PPP項(xiàng)目中的各方角色分析

馬麗媛

摘 要：在PPP項(xiàng)目中，政府各部門合理的角色定位和職能范圍是政府高效開展工作、保證項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定供給公共服務(wù)的前提。通過探究PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中政府的角色定位，不僅有利于PPP模式理論的深入研究，還有利于進(jìn)一步規(guī)范政府的行為，提高政府的公信力，吸引更多的私人部門參與到今后的項(xiàng)目合作中來，增強(qiáng)市場活力和競爭力，讓政府和私人部門通過PPP項(xiàng)目為群眾提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目? 政府角色? 優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）09（a）--02

PPP（Public—Private Partnership）是指由政府和社會(huì)資本以特許經(jīng)營、項(xiàng)目融資等方式建立的一種新型合作關(guān)系，是新時(shí)代背景下由社會(huì)各方參與公共設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作的新型融資模式[1]。PPP項(xiàng)目即私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，共同參與某一項(xiàng)目的建設(shè)，通過社會(huì)資本的注入，在解決政府建設(shè)資金短缺的同時(shí)，提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，在滿足公眾需求、提升公眾滿意度的同時(shí)，確保私人部門取得一定合理性收入作為“報(bào)酬”。

由于PPP模式能在很大程度上緩解政府融資壓力、提高公共服務(wù)的質(zhì)量，充分實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，現(xiàn)已經(jīng)在很多國家實(shí)現(xiàn)了較好的發(fā)展。在PPP模式中，政府的職能也實(shí)現(xiàn)了較大的轉(zhuǎn)變。政府與私人部門之間建立起合作伙伴關(guān)系，在項(xiàng)目的全過程共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)利益共享。通過多元主體參與，公共物品供給的壟斷性得到一定改善，市場、政府和社會(huì)資本之間也實(shí)現(xiàn)了均衡發(fā)展。基于此，對PPP項(xiàng)目過程中的政府角色進(jìn)行分析才有了可行性和必要性[2]。

1 PPP項(xiàng)目參與主體

由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營階段存在不同需求，需要諸多其他機(jī)構(gòu)參與，本文主要研究PPP項(xiàng)目中最為重要的四大部門：政府、私人部門、PPP項(xiàng)目公司和公眾（消費(fèi)者）。各參與主體的職能大致表現(xiàn)為：政府部門選取基礎(chǔ)公共設(shè)施項(xiàng)目，由符合招標(biāo)條件的私人部門簽訂合同，成立PPP項(xiàng)目公司，公司按照合同約定的內(nèi)容進(jìn)行施工，最終消費(fèi)者和政府通過付費(fèi)的方式使私人部門獲得合理收益。

1.1 政府

PPP項(xiàng)目中的政府，是該項(xiàng)目的發(fā)起者，它可以是政府機(jī)構(gòu)，也可以是政府某一具體的職能部門。政府在確定某一項(xiàng)目后，通過招標(biāo)的方式，同具有相應(yīng)資質(zhì)的私人企業(yè)或部門簽訂特許經(jīng)營合同，吸納私人資金、拓寬融資渠道，以保證項(xiàng)目建設(shè)資金充沛。但政府作為基本公共服務(wù)的供給者，為避免私人企業(yè)過度追求自身利益最大化而損害公眾利益，在PPP項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)作中還需要從準(zhǔn)入資格、價(jià)格、供給質(zhì)量等方面發(fā)揮監(jiān)管職能。

1.2 私營部門

PPP項(xiàng)目普遍耗資大、工期長，因此在選擇合作私營企業(yè)時(shí)準(zhǔn)入門檻也較高，PPP模式中私營部門（企業(yè)）既是項(xiàng)目的主要參與者也是合作人，擁有與政府簽訂合同中的權(quán)利和義務(wù)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的資金籌集、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施運(yùn)行，也包括合同到期后的項(xiàng)目移交。

1.3 PPP項(xiàng)目公司

PPP項(xiàng)目是基于政府和私營部門間的合作關(guān)系，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)利益共享的一種特殊項(xiàng)目，項(xiàng)目是依法成立的、以營利為目的的社團(tuán)法人，具有獨(dú)立法人資格的正式公司，該公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，與一般意義上的公司別無二致，待項(xiàng)目合約經(jīng)營期滿時(shí)，政府對項(xiàng)目進(jìn)行贖買，PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行清算，與政府商議簽訂下一周合約或解散。

1.4 公眾

PPP項(xiàng)目的最終使用者為公眾，PPP項(xiàng)目為消費(fèi)者提供服務(wù)，消費(fèi)者為其付費(fèi)。由于PPP項(xiàng)目本身屬于基本公共設(shè)施建設(shè)，享受政府提供的特殊補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策，具有一定的非營利性，因此公眾的滿意度是衡量PPP項(xiàng)目優(yōu)劣的主要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，公眾也可作為第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在，對PPP項(xiàng)目的滿意度進(jìn)行“打分”，從而確保、督促PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。

