大氣環(huán)境績效審計評價研究

肖芬

[摘要]本文利用DPSIR模型構(gòu)筑大氣環(huán)境績效審計評價指標體系，采用灰色關(guān)聯(lián)分析法對山西省4個代表性城市的大氣污染治理績效進行應(yīng)用分析，并基于完善及推動我國大氣環(huán)境績效審計提出相應(yīng)對策建議。

[關(guān)鍵詞]大氣環(huán)境 ? ?績效審計 ? ?DPSIR模型 ? ?灰色關(guān)聯(lián)分析法

隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進程的加快，在我國經(jīng)濟高速增長的同時，自然環(huán)境遭到嚴重破壞，盲目追求經(jīng)濟快速發(fā)展而忽略環(huán)境的保護與人類的可持續(xù)發(fā)展目標相違背。大氣資源作為重要的自然資源，與人類的生存和健康密切相關(guān)，但是近年來，多地重污染天氣頻發(fā)，大氣污染日益嚴重，人類的基本生活與有序生產(chǎn)遭受嚴重的威脅，大氣污染治理迫在眉睫。2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，要把解決突出生態(tài)環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域。堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重，要以空氣質(zhì)量明顯改善為剛性要求，強化聯(lián)防聯(lián)控，基本消除重污染天氣，還老百姓藍天白云、繁星閃爍。政府部門作為大氣資源的管理者，應(yīng)肩負起受托責(zé)任，對大氣污染進行有效治理。目前國家對大氣污染防治投入的經(jīng)費越來越多，為使社會公眾了解政府部門的治理效果、反映政府機關(guān)對大氣資源的受托責(zé)任履行情況，審計機關(guān)開展大氣環(huán)境績效審計成為一項重要手段。

一、DPSIR模型簡介

DPSIR模型即“驅(qū)動力—壓力—狀態(tài)—影響—響應(yīng)”模型，20世紀90年代歐洲環(huán)境署為進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)與評價而提出。該模型在PSR即“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型的基礎(chǔ)上進行改進，對原有的“壓力”和“狀態(tài)”指標進行擴展與細化，增加了“驅(qū)動力”和“影響”兩項指標，更加系統(tǒng)全面地對人類社會的經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的相互影響進行綜合評價。具體來說，驅(qū)動力（D）指導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境變化的根本誘因，主要包含人類活動、氣候變化、經(jīng)濟發(fā)展等因素;壓力（P）指在驅(qū)動力的作用下，施加于城市環(huán)境并迫使其改變的具體原因，如大氣污染、廢棄物、就業(yè)環(huán)境等因素;狀態(tài)（S）指在壓力（P）影響下，形成的現(xiàn)有環(huán)境狀況和資源狀況;影響（I）反映系統(tǒng)在現(xiàn)有狀態(tài)下對人類健康以及政府政策產(chǎn)生的影響;響應(yīng)（R）指城市生態(tài)環(huán)境在受到人類活動影響導(dǎo)致改變之后，相關(guān)機構(gòu)為了治理環(huán)境以防止環(huán)境系統(tǒng)惡化，并維持環(huán)境的相對穩(wěn)定性而采取的戰(zhàn)略決策，如政府反饋、排放管理、環(huán)保導(dǎo)向等。最終，響應(yīng)（R）指標反作用于驅(qū)動力（D）、壓力（P）、狀態(tài)（S）和影響（I）指標，使這些指標依次反饋并發(fā)生新的變化，以保持生態(tài)環(huán)境的安全與平衡。DPSIR模型全面覆蓋包括經(jīng)濟活動、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境及政府決策四大方面，將具有因果聯(lián)系的多項指標形成一個因果關(guān)系網(wǎng)，如圖1所示。

二、利用DPSIR模型構(gòu)建大氣環(huán)境績效審計評價指標體系

本文以DPSIR概念模型為基礎(chǔ)，構(gòu)建適合我國城市的大氣環(huán)境績效審計評價指標體系，該指標體系從三個層次五個維度綜合評價我國城市大氣環(huán)境發(fā)展及治理狀況，具體指標設(shè)置情況如表1所示。指標性質(zhì)中逆向指標表示指標數(shù)值越小對大氣環(huán)境質(zhì)量越有利，正向指標表示指標數(shù)值越大對大氣環(huán)境質(zhì)量越有利。

