淺談依法加強地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護

關(guān)鍵詞 地震監(jiān)測設(shè)施 觀測環(huán)境 依法行政

基金項目：本文系中國地震局公共服務(wù)司研究項目2020年度階段性產(chǎn)出。（課題名稱：地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護制度及柔性執(zhí)法制度研究，課題號：ZX2001004;）。本文系甘肅省地震局青年基金項目2020年度階段性產(chǎn)出。（課題名稱：地震保險法治化研究，課題號：2019Q14;）。

作者簡介：張廣萍，甘肅省地震局，主要從事防震減災(zāi)法、經(jīng)濟法研究。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.153

地震監(jiān)測設(shè)施完好，觀測環(huán)境符合技術(shù)要求是確保地震觀測數(shù)據(jù)完整、連續(xù)、可比較的基礎(chǔ)，亦是保障地震監(jiān)測預(yù)報質(zhì)量的關(guān)鍵。然而，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境受到不利影響乃至破壞的情況越來越多。2018年全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查<中華人民共和國防震減災(zāi)法>實施情況的報告》中指出，全國有1100余個測震臺站、800余個地球物理臺站，約有三分之一的地震臺站受到不同程度影響，約有五分之一的地震臺站受到嚴重干擾，108個地震臺站被迫搬遷，積累多年的寶貴觀測資料被迫中斷、廢棄，直接影響地震監(jiān)測預(yù)測工作的正常進行 。地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境被破壞的情況越來越嚴重，亟需加大保護力度。本文立足現(xiàn)實，通過電話、網(wǎng)絡(luò)等方式了解當(dāng)前地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護現(xiàn)實情況，認真總結(jié)地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境存在的問題和不足，對問題進行分析，提出依法加強地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的措施和建議。

一、 地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護工作存在的問題和不足

（一） 懂法用法意識不夠，依法行政能力有待提高

長期以來，地震工作以監(jiān)測預(yù)報和科研為主，雖然在立法方面有法律、法規(guī)及各省法規(guī)、規(guī)章對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護做了詳細規(guī)定，但從領(lǐng)導(dǎo)到職工懂法、用法意識還不夠。在處理地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境破壞案件時，依法行政經(jīng)驗不足，不會管、不敢管的情況普遍存在。

（二）溝通協(xié)調(diào)不力，法律法規(guī)落實不到位

《防震減災(zāi)法》第二十三條、第二十四條規(guī)定地震觀測環(huán)境保護范圍應(yīng)納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃;規(guī)劃部門在核發(fā)地震觀測環(huán)境保護范圍內(nèi)新建、擴建、改建工程的選址意見書時，或依法核發(fā)建設(shè)用地許可證時應(yīng)當(dāng)征求地震部門的意見，避免對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境造成危害保護。只有建設(shè)國家重點工程，確實無法避免對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境造成危害的，建設(shè)單位可以通過增建干擾設(shè)施或新建地震監(jiān)測設(shè)施解決。但實踐中，地震部門與規(guī)劃部門溝通不足，造許多非國家重點項目在規(guī)劃審批階段規(guī)劃部門也未考慮地震部門關(guān)于地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的意見，先違法后補償?shù)默F(xiàn)象大量存在。

《地震監(jiān)測管理條例》第二十九條、第三十條規(guī)定地震部門應(yīng)當(dāng)及時劃定觀測環(huán)境保護范圍，設(shè)立保護標志，標明本行政區(qū)域內(nèi)的地震監(jiān)測設(shè)施分布點及其保護范圍，并及時報告當(dāng)?shù)卣?，通報同級公安機關(guān)和國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪等部門。江蘇、山東、安徽、河北、四川、甘肅和西藏等7個?。▍^(qū)）還通過地方立法進一步細化了相關(guān)要求。但實踐中，很多地方地震監(jiān)測設(shè)施分布點及其保護范圍標志不清晰，或未向當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門備案或及時更新，與公安、國土、規(guī)劃、建設(shè)、交通等部門之間在建設(shè)項目規(guī)劃、立項、審批、建設(shè)等方面溝通協(xié)調(diào)不夠，部門間征求意見并未形成常態(tài)化工作機制，致使地方經(jīng)濟建設(shè)與觀測環(huán)境保護產(chǎn)生矛盾之后才知曉，法律規(guī)定難以落到實處。