2 政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目不同階段的角色特征

根據(jù)PPP項(xiàng)目各參與主體的關(guān)系及項(xiàng)目進(jìn)度，可大致分為三個(gè)階段：項(xiàng)目啟動(dòng)階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、項(xiàng)目終止階段。在PPP項(xiàng)目不同階段政府職能也有所差異，在項(xiàng)目開始前要對項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，確定哪些項(xiàng)目可以引用PPP模式，在項(xiàng)目開展中為項(xiàng)目提供擔(dān)保、各項(xiàng)優(yōu)惠政策，并對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管和引導(dǎo)，在項(xiàng)目結(jié)束后，完善社會(huì)資本退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目順利退出，保障私營部門收益和社會(huì)效益[3]。

總之，政府在PPP項(xiàng)目的不同階段承擔(dān)了不同的責(zé)任，政府做好角色轉(zhuǎn)換工作不僅可以解決項(xiàng)目各階段存在的問題，更有利于進(jìn)一步規(guī)范政府的行為，提高政府的公信力，確保PPP模式更加高效地運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.1 項(xiàng)目啟動(dòng)階段

PPP項(xiàng)目啟動(dòng)階段，政府主要面臨兩個(gè)問題：確定項(xiàng)目內(nèi)容和簽訂合作合同。在此階段政府主要以“發(fā)起者”的身份參與PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目內(nèi)容是政府依據(jù)群眾的需求制定發(fā)展計(jì)劃，由第三方評估機(jī)構(gòu)介入，對項(xiàng)目面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，例如：政治環(huán)境、項(xiàng)目可行性、市場環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)要求等，從而確定是否適合引入PPP模式。經(jīng)過項(xiàng)目招投標(biāo)階段，對投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行資格審查，選定合作方、確定合同內(nèi)容。PPP項(xiàng)目合同就項(xiàng)目期限、投資金額、提供產(chǎn)品質(zhì)量、雙方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。雙方達(dá)成一致后，簽訂合約，PPP項(xiàng)目的啟動(dòng)階段工作基本完成。

這一階段政府的主要職責(zé)是通過項(xiàng)目的確定來吸引社會(huì)資本參與其中，充分發(fā)揮市場“看不見的手”的作用，當(dāng)政府與私人部門簽訂合同后，就意味著項(xiàng)目啟動(dòng)階段告一段落，政府“發(fā)起者”的身份將發(fā)生新的變化[4]。

2.2 項(xiàng)目實(shí)施階段

PPP項(xiàng)目是以政府和私人部門雙方平等合作關(guān)系為基礎(chǔ)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，雙方有著清晰的分工，按照合同規(guī)定的內(nèi)容，雙方按時(shí)出資成立PPP項(xiàng)目公司，私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工，政府承擔(dān)的角色則為“監(jiān)督者”。

在項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工過程中，政府不再是公共物品的提供者，而是以“監(jiān)管者”的身份對項(xiàng)目設(shè)計(jì)實(shí)施的全過程進(jìn)行監(jiān)督，增加對項(xiàng)目的了解，防止存在信息不對稱，監(jiān)督檢查是否存在設(shè)計(jì)不符合要求、工期拖沓、產(chǎn)品質(zhì)量過高或過低等與項(xiàng)目合同相悖的問題，并第一時(shí)間作出調(diào)整，及時(shí)糾正項(xiàng)目的行進(jìn)方向，確保群眾的利益不受損害。在項(xiàng)目竣工投入使用階段，政府對PPP項(xiàng)目公司提供產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，防止出現(xiàn)價(jià)格過高，群眾無法承受、價(jià)格過低降低產(chǎn)品質(zhì)量，影響公眾的滿意度和私人部門的積極性。在運(yùn)營期內(nèi)，政府要對項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督考核，充分發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，保證群眾利益不受損。根據(jù)項(xiàng)目合同規(guī)定的內(nèi)容，整個(gè)項(xiàng)目期間，政府和私人部門要共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。私人部門主要承擔(dān)市場環(huán)境、價(jià)格變化、技術(shù)、人才、管理能力所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。政府主要承擔(dān)由于政治環(huán)境變化、法律法規(guī)的出臺(tái)和調(diào)整、政府換屆給私人部門帶來的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)可以給與私人部門相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，在完善政府信用的同時(shí)，確保項(xiàng)目的實(shí)施。

在此階段，政府的職能較以往相比發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，政府不再參與到具體的經(jīng)營活動(dòng)中，在一定程度上避免了“尋租”事件的發(fā)生，也為政府騰出更多的精力去做好監(jiān)管工作。在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)有與合同相悖的，政府必須要及時(shí)“出手”，才能保證項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 項(xiàng)目終止階段

