我國(guó)地方財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的效果、問(wèn)題與政策建議
——基于湖北省直預(yù)算單位和市縣財(cái)政局的問(wèn)卷調(diào)查

李祥云

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

預(yù)算績(jī)效管理，國(guó)外稱(chēng)之為績(jī)效預(yù)算，是指在資源分配決策過(guò)程中通過(guò)使用正式的績(jī)效信息，以加強(qiáng)公共部門(mén)資金投入與其產(chǎn)出或結(jié)果之間聯(lián)系的一種機(jī)制或程序①。預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)績(jī)效管理的重要組成部分，是提高政府效能的有效途徑②，也是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高財(cái)政資金運(yùn)用有效性的必然選擇。我國(guó)自2003年始在部分中央和地方預(yù)算單位進(jìn)行試點(diǎn)，2012年全面推行。十多年來(lái)，我國(guó)地方財(cái)政在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理上究竟取得了什么樣的成效？目前還存在哪些突出的問(wèn)題？本文選擇具有代表性的湖北省，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查全面了解該省實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀，重點(diǎn)關(guān)注其存在的突出問(wèn)題，以期問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果能為我國(guó)地方進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提供有價(jià)值的信息。

一、研究設(shè)計(jì)

(一)問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象選擇

湖北是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理較早的省份之一，目前已基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理全覆蓋。同時(shí)，湖北也是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理較有成效的省份，其相關(guān)工作在最近連續(xù)4年財(cái)政部的考核中獲得優(yōu)秀③。因此，本文選擇湖北作為我國(guó)地方實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的代表性省份，對(duì)其實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，旨在從中總結(jié)一些可以推廣的做法，發(fā)現(xiàn)一些帶有共性的問(wèn)題。

按照現(xiàn)有湖北出臺(tái)的有關(guān)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)定，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位是湖北實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體。其中，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作的組織、實(shí)施，并指導(dǎo)和監(jiān)督預(yù)算單位開(kāi)展工作；而各預(yù)算單位負(fù)責(zé)本單位財(cái)政支出的預(yù)算績(jī)效管理，做好預(yù)算績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)的信息收集、記錄與保存工作，確保信息(數(shù)據(jù)資料)的完整性和真實(shí)性?？紤]到湖北預(yù)算績(jī)效管理工作是由省直預(yù)算單位逐步向市縣推進(jìn)的，市縣預(yù)算單位實(shí)施績(jī)效管理工作的年限較短，其工作經(jīng)驗(yàn)還不是很豐富，而市縣財(cái)政局作為本級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的組織者、推動(dòng)者，對(duì)市縣預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際情況更了解，為全面準(zhǔn)確了解湖北實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀，我們最終選擇湖北省直預(yù)算單位和市縣財(cái)政局具體負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理的工作者作為調(diào)查對(duì)象。同時(shí)，我們還選擇了部分市縣的教育、交通、農(nóng)業(yè)等部門(mén)具體負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行訪談，以此作為問(wèn)卷調(diào)查的重要補(bǔ)充。

(二)問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容設(shè)計(jì)

基于本次調(diào)查的目的，調(diào)查問(wèn)卷的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是我國(guó)地方財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的效果；二是影響地方預(yù)算績(jī)效管理的成功實(shí)施的因素。

針對(duì)我國(guó)地方財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理效果的調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)，主要依據(jù)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理文件中有關(guān)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理目的的文字描述，同時(shí)也參考了國(guó)外學(xué)者在這方面的一些研究文獻(xiàn)。我國(guó)地方財(cái)政于2012年開(kāi)始全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，財(cái)政部于2011年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。該《意見(jiàn)》明確指出，我國(guó)推行預(yù)算績(jī)效管理旨在提高財(cái)政資金使用效率和效益，解決財(cái)政資源配置和使用過(guò)程中的低效和無(wú)效問(wèn)題，注重政府活動(dòng)的結(jié)果，加強(qiáng)公共部門(mén)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任意識(shí)。國(guó)外一些學(xué)者對(duì)美國(guó)各州的調(diào)查結(jié)果也顯示，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理在減少服務(wù)成本和改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量方面有一定影響④，但其最大用途是改進(jìn)部門(mén)內(nèi)部管理，如調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目評(píng)估和促進(jìn)預(yù)算單位與財(cái)政部門(mén)之間的溝通等⑤。綜上，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理至少應(yīng)達(dá)到三個(gè)預(yù)期目標(biāo)，即加強(qiáng)部門(mén)內(nèi)部項(xiàng)目管理、提高財(cái)政資金使用的效率和效益、促進(jìn)相關(guān)利益主體間的溝通。圍繞這三大目標(biāo)，我們?cè)谶@部分的調(diào)查問(wèn)卷中依次設(shè)置了是否減少重復(fù)性支出，是否削減績(jī)效評(píng)價(jià)差的項(xiàng)目資金，是否減少了單位公共產(chǎn)品或服務(wù)成本，是否改善了預(yù)算單位提供公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，是否加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位以及預(yù)算單位與社會(huì)公眾之間的溝通，共6個(gè)問(wèn)題要求受訪者做出回答，以此反映湖北省直和市縣財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的效果。

