階段、特點(diǎn)與展望：黨內(nèi)條例的百年發(fā)展史

李春華

摘 要： 全方位推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨的根本之舉，是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要途徑，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系中位階較高的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)條例是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定。建黨百年以來，黨內(nèi)條例經(jīng)歷了萌芽、起步、發(fā)展與完善四個(gè)歷史階段，內(nèi)容形式逐漸規(guī)范、體系化特征更加明顯、效力位階更加清晰。新時(shí)代，以頂層設(shè)計(jì)、體系構(gòu)建、有效銜接為黨內(nèi)條例進(jìn)一步完善的目標(biāo)，才能不斷豐富黨內(nèi)法規(guī)制度體系。探究黨內(nèi)條例的百年發(fā)展史，對(duì)完善黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論、縱向深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨具有重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

關(guān)鍵詞： 中國(guó)共產(chǎn)黨;黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)條例

中圖分類號(hào)：D262

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1002-7408（2020）09-0025-09

鑒史使人明智，在歷史流變中認(rèn)識(shí)黨內(nèi)條例建設(shè)的極端重要性，有利于進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“歷史是最好的教科書。學(xué)習(xí)黨史、國(guó)史，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、把黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)的必修課。”[1]探究黨內(nèi)條例的百年發(fā)展史，是學(xué)習(xí)黨史、認(rèn)識(shí)黨情的必要之舉，是了解黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史的重要步驟。以建黨百年為契機(jī)，梳理黨內(nèi)條例的發(fā)展史，總結(jié)發(fā)展特點(diǎn)，展望未來建設(shè)，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)依規(guī)治黨、制度治黨具有重要的理論意義。

一、黨內(nèi)條例的歷史階段

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立起就已經(jīng)開始了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)條例的建設(shè)也隨之起步。黨內(nèi)條例作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的主干法規(guī)，在百年發(fā)展史中經(jīng)歷了萌芽階段（1921-1949年）、起步階段（1949-1978年）、發(fā)展階段（1978-2012年）和完善階段（2012年至今）四個(gè)歷史時(shí)期。

（一）萌芽階段（1921-1949年）

新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨處于較為復(fù)雜的外部環(huán)境以及尚不成熟的內(nèi)部建設(shè)階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)剛剛起步。條例最初并非屬于黨內(nèi)規(guī)范用語，而是被冠以“反動(dòng)政府頒布的法律”的含義出現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨的早期文獻(xiàn)中，用以批判代表帝國(guó)主義、大地主大資產(chǎn)階級(jí)利益的制度。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨在不同革命階段主要任務(wù)的變化，條例逐漸演變?yōu)橹袊?guó)共產(chǎn)黨治理區(qū)域內(nèi)的管理規(guī)范以及中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)規(guī)范。這一時(shí)期，處于萌芽階段的黨內(nèi)條例在形式上并不規(guī)范，在內(nèi)容領(lǐng)域上也較為單一。

在建黨初期的歷史文獻(xiàn)中，條例以“治安警察條例”“工會(huì)條例”“報(bào)紙條例”等形式出現(xiàn)，是北洋政府制定的用以壓迫工農(nóng)運(yùn)動(dòng)和剝奪人民自由的反動(dòng)法律規(guī)范。1922年《向?qū)А钒l(fā)刊詞中指出：“我們的自由不但在事實(shí)上為軍閥剝奪凈盡，而且在法律上為袁世凱私造的治安警察條例所束縛。”[2]180這些代表帝國(guó)主義、大地主大資產(chǎn)階級(jí)利益的條例與中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)是截然對(duì)立關(guān)系。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨1923年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨綱草案》中強(qiáng)調(diào)：“保障人民集會(huì)、結(jié)社、言論、出版之自由權(quán)，廢止治安警察條例及壓迫罷工的刑律。”[3]253由此觀之，建黨初期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)“條例”的使用，多用于在宣傳輿論上抨擊和反抗北洋政府和國(guó)民政府頒布的反動(dòng)法律及反動(dòng)統(tǒng)治，并沒有發(fā)揮實(shí)際的規(guī)范和約束效應(yīng)。1927年南昌起義后，中國(guó)共產(chǎn)黨開始獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭(zhēng)。中國(guó)共產(chǎn)黨在其領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域范圍內(nèi)，開始頒布條例用以維護(hù)工農(nóng)群體的利益、規(guī)范蘇維埃政權(quán)建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)等事務(wù)。此時(shí)，條例已經(jīng)逐漸演變?yōu)橹袊?guó)共產(chǎn)黨治理區(qū)域內(nèi)的管理規(guī)范以及具有黨內(nèi)法規(guī)意義的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)規(guī)范。中國(guó)共產(chǎn)黨頒布了《中國(guó)工農(nóng)兵會(huì)議（蘇維埃）第一次全國(guó)代表大會(huì)蘇維埃區(qū)域選舉暫行條例》《中華蘇維埃共和國(guó)暫行財(cái)政條例》等條例對(duì)蘇維埃政權(quán)的相關(guān)工作進(jìn)行規(guī)范。這些條例是維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)工人、農(nóng)民、婦女等群眾團(tuán)體利益的社會(huì)管理規(guī)范和法律規(guī)范，還不具備嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)規(guī)范屬性。