項(xiàng)目終止階段即PPP項(xiàng)目特許權(quán)合同到達(dá)期限，項(xiàng)目主體發(fā)展改變，對項(xiàng)目公司進(jìn)行清算，項(xiàng)目公司將PPP項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)移交給政府，政府可以選擇自己運(yùn)營項(xiàng)目、與項(xiàng)目公司續(xù)約或者重新引入私營部門進(jìn)行新一階段的項(xiàng)目合作。這一階段，意味著政府與私人部門的“伙伴關(guān)系”暫時(shí)告一段落。

項(xiàng)目終止指項(xiàng)目主體發(fā)生改變，并不影響項(xiàng)目本身。政府回歸公共服務(wù)項(xiàng)目“供給者”身份，這也更符合政府職能最初的定位。在項(xiàng)目進(jìn)入終止轉(zhuǎn)接階段，需要對項(xiàng)目進(jìn)行清算，例如：項(xiàng)目運(yùn)行狀況、固定資產(chǎn)、折舊損耗等各項(xiàng)評估指標(biāo)，清算完成后進(jìn)行贖買，為防止出現(xiàn)腐敗及利益輸送事件的出現(xiàn)，政府要強(qiáng)化監(jiān)督職能，一方面建立有效預(yù)防尋租事件發(fā)生的監(jiān)督機(jī)制，另一方面要做好項(xiàng)目退出機(jī)制。

項(xiàng)目交接的順利完成，不僅有助于提高政府的公信力、提高群眾對政府的認(rèn)可度、對項(xiàng)目的滿意度，同時(shí)也能吸引更多的私人部門參與到今后的項(xiàng)目合作中來，增強(qiáng)市場活力和競爭力，讓政府和私人部門為群眾提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3 PPP項(xiàng)目實(shí)施中政府職能的優(yōu)化路徑

隨著PPP模式在我國的不斷發(fā)展，項(xiàng)目的投資主體日益多元化，政府也不再是公共物品的唯一供給者，社會(huì)各方參與其中，為實(shí)現(xiàn)PPP模式更好的發(fā)展，應(yīng)逐步優(yōu)化政府在PPP項(xiàng)目中的職能。

3.1 厘清政府的參與者和監(jiān)管者雙重身份

在新時(shí)代的背景下，要想運(yùn)用PPP模式來更好地發(fā)揮政府和市場的作用，就必要厘清政府在PPP項(xiàng)目中的定位。在項(xiàng)目實(shí)施的不同階段，政府的角色不斷發(fā)生變化，政府既是合作者，也是監(jiān)管者，不再是以往單一的公共物品的壟斷提供者，由于政府的身份劃分不夠清晰，在參與過程和監(jiān)管過程中存在一定的角色沖突，只有厘清政府在項(xiàng)目不同階段的定位，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的較好發(fā)展。

3.2 完善政府的監(jiān)管職能

由于民營資本的逐利性、建設(shè)項(xiàng)目的公共性，決定了政府在項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營中要承擔(dān)監(jiān)管者的職能，在項(xiàng)目的任何階段，政府都要對PPP項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管。從項(xiàng)目的準(zhǔn)入和退出機(jī)制上，進(jìn)行疏導(dǎo)和指導(dǎo)，篩選具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)資金進(jìn)行參與、對不符合運(yùn)營要求的主體、責(zé)令不改的社會(huì)資本方采取強(qiáng)制退出。PPP 項(xiàng)目投入的資金在政府的監(jiān)督下進(jìn)行使用，但是卻沒有監(jiān)督政府行為的主體，政府部門只能進(jìn)行自我監(jiān)督。在自我監(jiān)督失效的情況下，會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目、社會(huì)參與主體乃至群眾的利益受損。因此，應(yīng)建立一個(gè)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府將項(xiàng)目的進(jìn)展情況、資金使用情況、相應(yīng)的優(yōu)惠政策等進(jìn)行更新、公布，增強(qiáng)項(xiàng)目的透明度，通過群眾的廣泛參與，對政府和項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，這樣既解決了政府無人監(jiān)管的現(xiàn)象，又有助于實(shí)現(xiàn)群眾參與和社會(huì)監(jiān)督。

3.3 建立相應(yīng)的法律法規(guī)體系

PPP項(xiàng)目作為一種新型融資模式，項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)作需要一套完備的法律法規(guī)體系來作支撐，用以規(guī)范項(xiàng)目各方參與主體的行為、確保項(xiàng)目順利完成。由于PPP項(xiàng)目在我國的發(fā)展期較短，沒有完備的法律體系，政府應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的體制改革，出臺(tái)配套的法律法規(guī)，為我國的PPP模式發(fā)展提供更好的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的持續(xù)向好發(fā)展。

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