就影響地方財(cái)政成功實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的因素而言，國(guó)外學(xué)者在這方面研究的文獻(xiàn)比較豐富，通過(guò)對(duì)這些文獻(xiàn)較為系統(tǒng)的梳理，我們總結(jié)出以下四大方面的影響因素：一是有助于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的績(jī)效文化?？?jī)效文化是指相關(guān)利益主體知曉績(jī)效、敬畏績(jī)效、運(yùn)用績(jī)效的良好文化氛圍。Yi Lu(2007)曾運(yùn)用喬治亞州州立機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)證實(shí)了績(jī)效文化與各機(jī)構(gòu)在預(yù)算中運(yùn)用績(jī)效信息的程度存在顯著正相關(guān)的關(guān)系⑥，并且其他為數(shù)眾多的國(guó)外定性研究也均顯示出，績(jī)效文化有助于形成推行預(yù)算績(jī)效管理的良好氛圍⑦。二是推行預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)條件。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理需要進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效分析、成本分析以及與公眾溝通等，因而擁有高素質(zhì)的工作人員、充足的資金和技術(shù)支持以及完善的信息管理系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)更有可能成功推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革⑧。三是來(lái)自利益相關(guān)者的強(qiáng)大和一致的政治支持。相關(guān)利益方包括行政領(lǐng)導(dǎo)、立法機(jī)構(gòu)、部門(mén)內(nèi)部工作人員以及社會(huì)公眾等⑨。其中，行政領(lǐng)導(dǎo)的支持又是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的關(guān)鍵因素⑩。四是規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理的流程。在美國(guó)各州的績(jī)效預(yù)算改革中，德克薩斯州堪稱(chēng)成功實(shí)施的典范。該州之所以獲得成功，一個(gè)關(guān)鍵因素就是州財(cái)政和州議會(huì)預(yù)算委員會(huì)為各機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供了規(guī)范的運(yùn)作流程。

為弄清以上四方面的因素對(duì)湖北實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的影響，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)其存在的突出問(wèn)題，問(wèn)卷結(jié)合湖北實(shí)際依次設(shè)計(jì)相關(guān)問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，問(wèn)卷圍繞績(jī)效文化形成情況，設(shè)置了財(cái)政部門(mén)或預(yù)算單位工作者對(duì)預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)文件的熟知程度、對(duì)績(jī)效和預(yù)算績(jī)效管理含義的理解、內(nèi)部職員的配合程度、社會(huì)公眾的關(guān)注程度等五個(gè)問(wèn)題；圍繞基礎(chǔ)條件，設(shè)置了從事預(yù)算績(jī)效管理工作者的能力、資金支持、數(shù)據(jù)收集和處理的電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等四個(gè)問(wèn)題；圍繞相關(guān)利益者的支持，設(shè)置了人大對(duì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的審查情況、政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的支持力度等三個(gè)問(wèn)題。最后，問(wèn)卷還圍繞預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用四個(gè)階段設(shè)置了相應(yīng)問(wèn)題，以反映湖北預(yù)算績(jī)效管理流程的規(guī)范性。由于目前湖北尚未賦予人大績(jī)效審批的職責(zé)，流程中未考慮預(yù)算審批這一環(huán)節(jié)。

(三)問(wèn)卷回收與樣本特征

本次調(diào)查共發(fā)放225份問(wèn)卷，收回165份，回收率為73.3%。其中省直預(yù)算單位發(fā)放135份，收回124份，縣市財(cái)政局發(fā)放90份，收回61份，有效回收率分別為91.5%和67.8%。受訪者個(gè)人信息的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，參加此次調(diào)查的省直預(yù)算單位受訪者從事預(yù)算績(jī)效管理工作的年限均在6年以上，而市縣受訪者的平均年限也有4年，說(shuō)明大部分受訪者自本單位開(kāi)始推行預(yù)算績(jī)效管理就從事了此項(xiàng)工作，受訪者對(duì)本單位的預(yù)算績(jī)效管理工作比較熟悉，調(diào)查結(jié)果可信度較高。

二、問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果與分析

(一)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的效果

如前所述，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)達(dá)到三個(gè)預(yù)期目標(biāo)，那么，湖北地方財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況如何？表1給出了省直預(yù)算單位和市縣財(cái)政局受訪者對(duì)問(wèn)卷中相關(guān)問(wèn)題回答的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從表1中可以得出如下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，預(yù)算績(jī)效管理在加強(qiáng)部門(mén)內(nèi)部項(xiàng)目管理上具有一定作用。根據(jù)本次調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果(表1)，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理后，有72.6%的省直預(yù)算單位受訪者和82.9%的市縣財(cái)政局受訪者表明會(huì)根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整項(xiàng)目資金支持，對(duì)績(jī)效差的項(xiàng)目會(huì)全部或部分削減相應(yīng)資金；在減少重復(fù)性支出上，雖然70.2%的省直預(yù)算單位受訪者認(rèn)為“無(wú)減少”，但有97.5%市縣財(cái)政局受訪者回答“大量減少”或“減少”?？傮w來(lái)看，湖北省直和市縣財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理在加強(qiáng)項(xiàng)目管理上的作用比較明顯。