嚴(yán)格來說，只有具備黨內(nèi)規(guī)范屬性的條例，即制定主體是中國(guó)共產(chǎn)黨、規(guī)范的內(nèi)容是黨的建設(shè)事務(wù)、規(guī)范的對(duì)象是黨員和黨的干部以及黨組織，才能稱之為“黨內(nèi)條例”。新民主主義革命時(shí)期，具備上述條件的黨內(nèi)條例是規(guī)范黨的軍隊(duì)建設(shè)、組織建設(shè)以及紀(jì)律建設(shè)的重要法規(guī)。如，為了有序開展黨領(lǐng)導(dǎo)下的軍隊(duì)建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨頒布了《中國(guó)工農(nóng)紅軍優(yōu)待條例》《紅軍撫恤條例》《優(yōu)待紅軍家屬禮拜六條例》等條例，規(guī)范軍隊(duì)中的優(yōu)待、撫恤等相關(guān)工作;為了有序開展黨的組織建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨頒布了《軍政委員會(huì)條例》《高級(jí)學(xué)習(xí)組組織條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)選舉新的中央委員會(huì)的條例》《新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)組織條例》等條例，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、全國(guó)代表大會(huì)、新政治協(xié)商會(huì)議等進(jìn)行規(guī)范;為了有序開展黨的紀(jì)律建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨制定了《中央通告第五號(hào)——巡視條例》和《中央巡視條例》《中共中央秘密工作條例》等條例，開啟了黨的紀(jì)律建設(shè)的嘗試和探索。

（二）起步階段（1949-1978年）

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，實(shí)行黨政軍一體化管理。1949-1978年期間，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間沒有被嚴(yán)格區(qū)分，黨內(nèi)條例在規(guī)范黨的建設(shè)、黨與國(guó)家的關(guān)系、軍隊(duì)建設(shè)等黨、政、軍領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用?！拔母铩逼陂g，受“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的影響，黨內(nèi)法規(guī)制度受到?jīng)_擊與破壞，黨內(nèi)條例一度停滯發(fā)展。

第一，黨內(nèi)條例用于規(guī)范黨的組織建設(shè)。新中國(guó)成立后，黨中央十分重視黨的基層組織方面的主干法規(guī)建設(shè)。1963年，黨中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例（試行草案）》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例（試行草案）》《中國(guó)共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例（試行草案）》等一系列關(guān)于黨的基層組織的條例，對(duì)農(nóng)村黨的基層組織、國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)黨的基層組織、商業(yè)企業(yè)黨的基層組織進(jìn)行規(guī)范，確保各個(gè)領(lǐng)域黨的基層組織有規(guī)可依，形成了基層黨組織的主干法規(guī)制度。

第二，黨內(nèi)條例用于規(guī)范黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的重要事務(wù)。機(jī)關(guān)的文書處理工作和檔案工作是黨的機(jī)關(guān)工作的重要內(nèi)容。為了在黨的機(jī)關(guān)中正確地建立文書處理工作和檔案工作，黨中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央和省（市）級(jí)機(jī)關(guān)文書處理工作和檔案工作暫行條例》，對(duì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、文書處理工作和檔案工作人員提出了工作要求、規(guī)范了工作方法。此外，為了規(guī)范中央監(jiān)察委員會(huì)的工作，黨中央頒布了《中央監(jiān)察委員會(huì)常駐各中央局、國(guó)務(wù)院所屬各部門監(jiān)察組試行工作條例（草案）》《中央監(jiān)察委員會(huì)工作條例（草案）》等黨內(nèi)條例，對(duì)監(jiān)察工作進(jìn)行了較為全面的安排和部署。

第三，黨內(nèi)條例用于規(guī)范軍隊(duì)中的政治工作。堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)人民解放軍的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是軍隊(duì)黨的建設(shè)命脈所在?！爸袊?guó)人民解放軍政治工作條例即將頒布，這一條例將是我軍現(xiàn)代化正規(guī)化建設(shè)中政治工作的具體指針。”[3]1954年4月15日，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)頒布《中國(guó)人民解放軍政治工作條例（草案）》，包含了《中國(guó)共產(chǎn)黨軍隊(duì)委員會(huì)條例》《中國(guó)人民解放軍政治委員工作條例》等20種條例。此后，黨中央還頒布了《中國(guó)人民解放軍連隊(duì)政治指導(dǎo)員工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨連隊(duì)黨支部工作條例》等條例，對(duì)軍隊(duì)的思想政治建設(shè)、組織建設(shè)等方面進(jìn)行具體規(guī)范，確保黨的方針政策能夠在軍隊(duì)中有效貫徹落實(shí)，為黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（三）發(fā)展階段（1978-2012年）

改革開放以后，黨中央加快黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)步伐，黨內(nèi)條例的建設(shè)進(jìn)程也隨之推進(jìn)。1978-2012年間，黨內(nèi)條例在規(guī)范黨的思想政治建設(shè)、組織建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用，為實(shí)現(xiàn)黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了堅(jiān)實(shí)的主干法規(guī)制度基礎(chǔ)。這一時(shí)期，黨內(nèi)條例的內(nèi)容領(lǐng)域逐漸豐富，隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布，黨內(nèi)條例的形式也日益規(guī)范。

