鄉(xiāng)村振興中基層政府角色轉(zhuǎn)換與再確定

吳業(yè)苗

摘要：受制于中國特殊的政社、政經(jīng)體制和復(fù)雜的鄉(xiāng)村情境，農(nóng)村基層政府不像一些西方國家政府，是“守夜者”“劃槳者”或“掌舵者”。改革開放后農(nóng)村基層政府角色由“集權(quán)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)權(quán)者”，承擔(dān)著從鄉(xiāng)村汲取糧食、稅費(fèi)、控制生育和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等責(zé)任。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，一些農(nóng)村基層政府變成了“懸浮型”政府，在上收部分權(quán)力的同時(shí)嘗試“小政府”改制，但成效非常有限。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興對(duì)農(nóng)村基層政府提出更高更多要求，期待它扮演“服務(wù)者”角色，為鄉(xiāng)村振興做好引導(dǎo)、協(xié)助、調(diào)節(jié)等服務(wù)工作。服務(wù)型基層政府不是鄉(xiāng)村振興的“局外人”“仆人”，也不是“當(dāng)家人”，而是服務(wù)者，要履行好服務(wù)職能，為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基層政府;角色轉(zhuǎn)換

中圖分類號(hào)：D6? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）04-0121-10

鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手，黨的十九大后各地基層政府都投入大量人力、物力和財(cái)力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。然而，由于基層政府是在壓力型體制下實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一些地方的鄉(xiāng)村振興出現(xiàn)取向“非農(nóng)化”、建設(shè)“樣板化”、主體“錯(cuò)位化”的跑偏問題。確定好基層政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的角色，有助于發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用。

一、相關(guān)文獻(xiàn)與研究問題的提出

政府角色關(guān)涉政府職責(zé)承擔(dān)和功能發(fā)揮，早期的西方國家學(xué)者討論集中在政治領(lǐng)域的安全、公正、平等上，代表性觀點(diǎn)主要有霍布斯的維護(hù)公共安全、洛克的保證公平和盧梭的保障平等?；舨妓?、洛克和盧梭三人從政府起源的角度探討政府政治職責(zé)，一些觀點(diǎn)對(duì)確定政府角色有借鑒意義。由于霍布斯主張的專制政府無法與政治民主相容，盧梭主張的絕對(duì)平等容易走向極權(quán)主義的另一端，相比而言，洛克主張的有限授權(quán)政府在西方國家被普遍實(shí)踐，[1]尤其在二戰(zhàn)前，不少西方國家政府角色即為“守夜人”。在現(xiàn)代，學(xué)界討論政府角色已經(jīng)拓展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，問題集中在政府如何彌補(bǔ)市場缺陷和維護(hù)社會(huì)公平上。從歷時(shí)角度看，學(xué)界對(duì)政府角色的認(rèn)知已經(jīng)由“劃槳者”轉(zhuǎn)換為“掌舵者”，并再次轉(zhuǎn)換為“服務(wù)者”——“劃槳者”是對(duì)大政府、全能政府的角色定位，“掌舵者”是對(duì)小政府、有效政府的角色定位，而“服務(wù)者”則強(qiáng)調(diào)政府在行政中要“重視人”“為民服務(wù)”。

學(xué)者們幾乎否定大政府或全能政府，普遍認(rèn)為“劃槳”不是有效政府的角色功能。傳統(tǒng)公共行政理論主張政府由“守夜人”“更夫”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠潣摺苯巧?，建議政府成為福利國家的核心機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政府全面干預(yù)、參與社會(huì)事務(wù)，包攬社會(huì)成員“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜可钸^程。毋庸置疑，“劃槳者”政府是營造福利國家的工具，政府承擔(dān)了越來越多的公共服務(wù)，國家財(cái)政壓力不斷加大，以至于一些國家政府陷入財(cái)政困境。鑒于此，新公共管理理論為“劃槳者”政府?dāng)[脫困境開出藥方：政府不是公共產(chǎn)品主要的、直接的生產(chǎn)者和供給者，政府主要職能不是“劃槳”，而是“掌舵”，需要以“顧客”為導(dǎo)向，通過出售、委托、承包、轉(zhuǎn)讓等形式將政府承擔(dān)的大部分職能交由企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。[2]1-3按照新公共管理理論詮釋，政府扮演的角色是“催化劑”和“促進(jìn)者”，所承擔(dān)的職責(zé)是“掌舵”。如此，一些西方國家下放、分離政府權(quán)力，或開展重塑政府運(yùn)動(dòng)。[3]但“掌舵者”政府也有其自身難以克服的缺陷，如行政取向市場化有可能背離公共利益，服務(wù)的顧客導(dǎo)向有可能導(dǎo)致公民價(jià)值的喪失。由此，登哈特夫婦提出新公共服務(wù)理論，認(rèn)為政府職能不是“掌舵”，而是“服務(wù)”。[4]雖然新公共服務(wù)理論有后者居上的趨勢，主要觀點(diǎn)也被政府和學(xué)界接受，但一直以來，學(xué)界對(duì)政府的角色是“掌舵者”還是“服務(wù)者”始終持有不同的看法，政府“多掌舵少劃槳”、建設(shè)“力量更加強(qiáng)大的政府”等主張仍有一定的市場。[2]7-8