第二，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)提高財(cái)政資金使用效率的作用有限，但在提高資金使用效益方面作用顯著。表1顯示，僅有18.5%的省直預(yù)算單位受訪者和26.8%的市縣財(cái)政局受訪者認(rèn)為節(jié)省了單位公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本；而在資金使用效益方面，無(wú)論是針對(duì)省直預(yù)算單位還是市縣財(cái)政局的調(diào)查，絕大多數(shù)受訪者都認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提高了財(cái)政資金使用的效益，有79%的省直預(yù)算單位受訪者和97.5%的市縣財(cái)政局受訪者認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理極大改善或改善了公共服務(wù)的質(zhì)量。這與國(guó)外的調(diào)查結(jié)果大體一致，如Poster和Streiber(1999)在1997年展開(kāi)的問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有46.4%的受訪者認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理在減少服務(wù)成本方面有一定或者相當(dāng)大的影響，71.6%的受訪者認(rèn)為績(jī)效預(yù)算的實(shí)施對(duì)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量“有影響”或有“非常大的影響”。

第三，就促進(jìn)利益相關(guān)者之間的溝通而言，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有促進(jìn)溝通的效果，但部門(mén)間和部門(mén)與社會(huì)公眾間溝通效果在省直預(yù)算單位與市縣財(cái)政局之間存在很大差異。表1中給出的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，78.2%的省直預(yù)算單位受訪者都不認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理能夠加強(qiáng)本單位與財(cái)政部門(mén)之間的溝通，但市縣財(cái)政局受訪者對(duì)財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位之間的溝通效果評(píng)價(jià)相對(duì)較好，超過(guò)一半的受訪者認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位間的溝通“有加強(qiáng)”或“明顯加強(qiáng)”的效果。與之相反，關(guān)于本單位或部門(mén)與社會(huì)公眾之間的溝通，省直預(yù)算單位受訪者的評(píng)價(jià)相對(duì)較好，接近70%的受訪者認(rèn)為他們所在單位與社會(huì)公眾之間的溝通“有加強(qiáng)”或“明顯加強(qiáng)”，市縣財(cái)政局的受訪者對(duì)此評(píng)價(jià)較差，僅有34.1%的受訪者認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理對(duì)本部門(mén)與社會(huì)公眾之間的溝通“有加強(qiáng)”的效果。

(二)地方實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

從以上有關(guān)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施效果問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，湖北實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理十多年取得了一定成效，在提升公共服務(wù)的質(zhì)量上效果尤其顯著，但在節(jié)約單位產(chǎn)出成本和促進(jìn)溝通等方面還存在很大的改進(jìn)空間。為進(jìn)一步弄清楚實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題，我們?cè)O(shè)計(jì)了四方面的內(nèi)容進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題概述如下：

1.有助于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的績(jī)效文化尚未形成

表2統(tǒng)計(jì)了湖北績(jī)效文化的形成情況，結(jié)果顯示，絕大多數(shù)受訪者均熟知和了解各級(jí)政府制定的預(yù)算績(jī)效管理文件。其中，省直預(yù)算單位回答熟知和了解的受訪者占這一層級(jí)總受訪者的78.2%，市縣財(cái)政部門(mén)回答熟知和了解的受訪者占比達(dá)到了81.9%。值得注意的是，在對(duì)預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容的理解上，省直預(yù)算單位和市縣財(cái)政局受訪者將其簡(jiǎn)單理解成為績(jī)效評(píng)價(jià)或者績(jī)效目標(biāo)申報(bào)與績(jī)效評(píng)價(jià)的受訪者占比都非常高，省直是88.5%，而市縣這一比例為70%。不過(guò)，在對(duì)績(jī)效含義的理解上，省直預(yù)算單位與市縣財(cái)政局卻出現(xiàn)了很大差異：將績(jī)效錯(cuò)誤理解成投入和資金使用合規(guī)性的省直受訪者占比高達(dá)83.8%，而財(cái)政部門(mén)受訪者正確理解績(jī)效含義的比例達(dá)到了85.7%。從內(nèi)部人員的配合程度來(lái)看，市縣財(cái)政局受訪者認(rèn)為內(nèi)部人員“非常配合”的占比為26.8%，“不配合”占比為53.7%；省直預(yù)算單位更差，認(rèn)為內(nèi)部“不配合”的占比高達(dá)85%。另外，隨著我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革的逐步深入，社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效的關(guān)注度也在提高，省直受訪者認(rèn)為社會(huì)公眾“高度關(guān)注”和“關(guān)注”的占比為53.2%，市縣財(cái)政局受訪者做出同樣回答的占比60.6%，但這一比例仍有待提高?？偟膩?lái)看，有利于地方政府推行預(yù)算績(jī)效管理的績(jī)效文化還尚未形成。