第一，黨內(nèi)條例對(duì)黨的思想政治建設(shè)進(jìn)行規(guī)范。改革開放以來，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革迅速展開，國(guó)有企業(yè)的順利發(fā)展離不開黨的制度建設(shè)的保障作用。為了推進(jìn)國(guó)有企業(yè)中的思想政治工作及確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨頒發(fā)了《企業(yè)思想政治工作人員專業(yè)職務(wù)試行條例》《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》等條例，加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)。此外，黨校是在黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下培養(yǎng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和理論干部的學(xué)校，是加強(qiáng)黨員干部黨性鍛煉的思想熔爐，黨中央重視黨校系統(tǒng)的條例建設(shè)?！陡刹拷逃嘤?xùn)工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》等黨內(nèi)條例對(duì)黨的干部的培訓(xùn)方式、培訓(xùn)資源、培訓(xùn)內(nèi)容等作出全面部署，使黨員干部教育培訓(xùn)工作走上科學(xué)化、制度化、規(guī)范化軌道。

第二，黨內(nèi)條例對(duì)黨的組織建設(shè)進(jìn)行規(guī)范。黨的組織建設(shè)是黨的建設(shè)的一個(gè)重要方面。這一時(shí)期，黨中央制定了大量關(guān)于黨的組織制度、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨組等黨的組織工作方面的條例，形成黨的組織建設(shè)的主干制度。如，黨中央頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》，對(duì)全國(guó)及地方代表大會(huì)中的代表作出規(guī)定;頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》等，分別對(duì)黨的地方組織的選舉工作和委員會(huì)工作作出規(guī)定;頒發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，對(duì)黨員干部的選拔、黨員權(quán)利的保障作出規(guī)范和部署。

第三，黨內(nèi)條例對(duì)黨的紀(jì)律建設(shè)進(jìn)行規(guī)范。為了嚴(yán)明黨的紀(jì)律，黨中央頒布了一系列關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)督的條例，不斷落實(shí)黨的十一屆三中全會(huì)關(guān)于成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)維護(hù)黨規(guī)黨法的重大決策。這一時(shí)期，《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》等條例，形成了黨的紀(jì)律建設(shè)的主干法規(guī)制度，為加強(qiáng)黨的紀(jì)律提供了制度保障。

（四）完善階段（2012年至今）

黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的全面推進(jìn)，黨內(nèi)條例進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期。在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》的科學(xué)規(guī)劃及指引下，黨內(nèi)條例的數(shù)量增長(zhǎng)速度加快（如下圖）。這一時(shí)期，黨內(nèi)條例的建設(shè)更加注重體系性和規(guī)范性，內(nèi)容領(lǐng)域更加全面，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障等方面形成了管黨治黨的主干法規(guī)制度。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度方面，黨中央頒發(fā)了一系列加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主干法規(guī)。黨中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)方式;頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)組織工作條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的機(jī)關(guān)工作;頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《社會(huì)主義學(xué)院工作條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，完善統(tǒng)一戰(zhàn)線、政法、宣傳等領(lǐng)域的工作制度。

在黨的組織法規(guī)制度方面，黨中央頒發(fā)了一系列關(guān)于黨員、黨的干部和黨的組織的主干法規(guī)。黨中央頒發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)干 部的選拔與考核等工作;頒發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》等黨內(nèi)條例，規(guī)范黨員的教育管理等工作;頒發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內(nèi)條例，對(duì)黨的各級(jí)組織作出規(guī)范。

在黨的自身建設(shè)法規(guī)制度方面，黨中央以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，增強(qiáng)黨的建設(shè)工作的科學(xué)性和有效性。這一時(shí)期黨頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》等黨內(nèi)條例，不斷完善黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等方面的主干法規(guī)，為推進(jìn)黨的自身建設(shè)提供主干法規(guī)制度保障。

在黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度方面，黨中央制定了一系列黨內(nèi)條例為從嚴(yán)治黨提供了更完善、更規(guī)范、更細(xì)化的制度保障。黨的十八大以來，黨中央頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等黨內(nèi)條例，形成了以監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)、以巡視為方式、以問責(zé)為處理途徑、以紀(jì)律處分為標(biāo)桿、以紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)為執(zhí)行主體的整體聯(lián)動(dòng)主干法規(guī)制度群，充分釋放主干法規(guī)制度的規(guī)范力和約束力。

二、黨內(nèi)條例的發(fā)展特點(diǎn)

“考察問題總要看某種現(xiàn)象在歷史中是如何產(chǎn)生的、在發(fā)展中又經(jīng)歷了哪些階段，并根據(jù)這種發(fā)展去考察這一事物現(xiàn)在是如何的?！盵4]歷經(jīng)百年發(fā)展，黨內(nèi)條例隨著中國(guó)共產(chǎn)黨在不同歷史時(shí)期的主要任務(wù)變化而與時(shí)俱進(jìn)，在內(nèi)容形式、體系構(gòu)建以及效力位階等方面逐漸呈現(xiàn)出鮮明的發(fā)展特點(diǎn)。

（一）黨內(nèi)條例的內(nèi)容形式逐漸規(guī)范

黨內(nèi)條例的內(nèi)容形式是指集黨內(nèi)條例的文本內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)以及表述形式為一體所表達(dá)的黨內(nèi)規(guī)范涵義。不同的時(shí)代背景，黨內(nèi)條例的內(nèi)容形式也相應(yīng)變化，因此條例處于制定、修訂、廢除清理的更新程序中。近年來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度不斷發(fā)展和完善，黨內(nèi)條例的內(nèi)容形式逐漸規(guī)范。