（一）驅(qū)動力指標

該指標反映人類的經(jīng)濟發(fā)展對大氣環(huán)境的影響動因，設(shè)置的指標主要是與大氣污染相關(guān)的經(jīng)濟活動指標。由于大氣污染主要與區(qū)域人口分布情況、機動車尾氣排放量、城市工業(yè)化類型及階段等有著密切的關(guān)系，因此設(shè)置了三個指標：人口密度（城區(qū)人數(shù)/城區(qū)面積）、人均機動車保有量、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重。

（二）壓力指標

人類社會的經(jīng)濟發(fā)展勢必會對生態(tài)環(huán)境造成破壞，并且隨著社會生產(chǎn)力的不斷提高，人類對自然資源的索取和污染物的排放甚至大于自然環(huán)境的承載力。大氣污染物類型主要有二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NO2）、工業(yè)煙塵粉塵等，由于環(huán)境污染與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，因此本文將以上指標轉(zhuǎn)換為單位GDP二氧化硫排放量、單位GDP氮氧化物排放量、單位GDP煙塵粉塵排放量三個指標，用于表示大氣污染物排放壓力。

（三）狀態(tài)指標

該指標反映在壓力指標的作用下空氣質(zhì)量的狀況，本文在設(shè)置該部分指標時，主要參考我國《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》，選取了單位空間二氧化硫年平均濃度、單位空間細顆粒物（PM2.5）年平均濃度、單位空間可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度和空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)，并考慮由于響應(yīng)指標的反饋作用對狀態(tài)指標的影響，加入了城市建成區(qū)綠化覆蓋率指標用于衡量大氣環(huán)境狀態(tài)。

（四）影響指標

選擇肺癌發(fā)病率及大氣環(huán)保知識普及率兩個指標反映現(xiàn)有的空氣質(zhì)量狀況對人類健康、社會公眾及政府的影響。研究表明，PM2.5平均濃度每增加10微克/立方米，肺癌患病風(fēng)險性增加25%—30%，說明空氣污染與肺癌發(fā)病率有一定的關(guān)系。此外，針對大氣污染政府部門也加強了大氣環(huán)境保護宣傳及普及工作，通過形式多樣的宣傳教育活動，提高公眾的環(huán)保素質(zhì)及意識。

（五）響應(yīng)指標

該指標表示對于減少大氣污染政府部門采取的各項政策措施，是考核政府部門大氣環(huán)境保護責(zé)任履行情況的重要指標。主要包括環(huán)保資金響應(yīng)指標即環(huán)保資金使用率，項目實施響應(yīng)指標即燃氣和集中供熱投資占GDP比重、廢氣治理設(shè)備投資占GDP比重兩個指標，項目實施結(jié)果指標即每萬人擁有的公共交通工具數(shù)量（包括公共汽車、公共自行車、出租車的數(shù)量）。

三、實例檢驗

山西省一直以來都是我國大氣污染比較嚴重的省份之一，以煤炭開采、加工、轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)，在冶金、焦化、電力等領(lǐng)域進行產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，這種高消耗、高污染的工業(yè)發(fā)展是導(dǎo)致山西大氣污染的主要原因，并且山西省煤炭消耗負荷指數(shù)大大高于全國平均水平，加之山西盆地面積少，盆地內(nèi)多是人口密度大、經(jīng)濟活動頻繁、工業(yè)化集中的城市，而城市周圍又多山，這種地理環(huán)境的缺陷使大氣污染物不易擴散。近年來，山西省從控制燃煤污染、加大工業(yè)企業(yè)污染排放管控、降低交通運輸污染等方面對大氣污染進行治理且成果顯著，部分城市的空氣質(zhì)量在全國排在前列。因此，本文以山西省境內(nèi)的4個城市作為大氣環(huán)境績效審計評價的對象，利用灰色關(guān)聯(lián)分析法，探索其具體應(yīng)用。

