第三次全國土地調查核查工作存在的問題與建議

武靜

摘 要：第三次全國土地調查是針對全國所有土地的調查項目，其目的是通過調查掌握土地屬性和使用情況。此次調查是對“二調”的補充和細化，由國家對地方提交的調查成果開展核查批復，通過后進行入庫交付。該文以第三次全國土地調查為背景，介紹了第三次全國土地調查的作業(yè)流程，并對其成果核查過程中存在的突出問題提出了建議，以期為今后土地調查工作提供參考。

關鍵詞：第三次全國土地調查;內業(yè)核查;外業(yè)核查

中圖分類號 P271? 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）17-0117-03

Problems and Suggestions in the Third National Land Investigation and Verification

WU Jing

（College of Urban Planning and Architecture， Xuchang University， Xuchang 461000， China）

Abstract： The third national land survey is a survey project for all the land in the country. The purpose of this survey is to master the land property and use the situation of the land. This survey is supplemented and refined on the basis of the "second survey". The state will review and approve the survey results submitted by the local authorities， and then deliver them to the state after passing the survey. Based on the third national land survey as the research background， this paper introduces the operation process of the third national land survey. Meanwhile， we put forward suggestions and solutions to the outstanding problems encountered in the process of verification of its results， so as to provide some reference for the future land survey work.

Key words： The third national land survey; Internal examination; External examination

第三次全國土地調查是一項事關重大國策制定的基礎性工作，是國家掌握全國土地使用情況的重要措施，其主要目的是在第二次調查成果的基礎上對土地地類進行補充和細化，進一步完善國家土地基礎數(shù)據(jù)庫，掌握國土的使用情況和土地資源變化，為今后的土地管理工作奠定基礎。同時，“三調”的數(shù)據(jù)成果涉及國家安全和經(jīng)濟發(fā)展，對數(shù)據(jù)準確性的要求也就更高[1]，在地類標注上實行多重標注，同步推進專業(yè)調查，確保調查數(shù)據(jù)的完整性和準確性，以消除“二調”時產(chǎn)生的地類覆蓋問題，真正實現(xiàn)土地成果的信息共享和資源整合?？梢哉f，此次“三調”結果在未來10年內是最具有權威性，最具說服力的的土地數(shù)據(jù)，對未來10年國家的經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、可持續(xù)性發(fā)展等都起到關鍵的指導性作用，可謂十分重要。其中，國家級核查是對各省地區(qū)提交上來的成果做最后的檢核[2]，是保障調查數(shù)據(jù)真實性和準確性的有力措施，在第三次全國土地調查中處于重中之重的位置，調查成果是否合格、能否進入國家數(shù)據(jù)庫全由此次核查把關決斷。為此，本文就此關鍵環(huán)節(jié)進行了分析與探討，為今后地方、國家的土地調查工作提供參考。

1 第三次全國土地調查工作情況概述

1.1 主要任務 三調的主要任務總體包括5大項：土地利用現(xiàn)狀調查，土地權屬調查，專項用地調查與評價，各級國土調查數(shù)據(jù)庫建設以及成果匯總，這也是三調的主要調查目標，通過調查全面掌握國家各類土地的使用情況，為今后土地相關工作提供數(shù)據(jù)支持[3]。

1.2 作業(yè)流程 第三次全國土地調查采用“國家整體控制，統(tǒng)一制作底圖，內業(yè)判讀地類，地方實地調查，地類在線舉證，國家核查驗收、統(tǒng)一分發(fā)成果”的流程推進（見圖1）。為保障國家對調查成果的整體控制，由國家組織專業(yè)隊伍，利用統(tǒng)一制作的最新高分辨率數(shù)字正射影像圖（DOM），與更新到最新年份的土地調查數(shù)據(jù)庫套合，按照土地利用現(xiàn)狀分類標準，逐個圖斑進行對比，分析數(shù)據(jù)庫地類與DOM地物特征的一致性，根據(jù)對比核實的結果，依據(jù)影像特征勾繪兩者類別不一致的圖斑。再由內業(yè)提取的不一致信息及時下發(fā)地方，作為地方進行實地調查以及國家級核查的重要基礎數(shù)據(jù)。整個內業(yè)信息提取工作的順利開展，可以有效支撐起第三次全國土地調查工作的穩(wěn)步實施[4]。