表2 我國(guó)地方績(jī)效文化形成情況

2.我國(guó)地方不完全具備實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)條件

湖北省直單位和市縣財(cái)政局所具備的實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)基礎(chǔ)條件見(jiàn)表3。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，就目前部門(mén)或單位工作者的知識(shí)和能力而言，市縣財(cái)政局明顯高于省直預(yù)算單位，其中省直預(yù)算單位認(rèn)為本單位工作人員“部分具備”或“完全具備”實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力的受訪者僅占25.8%，而市縣財(cái)政局做出相同回答的比例則高達(dá)97.6%，出現(xiàn)差異的原因之一是省財(cái)政廳每年均要面向市縣財(cái)政局的工作人員進(jìn)行為期一周的預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)和技能的培訓(xùn)。這個(gè)調(diào)查結(jié)果與上文中市縣財(cái)政局對(duì)績(jī)效和預(yù)算績(jī)效管理含義正確理解調(diào)查結(jié)果是基本一致的。在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理資金支持上，兩個(gè)層級(jí)的受訪者回答差異也較大，省直預(yù)算單位受訪者認(rèn)為資金“不充足”的占比74.3%，“比較充足”占比為23.3%，但市縣財(cái)政局認(rèn)為“比較充足”的卻有70.7%。這可能是由于財(cái)政部門(mén)掌握了本級(jí)財(cái)政的資金分配權(quán)，使其有較充足資金支持本部門(mén)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作。需要在這里說(shuō)明的是市縣受訪者認(rèn)為開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作資金比較充足，指的是市縣財(cái)政局而不是市縣預(yù)算單位。值得注意的是，無(wú)論是省直預(yù)算單位還是市縣財(cái)政局，大多數(shù)受訪者都認(rèn)為目前已開(kāi)發(fā)了收集和儲(chǔ)存數(shù)據(jù)的信息管理系統(tǒng)，但不完備，并且兩個(gè)層級(jí)絕大多數(shù)受訪者均認(rèn)為目前第三方機(jī)構(gòu)還不具備或不完全具備獨(dú)立開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的知識(shí)和技能。總體而言，雖然市縣財(cái)政局在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理所需的人才和資金這兩方面條件較好，但其信息管理系統(tǒng)和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能力尚不滿足成功開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的要求。而對(duì)于省直預(yù)算單位，無(wú)論是哪一方面的基礎(chǔ)性條件，都明顯欠缺。

表3 我國(guó)地方實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理基本條件

3.政府和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)比較重視預(yù)算績(jī)效管理，地方人大支持力度較小

已有國(guó)外研究普遍認(rèn)為，在推行預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中建立政治支持至關(guān)重要，立法支持和行政支持有助于使預(yù)算績(jī)效管理制度化，同時(shí)也能使各預(yù)算單位和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的持續(xù)推進(jìn)更有信心。表4給出湖北地方人大、政府領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)主管對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的支持情況。

從表4可以看出，此次調(diào)查中的省直預(yù)算單位認(rèn)為人大對(duì)其績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)未進(jìn)行任何審核的受訪者占比76%，而在市縣財(cái)政局的這一比例則達(dá)到88.6%。這說(shuō)明目前我國(guó)地方人大在預(yù)算審查這一階段主要關(guān)注的還是資金的合規(guī)性。與人大相比，地方政府和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)比較重視或支持實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。省直預(yù)算單位受訪者回答本級(jí)政府與本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理高度重視和重視的人數(shù)占比分別為65.3%、79%，市縣財(cái)政局受訪者認(rèn)為本級(jí)政府與本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)高度重視和重視的人數(shù)占比分別為86.8%、63%。

表4 地方人大、政府與部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理支持情況

4.我國(guó)地方實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的流程欠規(guī)范

預(yù)算績(jī)效管理是有別于傳統(tǒng)部門(mén)預(yù)算的一種全新的預(yù)算管理模式，即在一個(gè)預(yù)算周期內(nèi)，它需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期規(guī)劃的制定、年度績(jī)效預(yù)算編制、績(jī)效預(yù)算審批、績(jī)效預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控、績(jī)效評(píng)估和評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的階段，且每一個(gè)階段的工作內(nèi)容和所需操作技術(shù)都與傳統(tǒng)部門(mén)預(yù)算有很大的不同。湖北地方財(cái)政在預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的流程上是否達(dá)到了規(guī)范性的要求，表5給出了問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果。表5顯示，我國(guó)地方實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的流程欠規(guī)范，主要表現(xiàn)在：

(1)績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，部門(mén)預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)申報(bào)未整合