第一，黨內(nèi)條例的文本內(nèi)容逐漸完整。黨內(nèi)條例文本一般由總則、分則、罰則、附則等構(gòu)成。從總則來看，作為黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)部分，總則規(guī)定了黨內(nèi)條例的制定目的、制定依據(jù)、原則等內(nèi)容，是衡量黨內(nèi)條例規(guī)范與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)條例均不具備總則;新中國(guó)成立后，總則開始出現(xiàn)在黨內(nèi)條例文本中，但時(shí)有時(shí)無，并不統(tǒng)一;改革開放后，總則才成為黨內(nèi)條例的固定文本內(nèi)容;尤其是黨的十八大以來，黨內(nèi)條例的總則在內(nèi)容上更加簡(jiǎn)練完整。從分則來看，作為黨內(nèi)法規(guī)的主體部分，分則為黨組織和黨員設(shè)定行為模式，明確什么可為、什么禁為、什么當(dāng)為以及當(dāng)為的方式、步驟、期限等。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》以規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、保障等流程為分則;《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》以黨的中央組織的監(jiān)督、黨委（黨組）的監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合、整改和保障等事項(xiàng)為分則。黨內(nèi)條例分則的表現(xiàn)方式比較靈活多樣。從罰則來看，作為黨內(nèi)法規(guī)的保障部分，罰則對(duì)違反黨內(nèi)條例的行為后果作出規(guī)定。黨內(nèi)條例文本中的罰則并不獨(dú)立突出，一般蘊(yùn)含在分則之中。從附則來看，黨內(nèi)條例的附則是對(duì)前文的總則、分則、罰則的遵守執(zhí)行等作一些必要的補(bǔ)充性規(guī)定。新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)條例就已經(jīng)出現(xiàn)附則的雛形，如1941年2月7日中央革命軍事委員會(huì)頒布的《軍政委員會(huì)條例》出現(xiàn)了“本條例解說及修改之權(quán)，屬于中央軍委”“本條例經(jīng)中央書記處批準(zhǔn)”[5]的內(nèi)容。雖然并沒有直接出現(xiàn)“附則”，但已經(jīng)包含了附則的實(shí)際內(nèi)容。新中國(guó)成立之后，附則開始出現(xiàn)在黨內(nèi)條例文本中，直到改革開放后，附則才逐漸成為黨內(nèi)條例固定的文本內(nèi)容之一。

第二，黨內(nèi)條例的表述形式逐漸規(guī)范。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》出臺(tái)前，黨中央未曾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的表述形式進(jìn)行明確規(guī)定。因此，一些黨內(nèi)條例未使用條款形式表述。如1942年3月18日中央書記處辦公廳頒布的《關(guān)于黨務(wù)廣播條例》是以“甲乙丙”排序的段落格式表述的;1945年5月24日通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨第七次全國(guó)代表大會(huì)選舉新的中央委員會(huì)的條例》是以數(shù)字排序的段落格式表述的，這些情況在新民主主義革命時(shí)期比較常見。新中國(guó)成立后，黨內(nèi)條例開始使用編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目等規(guī)范的條款形式表述，并在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)范下，一直沿用至今。

第三，黨內(nèi)條例的邏輯結(jié)構(gòu)逐漸嚴(yán)密。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h內(nèi)法規(guī)邏輯結(jié)構(gòu)包括適用假定、行為模式、法規(guī)后果三個(gè)部分。黨的十八大以來，黨內(nèi)條例不僅在文本內(nèi)容、表述形式方面比較成熟，還在邏輯結(jié)構(gòu)方面更加嚴(yán)密。在適用假定方面，黨內(nèi)條例一般都設(shè)置了法規(guī)的適用條件。如，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三章明確紀(jì)律處分運(yùn)用規(guī)則，規(guī)定了從輕、從重處分的具體情形。在行為模式方面，黨內(nèi)條例設(shè)定了黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)方式。如，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》對(duì)工作方式和權(quán)限、工作程序等逐一作出規(guī)定。在法規(guī)后果方面，黨內(nèi)條例設(shè)定了黨務(wù)關(guān)系主體作出禁為行為承擔(dān)的否定性后果與作出倡導(dǎo)行為獲得的肯定性后果。如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第61條規(guī)定實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究制度即是禁為行為承擔(dān)的否定性后果。

（二）黨內(nèi)條例的體系化特征更加明顯

黨內(nèi)條例的體系化特征是指黨內(nèi)條例在規(guī)范黨的建設(shè)中逐漸呈現(xiàn)出的領(lǐng)域化制度群，使黨的建設(shè)各領(lǐng)域形成了系統(tǒng)的主干法規(guī)制度。近百年來，黨內(nèi)條例在規(guī)范黨的建設(shè)各層級(jí)、各單位等領(lǐng)域均發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

第一，從層級(jí)角度來看，規(guī)范中央層面、地方層面、基層層面的黨內(nèi)條例逐漸呈現(xiàn)出領(lǐng)域分明的特征。新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)條例的發(fā)展仍處于萌芽階段，黨內(nèi)條例多用于規(guī)范中央層面黨的紀(jì)律建設(shè)和組織建設(shè)，鮮有涉及地方和基層層面的。新中國(guó)成立后，黨內(nèi)條例的建設(shè)開始起步，黨內(nèi)條例不僅涉及中央，還涉及到基層黨組織。這一時(shí)期黨中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例（試行草案）》等條例，對(duì)農(nóng)村、國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)、商業(yè)企業(yè)的基層黨組織工作進(jìn)行規(guī)范。改革開放以來，黨內(nèi)條例步入發(fā)展的正常軌道，黨內(nèi)條例涉及了中央、地方、基層黨的建設(shè)及工作的諸多方面。尤其是《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》等條例的頒布，填補(bǔ)了地方層面黨的建設(shè)主干法規(guī)的空白，黨內(nèi)條例的“中央——地方——基層”層級(jí)布局更加完整。