（三）管理體制不順，權(quán)責(zé)不清

《防震減災(zāi)法》第23條原則性地規(guī)定了“地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境被危害時，縣級以上人民政府負責(zé)管理地震工作的部門應(yīng)當(dāng)及時采取緊急措施組織修復(fù)、確保地震監(jiān)測設(shè)施正常運行”，《地震監(jiān)測管理條例》第25條也規(guī)定了監(jiān)測設(shè)施所在地的市、縣人民政府的責(zé)任，但實踐中縣級地震部門是否具備緊急修復(fù)能力，地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境被危害時，誰來檢查、誰來處罰，無從參考，權(quán)責(zé)不清。

（四）執(zhí)法不主動，執(zhí)法隊伍不健全

很多臺站在偏僻地區(qū)，無人值守，臺站常規(guī)巡查只注重儀器是否正常工作，對周圍的觀測環(huán)境關(guān)注并不多。臺站工作人員地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護責(zé)任意識不強，未及時、主動關(guān)注可能會對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境造成干擾破壞的行為，執(zhí)法不主動。地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護行政執(zhí)法實際上是綜合學(xué)科的體現(xiàn)，不僅需要法律知識，還需要防震減災(zāi)專業(yè)知識。地震系統(tǒng)綜合性人才儲備不夠，在執(zhí)法一線的工作人員大多 “懂法律的不懂地震專業(yè)知識，懂地震專業(yè)知識的不懂法律”，造成了處理地震監(jiān)測設(shè)施觀測環(huán)境被破壞案件時取證不及時、取證難，談判時機不好把握、談判難，處罰難、落實難，以致于執(zhí)法成本高，執(zhí)法效率低下。

（五）宣傳普及不到位，預(yù)防效能不明顯

目前，地震部門和政府借助重大節(jié)點做的防震減災(zāi)宣傳多側(cè)重于地震成因，地震類型，避震方式，震后救援等科技方面，涉及防震減災(zāi)法律法規(guī)方面的比較少，具體到地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護方面就更少了。公眾和行政相對人對地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)了解就非常少，不懂觀測環(huán)境的保護范圍，不明破壞地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境所承擔(dān)的法律責(zé)任，預(yù)防違法的效能不明顯。

（六）技術(shù)標準滯后，監(jiān)測設(shè)施抗干擾能力不強

《地震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求》（含測震、電磁、地殼形變、地下流體）于2004年9月1日實施，距今已近16年，已難以適應(yīng)新時期經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程速度。如測震臺站觀測環(huán)境技術(shù)要求規(guī)定：縣級以上（含縣級）公路距Ⅰ級環(huán)境地噪聲基巖型臺站的最小距離為3.4KM， 新建的臺站在日漸發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)中極難符合此技術(shù)規(guī)范。技術(shù)標準是行政執(zhí)法的重要參照，滯后的技術(shù)標準已無法作為依據(jù)、科學(xué)執(zhí)法難度加大。需要通過提高地震監(jiān)測設(shè)施的抗干擾能力才跟不上發(fā)展需要。臺站直接搬遷花費較高、協(xié)調(diào)難度較大，提高監(jiān)測設(shè)施的抗干擾能力是解決問題的最佳途徑，然而目前地震監(jiān)測設(shè)施的抗干擾性、適用性等方面的技術(shù)創(chuàng)新進展不大，跟不上社會經(jīng)濟發(fā)展需要。

二、依法加強地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的措施和建議

（一） 加強學(xué)法用法，提升依法行政能力

從領(lǐng)導(dǎo)到職工都要加強法律法規(guī)規(guī)章及標準的學(xué)習(xí)，熟悉依法行政的程序和方法，形成自上而下學(xué)法懂法用法的良好氛圍。理順系統(tǒng)內(nèi)部管理機制，細化權(quán)利義務(wù)，不斷提升依法行政能力，落實地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的法律責(zé)任。