對(duì)于單位設(shè)置績(jī)效目標(biāo)的清晰度，僅有少數(shù)受訪者認(rèn)為單位設(shè)置的長(zhǎng)期和年度績(jī)效目標(biāo)是“清晰”的，接近80%的受訪者認(rèn)為目標(biāo)設(shè)置模糊。就績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的合理性而言，市縣財(cái)政局受訪者認(rèn)為“合理”或“比較合理”的比例為35.5%，省直預(yù)算單位這一比例為54%。關(guān)于年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)是否與長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)關(guān)聯(lián)，整體回答情況略好，有51.6%的省直預(yù)算單位受訪者和42%的市縣財(cái)政局受訪者都認(rèn)為兩者有關(guān)聯(lián)。同時(shí)，調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即91.1%的省直預(yù)算單位受訪者和87.2%的市縣財(cái)政局受訪者都表示，單位在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)未以績(jī)效目標(biāo)作為參考依據(jù)，這說(shuō)明目前我國(guó)地方各機(jī)構(gòu)的預(yù)算編制與績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表“兩張皮”的問(wèn)題比較突出。

(2)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)管不到位，預(yù)算單位資金使用的調(diào)整空間小

大部分財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位都對(duì)績(jī)效運(yùn)行情況進(jìn)行了監(jiān)督，其中省直預(yù)算單位回答其所在單位運(yùn)行中有監(jiān)控的受訪者占比為80.6%，市縣財(cái)政局為70.5%。但在被問(wèn)及監(jiān)控過(guò)程中發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行偏離預(yù)期目標(biāo)是否及時(shí)得到糾正時(shí)，市縣財(cái)政局受訪者回答能夠“及時(shí)糾正”的為45.9%，而省直預(yù)算單位受訪者認(rèn)為能夠“及時(shí)糾正”的僅有20.1%。此外，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，國(guó)家均賦予了預(yù)算單位一定的資金用途的調(diào)整權(quán)，以確保公共資金的高效配置，表5中針對(duì)這一情況的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，回答賦予單位一定的資金使用調(diào)整權(quán)的受訪者所占的比例較低，省直預(yù)算單位和市縣財(cái)政局這一比例分別為16.1%和36.1%。

(3)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量低

在本次調(diào)查中，一半以上的受訪者都認(rèn)為能夠容易獲取相關(guān)績(jī)效數(shù)據(jù)資料，其中省直預(yù)算單位回答“容易獲取”的占比68.6%，市縣財(cái)政局做出相同回答的為56%。但對(duì)于其所獲取的績(jī)效數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性，評(píng)價(jià)普遍不高，80.7%的市縣財(cái)政局受訪者認(rèn)為績(jī)效數(shù)據(jù)資料“不真實(shí)”，省直預(yù)算單位受訪者的這一比例高達(dá)90.3%?？?jī)效數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性會(huì)直接影響單位績(jī)效自評(píng)報(bào)告質(zhì)量，從調(diào)查結(jié)果中也可以看出，僅有16.1%的省直預(yù)算單位受訪者和26.1%的市縣財(cái)政局受訪者認(rèn)為單位績(jī)效自評(píng)報(bào)告質(zhì)量高和較高。

(4)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分

評(píng)價(jià)結(jié)果可應(yīng)用于三方面，即溝通、部門(mén)內(nèi)部管理以及預(yù)算資金分配決策。調(diào)查結(jié)果顯示，在溝通應(yīng)用方面，就省直預(yù)算單位而言，34.7%的省直預(yù)算單位受訪者表示會(huì)向財(cái)政部門(mén)報(bào)告全部績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，62.1%的受訪者則選擇只對(duì)其中部分評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行報(bào)告，也有少數(shù)受訪者回答單位完全不報(bào)告績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果；就市縣財(cái)政局而言，認(rèn)為本級(jí)預(yù)算單位會(huì)向他們?nèi)繄?bào)告績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的受訪者占比為46.2%，部分報(bào)告的占比為40.9%。與之相比，預(yù)算單位向社會(huì)公眾報(bào)告績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的情況更差，在省直預(yù)算單位和市縣財(cái)政局受訪者中，回答不報(bào)告的比例均達(dá)到了60%以上。在管理運(yùn)用方面，接近62%的省直預(yù)算單位受訪者回答其所在單位不會(huì)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)相關(guān)參與者進(jìn)行獎(jiǎng)懲。在預(yù)算資金分配決策應(yīng)用方面，無(wú)論是省直預(yù)算單位還是市縣財(cái)政局，回答財(cái)政部門(mén)會(huì)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度部門(mén)財(cái)政撥款參考依據(jù)的受訪者所占比例極低，其中省直預(yù)算單位受訪者回答會(huì)作為參考依據(jù)的僅占12.3%，市縣財(cái)政局這一比例也只有16.4%。