第二，從單位領(lǐng)域來看，規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、軍隊(duì)等單位的黨內(nèi)條例逐漸呈現(xiàn)出領(lǐng)域清晰的特征。新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)條例多用于規(guī)范軍隊(duì)中黨的建設(shè);新中國(guó)成立后，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的確定，黨內(nèi)條例多用于規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)中黨的建設(shè);改革開放以來，隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心基本路線的確定，黨內(nèi)條例多用于規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)中黨的建設(shè);黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度的加速建設(shè)，黨內(nèi)條例在規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、學(xué)校、軍隊(duì)等領(lǐng)域均發(fā)揮了重要作用（見表1）。

第三，從規(guī)范對(duì)象領(lǐng)域來看，規(guī)范黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部、黨組織等黨內(nèi)條例逐漸呈現(xiàn)出領(lǐng)域明確的特征。新民主主義革命時(shí)期以及新中國(guó)成立后的一段時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)條例并沒有明顯的對(duì)象領(lǐng)域分化，多用于規(guī)范黨的組織;改革開放以來，黨內(nèi)條例不僅用于規(guī)范黨的組織，還對(duì)黨員及黨的干部進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)范。如1995年中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，是規(guī)范黨員權(quán)利和黨政干部選拔的主干法規(guī)。黨的十八大以來，頒布修訂了一批關(guān)于黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部、黨組織的條例（見表2），這是黨內(nèi)條例在規(guī)范對(duì)象領(lǐng)域的發(fā)展與完善。

第四，從功能領(lǐng)域來看，呈現(xiàn)出實(shí)體性與程序性的黨內(nèi)條例全面發(fā)展的特征。實(shí)體性與程序性的黨內(nèi)條例分工不同，實(shí)體性黨內(nèi)條例用于規(guī)范主體、效力范圍、后果等，程序性黨內(nèi)條例用于規(guī)范行為方式、步驟、期限等。自中國(guó)共產(chǎn)黨建立以來，就比較重視實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，程序性黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)則相對(duì)滯后。1990年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，從定義、步驟、適用范圍等方面對(duì)黨內(nèi)條例的制定程序作出明確的規(guī)定，是一部程序性黨內(nèi)條例。2012年中共中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，被視為第一部正式的“黨內(nèi)立法法”，并于2019年進(jìn)行修訂。這說明，在以實(shí)體性條例為主體的黨內(nèi)條例制度體系中，程序性黨內(nèi)條例的建設(shè)已經(jīng)逐漸引起重視。

（三）黨內(nèi)條例的效力位階更加清晰

黨內(nèi)法規(guī)體系中存在著高低效力位階的等級(jí)結(jié)構(gòu)，黨章是總章程，準(zhǔn)則、條例是主干法規(guī)，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則是基礎(chǔ)法規(guī)?！爱?dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系中已經(jīng)形成若干個(gè)以準(zhǔn)則條例為龍頭，以配套性的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為細(xì)化補(bǔ)充的制度群?！盵6]條例作為重要的主干法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”中發(fā)揮著承上啟下的作用。

首先，黨內(nèi)條例對(duì)黨章的重要精神進(jìn)行細(xì)化銜接。黨章是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。條例作為黨章的下行法規(guī)，既要體現(xiàn)黨章的原則要求，又要將這些要求轉(zhuǎn)化成具體的規(guī)范，對(duì)黨章的規(guī)定進(jìn)一步具體化。如，為了進(jìn)一步落實(shí)黨章第4條規(guī)定的黨員享有的八項(xiàng)權(quán)利，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》詳細(xì)規(guī)定了黨員權(quán)利的具體內(nèi)容、保障措施以及責(zé)任追究等事項(xiàng)，確保黨員權(quán)利的正常行使和不受侵犯。習(xí)近平在《在十八屆中央政治局常委會(huì)第一百一十九次會(huì)議關(guān)于審議中國(guó)共產(chǎn)黨廉政準(zhǔn)則、黨紀(jì)處分條例修訂稿時(shí)的講話》中強(qiáng)調(diào)：“黨章是黨的根本大法，全面從嚴(yán)治黨首先要尊崇黨章。這次對(duì)兩項(xiàng)法規(guī)的修訂，全面梳理了黨章對(duì)黨員、干部的紀(jì)律要求和廉潔自律要求，是對(duì)黨章規(guī)定的具體化?！盵7]66

其次，黨內(nèi)條例對(duì)準(zhǔn)則的重要內(nèi)容進(jìn)行具體銜接。以黨章為根本遵循，準(zhǔn)則“對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定”[8]。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，準(zhǔn)則處于第二位階，是綱領(lǐng)性較強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)。為了更好地在實(shí)際的工作中具體把握準(zhǔn)則精神，需要下位法規(guī)作出更具體的規(guī)定。如，為了落實(shí)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中關(guān)于“新形勢(shì)下加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵是高級(jí)干部特別是中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)的組成人員”[9]的規(guī)定，黨中央相繼制定、修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等一系列黨內(nèi)條例，進(jìn)一步落實(shí)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部以及高級(jí)干部的規(guī)范，著力把準(zhǔn)則關(guān)于黨內(nèi)政治生活的要求具體化。

