府應(yīng)急力量與社會力量共享共用的訓(xùn)練場地，并強化在應(yīng)急裝備等方面的保障工作。

（三）打造專業(yè)化、多元化、規(guī)范化的社會培訓(xùn)格局

開展專業(yè)化的應(yīng)急培訓(xùn)。各級政府應(yīng)通過基礎(chǔ)學(xué)習(xí)、技能訓(xùn)練、應(yīng)急演練等形式對社會力量進行常態(tài)化、專業(yè)化的系統(tǒng)培訓(xùn)，提高社會力量豐富的應(yīng)急知識儲備與過硬的應(yīng)急技能和應(yīng)急處置能力。如針對地震、洪澇、疫病等災(zāi)害，應(yīng)在應(yīng)急救援、心理咨詢、物資運輸、醫(yī)療衛(wèi)生等方面對社會力量進行培訓(xùn);針對火災(zāi)等災(zāi)害，應(yīng)在消防救援、應(yīng)急逃生、消防隱患等方面對社會力量進行培訓(xùn);針對復(fù)合型災(zāi)害，還應(yīng)開展災(zāi)害專業(yè)化內(nèi)外的交流學(xué)習(xí)，借鑒先進經(jīng)驗，強化培訓(xùn)合力。此外，還應(yīng)引入地震、洪澇、火災(zāi)、疫病等方面的專家資源，指導(dǎo)建立科學(xué)、可操作化的培訓(xùn)課程，編寫符合社會力量自身定位的培訓(xùn)與實戰(zhàn)手冊、指南、預(yù)案，全面規(guī)范社會力量在科普減災(zāi)、應(yīng)急救援、災(zāi)后重建等方面的行為。

建設(shè)多元化的培訓(xùn)基地。如果說專業(yè)化的應(yīng)急培訓(xùn)是打造社會化培訓(xùn)格局的前提，那么建設(shè)權(quán)威、科學(xué)、有效的培訓(xùn)基地則是基礎(chǔ)性保障。各級政府應(yīng)把建設(shè)應(yīng)急培訓(xùn)基地納入政府財政預(yù)算，探索在省會級城市打造以綜合課堂、模擬訓(xùn)練等為一體的培訓(xùn)基地，有條件的地區(qū)還可以在各地市級城市建設(shè)培訓(xùn)基地，對有愿望、有潛力、有實力、有前景的社會力量進行培訓(xùn)。此外，還應(yīng)給予一定程度的經(jīng)費補貼和稅費支持，鼓勵社會力量開辦應(yīng)急培訓(xùn)基地，或采取政府購買的形式購買已開辦培訓(xùn)基地的相關(guān)服務(wù)，面向參與應(yīng)急管理的社會力量開展日常的培訓(xùn)工作。通過培育與建設(shè)多元化的培訓(xùn)基地，逐步實現(xiàn)建設(shè)一個基地、帶動一片區(qū)域、影響社會化培訓(xùn)的目的。

創(chuàng)新規(guī)范化的認(rèn)證制度。各級政府應(yīng)建立社會力量參與科普減災(zāi)、應(yīng)急救援等應(yīng)急管理工作的準(zhǔn)入制度，并通過在理論與實際操作方面的考核考評，對達標(biāo)人員頒發(fā)相應(yīng)的“執(zhí)業(yè)”認(rèn)證資格證書，如應(yīng)急科普工作師、應(yīng)急救援工作師等。此外，還應(yīng)強化對社會力量參與應(yīng)急管理的評估體系建設(shè)，通過科學(xué)的方式方法對其在應(yīng)急素質(zhì)、聯(lián)動效應(yīng)、職業(yè)道德等方面作出評價，嚴(yán)格執(zhí)行晉升與強退機制，倒逼其強化自身應(yīng)急技能與素質(zhì)，更好地滿足于應(yīng)急管理的需要。各級政府也應(yīng)對取得認(rèn)證資格的“執(zhí)業(yè)”人員發(fā)放津貼補助、破格職稱申報等物質(zhì)保障和政策傾斜，充分動員和發(fā)展社會力量參與應(yīng)急管理，從而營造“全民皆兵”的濃厚氛圍。

注釋：

（1）習(xí)近平：《在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》，新華網(wǎng)，2020年2月3日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/15/c_1125578886。

（2）出自[唐]杜牧《樊川文集》第五《原十六衛(wèi)》。

（3）習(xí)近平：《在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢 積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/2019-11/30/c_1125292909。

參考文獻：

[1][德]烏爾里希·貝克.風(fēng)險社會[M].何博聞，譯.上海：譯林出版社，2004：26-30.

[2]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.白皮書：抗擊新冠肺炎疫情的中國行動[R/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-06/07/c_1126083364.

[3]綜合.馳援阜寧，社會組織在行動[J].中國社會組織，2016，（13）：39-40.

[4]張勇攀.從戰(zhàn)場到火場的“老兵”——記云南麗江“老兵志愿消防救援隊”[J].中國消防，2015，（23）：18-19.

[5]楊響光.雙黃連口服液可預(yù)防新型冠狀病毒[DB/OL].https：//piyao.kepuchina.cn/rumor/rumordetail？id=OrWx.

[6]趙成根.國外大城市危機管理模式研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：315.

[7]郝帥，等.建立官方與民間救援協(xié)調(diào)機制[N].中國青年報，2013-4-27（3）.

[8]中國地震局監(jiān)測預(yù)報司.美國聯(lián)邦反應(yīng)計劃[M].北京：地震出版社，2003：2.

[9]姚國章.日本災(zāi)害管理體系：研究與借鑒[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009：20.

[10]凌學(xué)武. 德國應(yīng)急救援中的志愿者體系特點與啟示[J]. 遼寧行政學(xué)院學(xué)報， 2010， （5）：9-10.

[11]王荷蘭，吳美文，吳佩英.我國城市公眾消防安全科普教育問題及對策[J].中國軟科學(xué)，2011，（1）：75-81，91.

[12]吳妮.日本設(shè)專門機構(gòu)協(xié)調(diào)志愿者救災(zāi)[N].新京報，2008-6-29（3）.

[13]苗興壯.超越無常：突發(fā)事件應(yīng)急靜態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建[M].北京：人民出版社，2006：68-69.

[14]孫閱.我國公共危機中的志愿者管理問題研究[D].黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，2015：33-34.

[15]文國峰.日本民間非營利組織：法律框架、制度改革和發(fā)展趨勢——“日本NPO法律制度研修”考察報告[J].學(xué)會，2006，（10）：3-13.

[16]THW.德國聯(lián)邦技術(shù)救援署官方網(wǎng)站[DB/OL].http：//https：//www.thw.de.

[17]FEMA.美國聯(lián)邦緊急救援署官方網(wǎng)站[DB/OL].http：//www.fema.gov.

[18]浦天龍，魯廣斌.現(xiàn)代城市智慧消防建設(shè)探討[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019，（5）：50-55.

（責(zé)任編輯 焦德武）