三、結(jié)論與政策建議

如上所述，湖北實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理在提高財(cái)政資金使用效益方面效果顯著，但在加強(qiáng)內(nèi)部項(xiàng)目管理、提高資金使用效率、促進(jìn)溝通等方面還未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，且在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中還存在諸多問(wèn)題，包括對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的核心概念認(rèn)知不清，推行預(yù)算績(jī)效管理的文化尚未形成，支持預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)展的基礎(chǔ)條件尚不完全具備，人大和審計(jì)預(yù)算績(jī)效管理的職責(zé)不明確，預(yù)算績(jī)效管理的流程欠規(guī)范等。湖北被視為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理水平較高的省份之一，湖北目前遇到的這些問(wèn)題，在全國(guó)其他省份或多或少也存在。針對(duì)這些問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革，必須要著手做好以下幾方面的工作：

表5 地方財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理流程的規(guī)范性

(一)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)宣傳，形成有助于推行預(yù)算績(jī)效管理的績(jī)效文化

針對(duì)當(dāng)前各地對(duì)預(yù)算績(jī)效管理中核心概念存在的認(rèn)知不清、部門(mén)內(nèi)部對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)上的偏差，以及社會(huì)公眾對(duì)公共部門(mén)績(jī)效關(guān)注度不高的現(xiàn)實(shí)，政府可以從以下三方面加以改進(jìn)：一是加強(qiáng)研究，廣泛討論，盡快形成有共識(shí)的績(jī)效和預(yù)算績(jī)效管理的理解。避免出現(xiàn)將績(jī)效內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效測(cè)量等同，將投入、產(chǎn)出和結(jié)果混為一談，以及將預(yù)算績(jī)效管理簡(jiǎn)單理解為績(jī)效評(píng)價(jià)等認(rèn)知不清的問(wèn)題。二是應(yīng)由財(cái)政部門(mén)和人大預(yù)工委牽頭，組織專(zhuān)門(mén)團(tuán)隊(duì)，為地方行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供操作指南，為社會(huì)公眾提供通俗易懂的預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)讀本。三是完善實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的法律法規(guī)，把預(yù)算績(jī)效管理納入制度化軌道，使全社會(huì)認(rèn)識(shí)到推行預(yù)算績(jī)效管理改革不是權(quán)宜之計(jì)，而是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算管理制度的重要內(nèi)容?？傊?，應(yīng)通過(guò)各種途徑宣傳績(jī)效和普及績(jī)效知識(shí)，盡快在全社會(huì)形成知曉績(jī)效、敬畏績(jī)效、尊重績(jī)效的良好內(nèi)外部績(jī)效文化。

(二)從人員、資金、技術(shù)等多方面為地方實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)造條件

成功實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理離不開(kāi)基礎(chǔ)性條件的支持。上述問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，目前開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理還面臨著行政和事業(yè)單位負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理人員的整體管理水平不高，支持實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理資金的力度小，預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)不完善以及缺乏高質(zhì)量的獨(dú)立開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，各地政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件：一是各地方政府加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有財(cái)政和預(yù)算單位負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理人員的培訓(xùn)，切實(shí)提高其管理水平；二是在每年預(yù)算安排中適當(dāng)加大對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理資金的投入力度；三是積極主動(dòng)培育專(zhuān)業(yè)、客觀、公正的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，逐步提高準(zhǔn)入門(mén)檻，同時(shí)也要鼓勵(lì)科研院所參與財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作；四是由各地財(cái)政部門(mén)出資會(huì)同人大預(yù)工委一起開(kāi)發(fā)一個(gè)電腦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并對(duì)數(shù)據(jù)收集、錄入、存儲(chǔ)和處理過(guò)程實(shí)施內(nèi)外部控制，以確?？?jī)效評(píng)價(jià)所用數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，這也是提高績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的有效途徑之一。

(三)進(jìn)一步明確人大、審計(jì)、財(cái)政和預(yù)算單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的職責(zé)

實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要相關(guān)部門(mén)共同參與和配合，對(duì)此，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家明確規(guī)定了行政、立法、審計(jì)機(jī)構(gòu)和各預(yù)算單位在實(shí)施績(jī)效預(yù)算中的職責(zé)。以美國(guó)德克薩斯州為例，該州要求立法預(yù)算委員會(huì)和州長(zhǎng)預(yù)算規(guī)劃政策辦公室負(fù)責(zé)發(fā)布戰(zhàn)略規(guī)劃、兩年期撥款申請(qǐng)和運(yùn)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明或指示，并對(duì)機(jī)構(gòu)所編制的戰(zhàn)略規(guī)劃、兩年期撥款申請(qǐng)和運(yùn)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行審批；州財(cái)政審計(jì)辦公室則負(fù)責(zé)審查績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)合理性，審核績(jī)效報(bào)告；對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性實(shí)施外部控制；預(yù)算單位負(fù)責(zé)制定本單位的戰(zhàn)略規(guī)劃、撥款申請(qǐng)，編制和執(zhí)行運(yùn)營(yíng)預(yù)算，監(jiān)督自身績(jī)效運(yùn)行，對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性實(shí)施內(nèi)部控制。與德克薩斯州相比，我國(guó)各地在預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)劃分上，要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)組織和實(shí)施本級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算績(jī)效管理，并對(duì)本級(jí)預(yù)算單位和下級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理給予指導(dǎo)。各級(jí)預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績(jī)效實(shí)施負(fù)有主體責(zé)任，具體包括：事前填寫(xiě)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，事中監(jiān)督自身績(jī)效運(yùn)行情況，事后開(kāi)展績(jī)效自評(píng)。目前人大基本不參與預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施，行使的是傳統(tǒng)部門(mén)預(yù)算資金合規(guī)性審批和監(jiān)督責(zé)任，審計(jì)部門(mén)也未開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。今后應(yīng)進(jìn)一步明確人大負(fù)有績(jī)效預(yù)算結(jié)構(gòu)審批和績(jī)效預(yù)算運(yùn)行的監(jiān)督職責(zé)，并要求審計(jì)部門(mén)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