最后，黨內(nèi)條例對(duì)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則進(jìn)行引領(lǐng)。作為第三位階的黨內(nèi)法規(guī)，條例還對(duì)其下行的法規(guī)作出指引，為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的出臺(tái)提供清晰的指導(dǎo)。條例是制定各項(xiàng)具體規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則的重要依據(jù)，各項(xiàng)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則制定主體地方化、制定內(nèi)容具體化、執(zhí)行的可實(shí)施化是條例能夠具有執(zhí)行力和效力的重要保證。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的建設(shè)的重要方面作出基礎(chǔ)性、細(xì)節(jié)性的規(guī)定，與條例相銜接、相補(bǔ)充，共同完善黨內(nèi)規(guī)章制度體系。如，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定的紀(jì)律處分運(yùn)用規(guī)則相關(guān)規(guī)定，為了保證案件查處基于事實(shí)，中央紀(jì)委出臺(tái)了《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件涉案財(cái)物價(jià)格認(rèn)定工作暫行辦法》《關(guān)于查處黨員違紀(jì)案件中收集、鑒別、使用證據(jù)的具體規(guī)定》等下位階黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化紀(jì)律處分的適用情形。

三、黨內(nèi)條例的未來展望

在黨內(nèi)條例的百年發(fā)展過程中，黨內(nèi)條例已經(jīng)具備一定的規(guī)模并在管黨治黨中發(fā)揮了極為重要的作用。在未來的發(fā)展中，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為目的，以黨章為根本依據(jù)，進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)條例的頂層設(shè)計(jì)，加快黨內(nèi)條例的體系構(gòu)建以及強(qiáng)化黨內(nèi)條例的有效銜接，進(jìn)而不斷豐富黨內(nèi)法規(guī)制度體系，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)條例的頂層設(shè)計(jì)

黨內(nèi)條例體系的頂層設(shè)計(jì)是從全局的角度出發(fā)，對(duì)黨內(nèi)條例的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。習(xí)近平指出：“要處理好目標(biāo)引領(lǐng)和問題導(dǎo)向的關(guān)系，既要以目標(biāo)為著眼點(diǎn)，在統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計(jì)上下功夫;又要以問題為著力點(diǎn)，在補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)上持續(xù)用力。”[10]為了統(tǒng)籌謀劃黨內(nèi)條例建設(shè)，應(yīng)從指導(dǎo)思想、領(lǐng)域設(shè)計(jì)、制定實(shí)施過程等方面進(jìn)行黨內(nèi)條例的頂層設(shè)計(jì)。

第一，在指導(dǎo)思想上，黨內(nèi)條例始終以黨章為根本依據(jù)，這是黨內(nèi)條例建設(shè)的一個(gè)重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)，也是黨內(nèi)條例堅(jiān)持的發(fā)展方向。一些條例的總則中，第1條就明確規(guī)定：“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定本條例?！盵11]“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律，制定本條例?！盵12]“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，制定本條例。”[13]總之，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！盵8]因此，條例應(yīng)始終以黨章精神為指導(dǎo)，制定的目的應(yīng)是為了進(jìn)一步落實(shí)黨章精神。

第二，在領(lǐng)域設(shè)計(jì)上，黨內(nèi)條例是黨的建設(shè)的重要抓手，既要涉及黨的建設(shè)各領(lǐng)域，又要避免各領(lǐng)域之間的重復(fù)疊加。一是按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》的要求，盡快完善黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)方面的主干法規(guī)建設(shè)，制定、修訂一批黨內(nèi)條例。二是以黨的建設(shè)各領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，盡快完善黨的政治建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等方面的主干法規(guī)建設(shè)，重點(diǎn)制定加強(qiáng)黨的政治建設(shè)方面的法規(guī)制度。三是以黨的領(lǐng)導(dǎo)各領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，盡快完善各層級(jí)、各單位、各對(duì)象等全方位的主干法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的黨內(nèi)條例布局。當(dāng)前，“黨規(guī)在細(xì)化和落實(shí)憲法所確定的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位等方面明顯滯后，非常有必要制定出臺(tái)一批用以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)”[14]。因此，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)工作、群團(tuán)工作等相關(guān)條例建設(shè)。

第三，在制定實(shí)施過程上，確保做好條例制定實(shí)施過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)和程序工作。在條例制定前，首先需要科學(xué)規(guī)劃。草案報(bào)送時(shí)的情況理由說明程序是科學(xué)規(guī)劃條例制定的重要步驟，是在新法規(guī)起草環(huán)節(jié)預(yù)先對(duì)可能遇到的內(nèi)容沖突的合理解決，對(duì)科學(xué)規(guī)劃條例的制定意義重大。在條例制定過程中，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的專業(yè)化機(jī)構(gòu)，確立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)條例的制定進(jìn)行前置審核。這是避免條例與黨章、黨的理論和路線方針政策、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸以及與其他條例對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在條例制定后，應(yīng)建立宣傳普及機(jī)制，促進(jìn)條例的落實(shí)。在條例實(shí)施后，還應(yīng)建立相應(yīng)的科學(xué)評(píng)估和清理機(jī)制，總結(jié)條例實(shí)踐中的效果反饋和經(jīng)驗(yàn)，以利于條例的修訂及完善。