（二）提高溝通效率，加強源頭治理

地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護工作中，政府的作用非常關(guān)鍵，提高與政府及其各部門的溝通效率，有利于從源頭上預(yù)防地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護違法行為。地震部門需要建立常態(tài)化的巡檢制度和執(zhí)法檢查制度，及時劃定觀測環(huán)境保護范圍，設(shè)立統(tǒng)一的界碑、公告牌和警示牌，并做好地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的備案工作，及時通報同級公安、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪等部門，以便城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在核發(fā)工程選址意見書時考慮地震部門的意見，推動構(gòu)建常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機制，從源頭上控制違法，節(jié)約執(zhí)法成本。

（三） 組織專項檢查，壓實各方責(zé)任

地震部門須堅持“永久性原則和優(yōu)先原則”，除國家重大工程特別需要外，其它工程的規(guī)劃建設(shè)都必須以保證地震監(jiān)測正常開展為前提。對督查檢查發(fā)現(xiàn)的問題，要立即著手解決;對可能產(chǎn)生的問題，要堅決堵塞漏洞，迅速扭轉(zhuǎn)地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境不斷遭受影響的不良勢頭。督促地方各級地震部門認真履職，確保地震監(jiān)測工作正?；?。要切實加強與當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)行業(yè)部門的溝通，推動壓實地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的屬地責(zé)任。要理順地震系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)任分工，明確省、市、縣地震部門在地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境的管理責(zé)任，捋順、細化工作流程，加強對地方指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，加大地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護在各地考核評分中的權(quán)重，確保責(zé)任到崗責(zé)任到人。要落實地震管理部門和負責(zé)臺站管理維護單位的責(zé)任分工，筑牢臺站保護第一道防線，努力將問題消滅在萌芽狀態(tài)。

（四） 加強執(zhí)法隊伍，健全執(zhí)法機制

建立專門專業(yè)的執(zhí)法隊伍，優(yōu)化防震減災(zāi)執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)， 增強地震執(zhí)法隊伍力量和專業(yè)人員配置，提高執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和實踐能力。積極與地方政府聯(lián)系，加強聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法。并通過典型地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境破壞執(zhí)法行為的宣傳，提高防震減災(zāi)法律法規(guī)的威懾力和公信力。

（五）加大宣傳力度、夯實群眾基礎(chǔ)

地震部門聯(lián)合當(dāng)?shù)卣柚匾?jié)點做防震減災(zāi)科技知識宣傳的同時，可以加強地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及標準的宣傳。加強與地震臺站所在地的公安、規(guī)劃等部門的聯(lián)系，及時向其說明觀測環(huán)境保護要求，并加強對地震臺站周圍民眾的宣傳，預(yù)防違法。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、手機移動客戶端、微博等力量，積極宣傳法律法規(guī)，營造保護地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護的良好氛圍。

（六）提高監(jiān)測設(shè)施抗干擾能力，適時修訂標準

加大研發(fā)力度，推廣使用新技術(shù)新方法，不斷提高地震監(jiān)測設(shè)施自身對環(huán)境影響的“免疫力”;適時推進相關(guān)技術(shù)標準更新修訂，進一步細化明確地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護范圍，在保證地震監(jiān)測工作的同時，最大限度支持地方經(jīng)濟建設(shè)。要依法設(shè)立統(tǒng)一的界碑、公告牌和警示牌，并建立巡檢制度和執(zhí)法檢查制度，將地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護作為日常工作一項內(nèi)容。

注釋：

艾力更·依明巴海.《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國防震減災(zāi)法>實施情況的報告》——2018年10月24日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上[DB/OL].訪問地址：http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zfjc/zfjcelys/20 18-10/24/content_2063768.htm，訪問日期：2020年6月4日.

中國地震局.地震標準匯編2009[M].地震出版社，2010.

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