(四)建立整合績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表和部門(mén)預(yù)算編制的預(yù)算結(jié)構(gòu)

預(yù)算績(jī)效管理要求將部門(mén)的資金投入與其產(chǎn)出或結(jié)果關(guān)聯(lián)起來(lái)，以提高公共資金使用的效率和效益。而要落實(shí)這一要求就必須改變傳統(tǒng)逐項(xiàng)預(yù)算(現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算)的結(jié)構(gòu)，即根據(jù)機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位職責(zé)確立績(jī)效目標(biāo)，制定達(dá)成目標(biāo)的活動(dòng)計(jì)劃(戰(zhàn)略或策略)并測(cè)算每一項(xiàng)活動(dòng)的最低資金需求(資金預(yù)算)，設(shè)置量化績(jī)效的指標(biāo)和考核的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)2011年財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)目前的做法是各預(yù)算單位須先申報(bào)績(jī)效目標(biāo)再編制部門(mén)預(yù)算，但據(jù)調(diào)查了解，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于預(yù)算和績(jī)效分屬于兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)管理，常見(jiàn)做法是預(yù)算單位高度重視部門(mén)預(yù)算編制，待部門(mén)預(yù)算編制完成后，再將其支出內(nèi)容復(fù)制于績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，即目前部門(mén)預(yù)算編制基本不參考績(jī)效目標(biāo)。部門(mén)預(yù)算編制與績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表的不融合或“兩張皮”的做法，使得我國(guó)預(yù)算編制并沒(méi)有真正體現(xiàn)出績(jī)效導(dǎo)向。今后應(yīng)將績(jī)效與預(yù)算管理機(jī)構(gòu)合并，且按照績(jī)效預(yù)算要求的預(yù)算結(jié)構(gòu)將績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表與部門(mén)預(yù)算實(shí)質(zhì)性融合，即編制真正績(jī)效預(yù)算。

(五)規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的流程，強(qiáng)化各環(huán)節(jié)內(nèi)在關(guān)聯(lián)

預(yù)算績(jī)效管理是一種有別于傳統(tǒng)部門(mén)預(yù)算(逐項(xiàng)預(yù)算)的管理模式，也要有嚴(yán)格的程序或流程。從國(guó)外已有的實(shí)踐來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理都要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期預(yù)算(或戰(zhàn)略規(guī)劃)制定、年度績(jī)效預(yù)算(或年度績(jī)效計(jì)劃)編制、績(jī)效預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果報(bào)告四個(gè)階段，這四個(gè)階段相互關(guān)聯(lián)共同構(gòu)成一個(gè)預(yù)算周期。各預(yù)算單位首先要編制一個(gè)五年期長(zhǎng)期預(yù)算或戰(zhàn)略規(guī)劃，其核心內(nèi)容是長(zhǎng)期預(yù)算結(jié)構(gòu)；長(zhǎng)期預(yù)算結(jié)構(gòu)經(jīng)立法委員會(huì)和財(cái)政部門(mén)審核通過(guò)后進(jìn)入年度績(jī)效預(yù)算編制，其核心內(nèi)容是如何將長(zhǎng)期預(yù)算結(jié)構(gòu)分解為可逐步實(shí)現(xiàn)的年度預(yù)算結(jié)構(gòu)；年度預(yù)算結(jié)構(gòu)經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)審批后方可進(jìn)入執(zhí)行階段；執(zhí)行階段核心任務(wù)是對(duì)績(jī)效運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)偏離預(yù)期目標(biāo)應(yīng)及時(shí)加以糾正；執(zhí)行完后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)審計(jì)部門(mén)核準(zhǔn)后報(bào)告人大和政府，同時(shí)也要向社會(huì)公開(kāi)。在此次問(wèn)卷調(diào)查和訪談過(guò)程中，我們也了解到，由于理解上的偏差，各部門(mén)或單位的預(yù)算績(jī)效管理在流程上主要分為兩個(gè)階段：第一階段為績(jī)效目標(biāo)申報(bào)階段。這一階段要求預(yù)算單位同時(shí)設(shè)定長(zhǎng)期和年度績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)，實(shí)際操作中各單位比較注重年度目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置，而長(zhǎng)期目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)置采用將年度目標(biāo)與指標(biāo)按3或5年簡(jiǎn)單相加的做法。值得注意的是這些由單位自定目標(biāo)和指標(biāo)并未經(jīng)過(guò)財(cái)政和人大嚴(yán)格審核，幾乎沒(méi)有公信力。第二階段就是績(jī)效評(píng)價(jià)階段，這一階段包括單位自評(píng)和財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)抽查評(píng)價(jià)。無(wú)論哪一種評(píng)價(jià)，目前尚沒(méi)有真正做到以績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表中的預(yù)算結(jié)構(gòu)為依據(jù)，評(píng)價(jià)報(bào)告中絕大多數(shù)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)都是評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)臨時(shí)制定的。預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用往往被忽視。我國(guó)今后應(yīng)借鑒國(guó)外的做法，規(guī)范績(jī)效預(yù)算流程，即先制定戰(zhàn)略規(guī)劃，待財(cái)政和人大預(yù)工委批準(zhǔn)后再編制年度績(jī)效預(yù)算；年度績(jī)效預(yù)算獲人大審批后，進(jìn)入執(zhí)行階段；執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算單位、主管部門(mén)、財(cái)政和人大對(duì)績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)控；執(zhí)行完后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)應(yīng)以人大審批的預(yù)算結(jié)構(gòu)——預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，評(píng)價(jià)結(jié)果要經(jīng)過(guò)審計(jì)部門(mén)審查，并提交財(cái)政和人大評(píng)估，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。