（一）對指標數(shù)值進行規(guī)范化處理

本文選取山西省內(nèi)有代表性的A、B、C、D 4個城市作為樣本，研究其大氣污染防治效果。其中指標C1、C3、C7—C10數(shù)據(jù)來自于《山西統(tǒng)計年鑒》（2019年），其余指標數(shù)值來自于以上4個城市的2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、該城市2019年統(tǒng)計年鑒、2018年環(huán)境質(zhì)量公報及政府部門網(wǎng)站等，個別年份指標數(shù)據(jù)缺失采用插值法進行計算。每個指標的參考數(shù)列即最優(yōu)值的確定由指標性質(zhì)決定，由于各指標之間具有不同的量綱和數(shù)量級，不能直接用于比較，為了使各指標之間具有可比性，需要對原始數(shù)據(jù)進行規(guī)范化處理，將其轉(zhuǎn)換成為[0，1]區(qū)間的數(shù)字，對原始數(shù)據(jù)進行規(guī)范化處理如表2所示。

（二）計算灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)

將規(guī)范化后的最優(yōu)數(shù)列作為參考數(shù)列，以上4個城市的各指標值作為比較數(shù)列，計算兩級最小差與最大差分別為：

根據(jù)關(guān)聯(lián)系數(shù)的計算公式：

為了調(diào)節(jié)極值產(chǎn)生的極端影響，將定義為0.5，計算得出各指標值與最優(yōu)值之間的關(guān)聯(lián)系數(shù)如表3所示。

（三）計算灰色關(guān)聯(lián)度

在對準則層和指標層各指標的權(quán)重進行確定時，根據(jù)1-9的評分標準，采用調(diào)查問卷、專家打分等方法，結(jié)合專家的意見構(gòu)造判斷矩陣并經(jīng)過一致性檢驗，得到以下結(jié)果：

以各指標關(guān)聯(lián)系數(shù)及權(quán)重為計算依據(jù)，利用公式R=WET計算得出準則層各指標的關(guān)聯(lián)度如下：

上式中均來自于表3對應(yīng)的數(shù)據(jù)所組成的矩陣，最后可得出最高層指標A的關(guān)聯(lián)度：

按灰色關(guān)聯(lián)度排序可以看出4個城市的大氣污染防治效果次序為：B>D>C>A，即B市2018年大氣污染防治效果在4個城市中是最好的，其次是D市、C市、A市。

四、對策建議

由于響應(yīng)指標是DPSIR模型其他指標綜合作用后的結(jié)果，并且又會反作用于其他指標，使所有指標處于一個往復(fù)循環(huán)的過程中，響應(yīng)指標作為一個重要的節(jié)點，主要體現(xiàn)在政府機構(gòu)針對大氣環(huán)境污染所作出的決策。而審計機關(guān)作為大氣環(huán)境績效審計的主體，應(yīng)對政府部門大氣污染治理政策的履行情況、污染治理專項財政資金的投入使用情況、治理效率以及治理結(jié)果等起到監(jiān)督和評價的作用。本文結(jié)合以上分析結(jié)果，對審計機關(guān)在大氣環(huán)境績效審計過程中存在的問題及未來應(yīng)改進方向提出相應(yīng)的對策建議。

（一）采用大數(shù)據(jù)審計模式

由于大氣環(huán)境績效審計涉及多個部門，數(shù)據(jù)量龐雜，如果采用原有的審計模式難以實現(xiàn)有效的預(yù)警和污染防治的作用。應(yīng)采用創(chuàng)新的大數(shù)據(jù)審計理念，通過構(gòu)建大氣環(huán)境績效審計信息平臺，將分散的數(shù)據(jù)進行整合從而提高審計效率。具體來說，審計過程分為三個階段：審前準備階段，針對審計項目由審計部門進行審前調(diào)查，此過程可以不采用大數(shù)據(jù)模式，以相關(guān)政府機構(gòu)如環(huán)保部門、稅務(wù)部門和財政部門等在線數(shù)據(jù)平臺以及在線監(jiān)測系統(tǒng)為基礎(chǔ)，初步確定數(shù)據(jù)采集方案，制訂審計計劃;審計實施階段，將采集到的數(shù)據(jù)進行整理并分類匯總，在此基礎(chǔ)上利用數(shù)據(jù)分析軟件分析數(shù)據(jù)之間的變動關(guān)系以及潛在聯(lián)系，從而發(fā)現(xiàn)審計疑點，并將其分配給不同的審計人員進行研究核實;審計報告階段，將審計結(jié)果出具審計報告并進行整理歸檔。