（二）加快黨內(nèi)條例的體系構(gòu)建

黨內(nèi)條例體系是指黨內(nèi)條例根據(jù)黨的建設(shè)需求和自身內(nèi)部聯(lián)系逐漸形成的整體，是黨的建設(shè)具備系統(tǒng)的主干法規(guī)制度的保障。新時(shí)代，加快構(gòu)建以自身體系、內(nèi)源體系與外聯(lián)體系為主要內(nèi)容的黨內(nèi)條例體系是完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的必要之舉。

第一，構(gòu)建黨內(nèi)條例的自身體系。黨內(nèi)條例的自身體系是指以黨內(nèi)條例文本為核心，集文本創(chuàng)制、解讀、實(shí)施為一體過程的整體。這就為條例的制定、解釋和實(shí)施提出更高的要求。黨的十八大以來，黨內(nèi)條例在文本創(chuàng)制、解釋、實(shí)施方面更加精細(xì)和具體，黨內(nèi)條例的自身體系性特征更加突出。在制定環(huán)節(jié)，條例具有明確的制定背景、制定主體及制定程序。據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，條例的制定主體是黨的中央組織，按照“規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布”的程序進(jìn)行條例的制定與修訂工作。在文本解讀及實(shí)施環(huán)節(jié)，條例具有清楚的內(nèi)容功能介紹、整體規(guī)劃以及執(zhí)行機(jī)制。如，2019年，中央宣傳部負(fù)責(zé)人就印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》介紹了出臺(tái)的背景和意義、主要框架、宣傳工作定位作用、指導(dǎo)思想、根本任務(wù)以及貫徹落實(shí)等。這既是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)文本的官方全方位解讀，也是落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》的部署規(guī)劃。當(dāng)前，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》等黨內(nèi)條例的頒布，有助于形成規(guī)范條例自身的制定、解讀及實(shí)施的主干法規(guī)制度體系。

第二，構(gòu)建黨內(nèi)條例的內(nèi)源體系。黨內(nèi)條例的內(nèi)源體系是指以黨內(nèi)條例內(nèi)容為核心，集領(lǐng)域、對(duì)象、功能等參照形成的系統(tǒng)性的主干法規(guī)制度。這就必須明確內(nèi)容的分類標(biāo)準(zhǔn)：一是以領(lǐng)域?yàn)閯澐謽?biāo)準(zhǔn)，不斷完善以黨內(nèi)法規(guī)體系領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的黨的領(lǐng)導(dǎo)條例、黨的組織條例、黨的自身建設(shè)條例、黨的監(jiān)督保障條例，以及以黨的建設(shè)體系領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的政治建設(shè)條例、思想建設(shè)條例、組織建設(shè)條例、紀(jì)律建設(shè)條例、作風(fēng)建設(shè)條例、制度建設(shè)條例、反腐倡廉條例。二是以對(duì)象為劃分標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善針對(duì)黨員、黨的干部、黨組織三類對(duì)象的條例建設(shè)。三是以功能為劃分標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善實(shí)體性條例和程序性條例的制度體系建設(shè)。

第三，構(gòu)建黨內(nèi)條例的外聯(lián)體系。黨內(nèi)條例的外聯(lián)體系是指以黨內(nèi)條例功能為核心，發(fā)揮黨內(nèi)條例在黨內(nèi)法規(guī)體系中的承上啟下作用以及黨內(nèi)條例與國(guó)家法律的有效銜接。這就必須明確黨內(nèi)條例的定位和功能：黨內(nèi)條例是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，在黨內(nèi)法規(guī)體系中上承黨章、準(zhǔn)則，下啟規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則，是黨內(nèi)法規(guī)體系中位階較高的黨內(nèi)法規(guī)。因此，必須加強(qiáng)黨內(nèi)條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的銜接，形成“根本法規(guī)——主干法規(guī)——基礎(chǔ)法規(guī)”等級(jí)有序的制度群。此外，黨內(nèi)條例與國(guó)家法律同為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的有機(jī)組成部分，只有加強(qiáng)二者的銜接，才能建設(shè)更加科學(xué)、有效、規(guī)范的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。

（三）強(qiáng)化黨內(nèi)條例的銜接機(jī)制

馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，事物的聯(lián)系是普遍存在的、多種多樣的。黨內(nèi)條例作為一個(gè)重要的黨建概念，并不是獨(dú)立的個(gè)體。黨內(nèi)條例之間、黨內(nèi)條例與其他黨內(nèi)法規(guī)之間以及黨內(nèi)條例與國(guó)家法律都存在千絲萬縷的聯(lián)系。習(xí)近平指出，完善黨內(nèi)法規(guī)制度“既要注意體現(xiàn)黨章的基本原則和精神，符合國(guó)家法律法規(guī)，也要同其他方面法規(guī)制度相銜接，使實(shí)體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)”[7]63。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)條例的銜接機(jī)制。