注釋

①M(fèi)arc Robinson and Jim Brumby, Does Performance Budgeting Work？ An Analytical Review of the Empirical Literature, IMF Working Paper, November, 2005．

②王祺揚(yáng):《試論構(gòu)建公共部門(mén)績(jī)效預(yù)算制度》,《財(cái)政研究》2007年第1期。

③宋金濤:《湖北省深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)踐》,《財(cái)政科學(xué)》2018年第11期。

④Theodore H. Poister and Streib Gregory, “Performance Measurement in Municipal Government: Assessing the State of the Practice，”P(pán)ublicAdministrationReview,vol.59,no.4,1999,pp.325-335;Julia E. Melkers， Katherine G. Willoughby， Brian James， Jay Fountain， Wilson Campbell， Performance Measurement at the State and Local Levels: A Summary of Survey Results， GASB，2002．

⑤Julia Melkers and Katherine Willoughby， “Models of Performance—Measurement Use in Local Governments: Understanding Budgeting， Communication， and Lasting Effects，”P(pán)ublicAdministrationReview,vol.65,no.2,2005,pp.180-190；Theodore H. Poister， and Streib Gregory, “Performance Measurement in Municipal Government: Assessing the State of the Practice，”P(pán)ublicAdministrationReview，vol.59,no.4,1999,pp.325-335.

⑥Y. Lu， “Performance Budgeting: The Perspective of State Agencies，”P(pán)ublicBudgeting&Finance，vol.27,no.4,2007,pp.1-17.

⑦Julia E. Melkers， Katherine G. Willoughby， Brian James， Jay Fountain， Wilson Campbell， Performance Measurement at the State and Local Levels: A Summary of Survey Results， GASB,2002.

⑧Evan Berman and XiaoHu Wang, “Performance Measurement in U.S. Counties: Capacity for Reform.”P(pán)ublicAdministrationReview，vol.65,no.5,2000,pp.409-420;Richard J. Fischer, “An Overview of Performance Measurement，”P(pán)ublicManagement，vol.76,no.9,1994,p.s-2;Patricia W. Ingraham， “Performance: Promises to Keep and Miles to Go，”P(pán)ublicAdministrationReview，vol.65,no.4,2005,pp.390-395;Marc. Robinson， Best Practice in Performance Budgeting, Paper Presented at the Annual Conference of the Association for Budgeting and Financial Management， Kansas City， MO， October,2002.

⑨Marc Holzer， Lauren Bock Mullins， Marco Ferreira, Peter Hoontis, “Implementing Performance Budgeting at the State Level: Lessons Learned from New Jersey，”InternationalJournalofPublicAdministration，vol.38,no.12,2015,pp.1-12.

⑩Gloria A. Grizzle， “Linking Performance to Funding Decisions: What Is the Budgeter’s Roles？”P(pán)ublicProductivityReview，vol.10,no.3,1987，pp.33-44;Sam Ashbaugh， “The Government Performance and Results Act: Lessons for State and Local Governments，”GovernmentFinanceReview， April， 2001,pp.19-23;Alfred T. Ho， “Perceptions of Performance Measurement and the Practice of Performance Budgeting in Small Cities，”StateandLocalGovernmentReview,vol.35,no.3,2003,pp.161-73.