（二）開展大氣污染防治專項資金審計

為了給大氣污染防治提供保障，政府部門每年都會下?lián)艽罅康膶ｍ椯Y金用于大氣污染治理，然而相關(guān)資金是否做到專款專用以及資金的使用結(jié)果都是審計人員應(yīng)該關(guān)注的對象。在審計過程中，應(yīng)重點關(guān)注資金的投入力度、分配方式及使用結(jié)果。首先，審查大氣污染防治專項資金頂層設(shè)計，確定是否由主管部門牽頭，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部管轄地區(qū)的污染來源及經(jīng)濟發(fā)展情況，制定專項資金管理辦法，明確專項資金的支出范圍以及資金投入是否納入財政預(yù)算。其次，檢查大氣污染防治專項資金是否按照分配方式進行使用，對重點污染領(lǐng)域如燃煤鍋爐改造、黃標車淘汰、揚塵治理等審查其資金投入是否合理，是否存在資金投入不當(dāng)導(dǎo)致項目改造失敗、大氣污染治理未達到滿意的效果;還應(yīng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部是否有挪用專項資金的情況，將應(yīng)下?lián)芙o下屬單位的資金留作他用。最后，結(jié)合獨立第三方出具的大氣污染防治專項資金績效評價報告，對資金使用效果進行監(jiān)督評價，不僅應(yīng)關(guān)注其投入產(chǎn)出情況，更重要的是檢查其大氣污染防治效果，即評價由于地區(qū)大氣污染政府部門采取的響應(yīng)措施所達到的最終結(jié)果。

（三）進行大氣環(huán)境治理能力審計

在大氣污染防治過程中，應(yīng)建立污染監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)，及時了解污染情況以調(diào)整治理措施防治污染，將被動的污染治理變?yōu)橹鲃拥奈廴痉雷o。因此，應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)干部大氣環(huán)境治理能力進行審計。審查其是否建立大氣環(huán)境污染應(yīng)急處理方案，在面臨突發(fā)的大氣環(huán)境污染時，能否及時處理問題，處理流程是否規(guī)范，有無政策制度缺失導(dǎo)致沖突或生命財產(chǎn)損失，以此評價領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險應(yīng)對能力;檢查領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間是否存在大氣污染排放管控不嚴、違法行為制止不到位等問題，并結(jié)合其離任后是否存在大氣環(huán)境惡化問題審計其對大氣環(huán)境污染治理情況，以明確其責(zé)任并進行追究。

（四）強化審計結(jié)果應(yīng)用及追責(zé)

大氣環(huán)境績效審計報告應(yīng)客觀反映領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對大氣資源受托管理責(zé)任的履行情況，目的在于評價其大氣污染治理效果，強化政府部門的環(huán)境保護責(zé)任，推進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。在關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對大氣資源消耗情況及大氣污染治理效果的同時，更應(yīng)重視大氣資源離任審計，建立終身問責(zé)機制。在領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)離原崗位后仍能追究其在任期間對大氣污染的防治責(zé)任，防止領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間過度追求短期經(jīng)濟利益而忽略對大氣環(huán)境所造成的長期損害，以解決領(lǐng)導(dǎo)干部任職周期短和大氣污染防治考核周期長的問題?？梢詫㈦x任審計與大數(shù)據(jù)結(jié)合，建立大氣資源環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺，不僅可以快速收集有關(guān)地區(qū)大氣污染防治數(shù)據(jù)，同時能夠及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的沖突并及時消除，降低離任審計成本，最終出具的大氣資源離任審計報告可作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的重要依據(jù)。

（作者單位：山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，郵政編碼：030031，電子郵箱：378694190@qq.com）

主要參考文獻

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