1.3 國家級核查 為保證成果質量，2019年3月國土調查辦開始啟動3次調查國家級成果核查工作，制定了《第三次全國國土調查成果國家級核查方案》，明確由國家統(tǒng)一組織，遵循實事求是、以現(xiàn)狀認定地類的原則，按照統(tǒng)一的成果核查規(guī)范標準，對各省（區(qū)、市）提交的國土調查成果進行內業(yè)全面核查和外業(yè)重點核查，促使各地區(qū)提交真實合格的成果數(shù)據(jù)，避免由于人為因素或技術因素造成的數(shù)據(jù)不準確，保證調查數(shù)據(jù)、圖件資料與實地三者一致，確保調查成果的真實、準確、可靠。核查的工作流程主要包括準備工作、資料檢查、內業(yè)核查、整改、復核、“互聯(lián)網(wǎng)+”在線核查和外業(yè)實地核查等階段。在時間進度上，2018年開始制定核查方案和標準規(guī)范，開發(fā)核查軟件供各地區(qū)使用;2019年3月啟動“三調”成果核查工作;5月31日前，各地區(qū)將完成調查成果提交工作;8月31日前，全面完成“三調”調查成果國家級核查工作;到2020年3月31日前，全面完成統(tǒng)一時點增量更新數(shù)據(jù)的國家級核查工作[5]。

2 核查過程中遇到的問題

2.1 內業(yè)核查 全國土地調查辦對經(jīng)省級檢查合格的地方調查成果進行核查，主要檢查圖斑的地類、邊界、屬性標注等信息與實地現(xiàn)狀的一致性和準確性，檢查專項調查成果的正確性，具體包括內業(yè)核查、在線外業(yè)核查和外業(yè)實地核查3個部分。核查完畢后將結果反饋到各省，各地區(qū)將對錯誤圖斑、疑問圖斑進行修改或補充舉證。省級三調辦將整改后成果報送全國三調辦進行內業(yè)復核，對復核仍確認錯誤的圖斑，直接修改數(shù)據(jù);對復核不能確定地類或邊界的圖斑（圖2），采用“互聯(lián)網(wǎng)+”在線核查或實地核查的方式，開展外業(yè)實地核查工作。其中，內業(yè)核查采用人機交互檢查及計算機自動核查的方法，參考遙感影像和舉證照片，逐個圖斑進行比對核查，重點核查圖斑地類與遙感影像和實地舉證照片三者一致性，若顯示一致，則通過核查，若不一致以及對于未提供舉證照片或是舉證照片不符合要求的，不通過檢查。

實地舉證照片內容對天空、對地面拍攝，該拍不拍的或不能反映實地特征的舉證照片不通過核查。如3圖所示，原數(shù)據(jù)庫為耕地，國家提取圖斑為林地，國家提取圖斑為林地，舉證照片不能反映林地整齊情況，不通過核查。

2.2 人為將推土區(qū)調查為建設用地 在建設用地調查方面，嚴禁將推土區(qū)調查為建設用地，對利用方向不明確的推土區(qū)應按照原地類進行調查。推土區(qū)是一種可以繼承的原數(shù)據(jù)庫地類，但如果這種推土區(qū)已經(jīng)建成，就需要通過相應的方式將其更新為建設用地，有些范圍按照集中連片的原則進行劃定，其所對應的范圍界限之內則按照單獨圖層的方式錄入相應的土地調查數(shù)據(jù)庫，這樣一來，可以提高土地調查效率，保證土地調查范圍符合國家相關規(guī)定，促進建設用地調查工作。在三調過程中，少數(shù)為了地方利益進行違規(guī)操作，故意弄虛作假，意圖利用“推土區(qū)”調查規(guī)則，變造實地現(xiàn)狀，通過舉證將耕地調查為建設用地，逃避國家征地的審批，這種人為因素嚴重影響到調查數(shù)據(jù)的真實性和準確性。