第一，加強(qiáng)條例之間的銜接。黨內(nèi)條例的銜接包括不同條例之間的功能銜接、相同條例的不同版本之間的有效銜接兩個(gè)方面。一方面，不同的條例具有各自的功能，要加強(qiáng)不同條例之間的功能銜接，避免黨內(nèi)條例的重復(fù)沖突，從而真正發(fā)揮主干法規(guī)的整體合力。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)條例在規(guī)范對(duì)象上相似、指導(dǎo)思想上契合、最終目的上一致。因此，應(yīng)加強(qiáng)四部條例之間的銜接，健全和完善以“巡視——監(jiān)督——問責(zé)——處分”為一條龍的全面從嚴(yán)治黨的主干法規(guī)制度群。另一方面，實(shí)現(xiàn)相同條例的不同版本之間的有效銜接。新條例與試行、被修訂條例之間是繼承和發(fā)展的關(guān)系，不能割裂二者的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)照并研究新舊條例的制定背景、文本內(nèi)容的異同點(diǎn)、新變化，才能更透徹地掌握、領(lǐng)會(huì)、貫徹新條例的精神和規(guī)定。

第二，加強(qiáng)條例與其他黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接。在運(yùn)行過程中，黨內(nèi)條例既要處理好與黨章、準(zhǔn)則的關(guān)系，也要處理好與規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等其他黨內(nèi)法規(guī)的銜接關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)體系中存在著“根本法規(guī)（黨章）—主干法規(guī)（準(zhǔn)則、條例）—基礎(chǔ)法規(guī)（規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則）”和“黨章—其他中央黨內(nèi)法規(guī)—部門黨內(nèi)法規(guī)/軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)—地方黨內(nèi)法規(guī)”的效力位階，解決這些法規(guī)相互間效力沖突，需要遵循上位規(guī)定優(yōu)先、新規(guī)定優(yōu)先、特別規(guī)定優(yōu)先三項(xiàng)原則。一方面黨內(nèi)條例既要體現(xiàn)黨章和準(zhǔn)則的原則要求，又要將這些要求轉(zhuǎn)化成具體的規(guī)范。另一方面，黨內(nèi)條例要為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的出臺(tái)提供清晰的指導(dǎo)。如果條例不能夠?yàn)橄挛浑A黨內(nèi)法規(guī)提供清晰的指導(dǎo)，會(huì)給規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)帶來困惑，所以條例必須主體清楚、程序嚴(yán)密、行文規(guī)范。

第三，加強(qiáng)條例與國(guó)家法律之間的銜接。《新應(yīng)用寫作》中將條例文種定義為：“條例是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，國(guó)家和地方立法機(jī)關(guān)，用來對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的組織、職權(quán)、工作、活動(dòng)及成員的行為，對(duì)某一重大的事項(xiàng)辦理作出比較全面、系統(tǒng)、原則的規(guī)定的法規(guī)性文種?！盵15]其中，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的條例即為黨內(nèi)條例，國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，國(guó)家和地方立法機(jī)關(guān)制定的條例即為法規(guī)條例。二者的制定主體、規(guī)范對(duì)象、規(guī)范事項(xiàng)等都有明顯的區(qū)別。但同時(shí)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，二者應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)與銜接，避免在規(guī)范對(duì)象和事項(xiàng)上過多重復(fù)，造成法律規(guī)范的冗雜交錯(cuò)。

結(jié)語

黨內(nèi)條例建設(shè)進(jìn)一步完善了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)、夯實(shí)了全面從嚴(yán)治黨的制度基礎(chǔ)、豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。近百年來，黨內(nèi)條例經(jīng)歷了萌芽、起步、發(fā)展與完善四個(gè)歷史階段，已經(jīng)步入了規(guī)范化的發(fā)展軌道。黨內(nèi)條例的豐富發(fā)展，反映出黨的制度建設(shè)尤其是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)越發(fā)重要和精細(xì)化。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策，作為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)條例這門主干法規(guī)建設(shè)是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的工作。新時(shí)代，遵循“向內(nèi)建設(shè)、向外銜接”的建設(shè)原則與發(fā)展目標(biāo)，黨內(nèi)條例既要加強(qiáng)自身體系的建設(shè)，又要加強(qiáng)黨內(nèi)條例同黨章、準(zhǔn)則、規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)以及國(guó)家法律法規(guī)的銜接，以使黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加立體化、全面從嚴(yán)治黨更加可操作化。

參考文獻(xiàn)：

[1] 習(xí)近平在中共中央政治局第七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 在對(duì)歷史的深入思考中更好走向未來 交出發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義合格答卷[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-06-27（01）.

[2]建黨以來重要文獻(xiàn)選編（第1冊(cè)）[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011.

[3]建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編（第5冊(cè)）[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993 ∶ 96.

[4] 列寧選集（第4卷）[M].北京：人民出版社， 1995 ∶ 26.

[5]建黨以來重要文獻(xiàn)選編（第18冊(cè)）[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011 ∶ 100.

[6]宋功德.全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-09-27（07）.

[7]中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編[G].北京：中國(guó)方正出版社，2016.

[8]中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-09-16（03）.

[9]關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-11-03（05）.

[10]全面提高中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)質(zhì)量 建設(shè)讓黨中央放心讓人民群眾滿意的模范機(jī)關(guān)[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-07-10（01）.

[11]中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-08-16（01）.

[12]中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-01-06（01）.

[13]中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》[N].人民日?qǐng)?bào)，2020-01-06（01）.

[14] 宋功德.黨規(guī)之治[M].北京：法律出版社， 2015 ∶ 70.

[15]朱悅雄.新應(yīng)用寫作[M].廣州：廣東高等教育出版社，2001 ∶ 283.

【責(zé)任編輯：張亞茹】