2.3 重復投入，資源浪費 對于衛(wèi)星遙感數(shù)字正射影像圖的制作，是由國家統(tǒng)一采購遙感影像并制作DOM下發(fā)到各省使用，而多數(shù)各地區(qū)為了更好地輔助開展實地調查，自行采購了更高分辨率的遙感影像制作DOM，這在一定程度造成了重復性投入，不僅浪費了大量的人力物力財力，而且對于某些地區(qū)的采購影像，無論是國家采購還是地區(qū)采購，有很多都不是最新的，甚至一些地區(qū)還停留在2017年，資料現(xiàn)勢性差，對調查結果有一定影響，在今后工作中要盡量避免。其次，第三次國土調查采用了很多新的技術和方法，同時，為了確保調查成果的真實、準確、可靠，國家對三調不斷提出新的要求，打了許多政策補丁，一些技術要求、地類的認定標準和核查的工作流程一直處于反復修改、不斷完善的狀態(tài)，尤其是一直不斷強調的“互聯(lián)網(wǎng) +”舉證的反復核查和整改，使整個調查工作量翻了不止一倍，造成作業(yè)單位工作負荷強度高，縣市地區(qū)難以適應，也有一些作業(yè)單位因政策把握不準出現(xiàn)很多問題，特別是“互聯(lián)網(wǎng) +”舉證這塊，很多影像特征非常明顯的地類也非要舉證不可，造成了人力物力的浪費，這在今后的工作中還需要進一步改進，在確保成果的前提下，盡可能壓縮工作量，減少資源浪費。

3 對策建議

第三次國土調查與前2次土地調查相比，汲取了前2次土地調查的經(jīng)驗與教訓，而且突破了傳統(tǒng)的調查模式，采用了更多新技術和新方法，有效地減少了人為因素的干擾，使得調查數(shù)據(jù)成果更加真實可靠。但是也有一些地方值得進一步改進。

首先，對于城鎮(zhèn)村范圍界線的劃定。在“三調”過程中， 可根據(jù)調查區(qū)域的實際情況進行確定，以便于提高工作效率。在基礎數(shù)據(jù)較好的區(qū)域，建議采用“先城鎮(zhèn)村界線劃定、后地類調查”的方式，此種方式針對沒有明顯分界線的城鄉(xiāng)結合部，更適合數(shù)據(jù)采集與地類銜接;而對于基礎數(shù)據(jù)資料較弱的區(qū)域，建議采用另一種“先地類調查、后城鎮(zhèn)村界線劃定”的工作方式，此種方式已考慮充分地類銜接的各種情況，準確性較高，避免了在城鎮(zhèn)界線劃定中的重復多次銜接，更有利于準確無誤劃定城鎮(zhèn)范圍界線。

其次，對于“三調”核查軟件的應用有待進一步提高，在第三次全國土地調查中，國家級核查使用的這款軟件采用了特別多的外掛模式用以解決選項多的問題，雖然也達到了目的，效率相較以往有大幅提高，但是也存在智能化不高、操作繁瑣、容易卡頓等缺點，在對一個圖斑的判讀過程中平均要點擊8到10次鼠標，過渡依賴人工判讀，在工作量較大的時候更容易出現(xiàn)視覺疲勞造成誤判，因此核查軟件的進一步完善是接下來工作的重點。

遙感影像分辨率的提升為今后國土調查工作奠定重要基礎，本次土地調查中用的底圖是通過高分系列衛(wèi)星獲取，大部分地區(qū)影像清晰，易于判讀圖斑，但部分地區(qū)由于受到大氣、地形復雜、影像處理等因素的影響，影像模糊不清，會給內業(yè)判讀帶來困難，必須通過外業(yè)實地拍照才能完成核查工作，從而導致工作的費時費力，盡管現(xiàn)在人工智能的時代已經(jīng)到來，可在實際的應用中，諸如此類繁雜的工作還是要依靠人力去完成。因此，隨著影像分辨率的不斷提高以及圖像處理技術的不斷增強，對于土地的分類也會制定出一套更科學完備的方案，使得未來地類核查工作能夠在室內順利完成，這樣不僅節(jié)省了人力物力，也能大幅度提高核查工作的效率。

參考文獻

[1]邵艷，潘純建，張新海，等.淺析第三次全國國土調查初始成果核查工作的關健環(huán)節(jié)[J].地礦測繪，2019，35（04）：27-30.

[2]臧熹.第三次全國國土調查數(shù)據(jù)庫質量控制措施綜述[J].測繪技術裝備，2019，21（04）：86-88.

[3]謝榮安，楊亞彬，劉桂霞.第三次全國國土調查項目成果質量控制方法[J].地礦測繪，2019，35（03）：6-8.

[4]陳景平，劉滿賢，申依薇.淺析第三次土地調查總體質量控制[J].江西測繪，2019（04）：58-60.

[5]黃虎昌，易圣文.淺談自然資源系統(tǒng)改革背景下第三次全國國土調查推進及應用前景[J].江西測繪，2019（02）：53-55.

（責編：張宏民）