國內(nèi)學(xué)者鑒于中國政黨國家模式和黨國體系邏輯，[5]沒有過多介入“守夜人”“劃槳者”“掌舵者”等政府角色討論，一些研究基于中國國情和治理問題，揚(yáng)棄傳統(tǒng)公共行政理論、新公共管理和新公共服務(wù)理論，主張轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型、有限型和小型政府。學(xué)界普遍認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求政府轉(zhuǎn)型，即政府由“投資性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”轉(zhuǎn)向?yàn)椤肮卜?wù)性的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型政府”;由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”為主轉(zhuǎn)向?yàn)椤肮卜?wù)型政府”為主;由“管理社會(huì)”轉(zhuǎn)向?yàn)椤胺?wù)社會(huì)”。[6]近年來，學(xué)界順應(yīng)新時(shí)代治理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要，對(duì)政府角色轉(zhuǎn)換提出更具體建議，如：干預(yù)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)型政府;無限型政府轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度型政府;領(lǐng)導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c型政府;管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。

受此影響，學(xué)界對(duì)農(nóng)村基層政府角色轉(zhuǎn)換也進(jìn)行了廣泛研究。在新農(nóng)村建設(shè)全面實(shí)施前，不少研究把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看成為營利者、謀利者，甚至有研究把政府行為簡化為追求自身利益最大化。趙樹凱曾認(rèn)為，基層政府就像公司一樣，追求其利益最大化，“GDP 是這個(gè)公司的營業(yè)額，財(cái)政收入則是這個(gè)公司的利潤”。[7]張靜也指出，政府謀利取向與沖突發(fā)生是關(guān)聯(lián)的，基層政府逐利行為折損了公益角色，其張力給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來一系列問題。[8]還有學(xué)者，如吳毅從企業(yè)角色理論視角把鄉(xiāng)村基層政府解讀為謀利型政府。[9]誠然，由于改革開放初期國家財(cái)政較少支持鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展，捉襟見肘的鄉(xiāng)村財(cái)政難以維系鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，加上國家對(duì)基層政府規(guī)制不規(guī)范，有些成為“謀利型政府”，其政府人員變成“謀利型的政權(quán)經(jīng)營者”，做了不少損害村民個(gè)人和鄉(xiāng)村公益的事情。[10]

隨著新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的實(shí)施，國家對(duì)“三農(nóng)”投入逐年增加，基層政府逐漸終止農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的“狠角色”和政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的謀利角色，不斷增強(qiáng)公益角色，發(fā)展鄉(xiāng)村公共服務(wù)，實(shí)施民生工程，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入和生活質(zhì)量。雖然在征地拆遷、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營事務(wù)中基層政府仍存在謀利嫌疑或事實(shí)，但在實(shí)際工作中基層政府程度不同地投入大量資金安撫因政府經(jīng)營而導(dǎo)致利益受損的民眾，甚至很多基層政府迫于上級(jí)民生保障壓力，極力打造民生“亮點(diǎn)工程”“形象工程”。[11]近年來，國家施加給基層政府的民生任務(wù)越來越大，村民在國家惠民政策引導(dǎo)下對(duì)民生改善的期待也不斷增長，基層政府面臨更為復(fù)雜的公益經(jīng)營環(huán)境，不得不轉(zhuǎn)換角色，[12]積極發(fā)展民生事業(yè)。出于對(duì)國家改善民生號(hào)召的回應(yīng)，學(xué)界對(duì)基層政府在新農(nóng)村建設(shè)、[13]農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，[14]包括鄉(xiāng)村振興中的角色和功能展開研究，[15]冀望基層政府在鄉(xiāng)村文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、社區(qū)治理、脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮更好的作用。

客觀地說，學(xué)界廣泛研究了農(nóng)村基層政府的角色功能，成果已經(jīng)有較高的成熟度，這些研究及其發(fā)現(xiàn)能為本研究提供重要參考。然而，由于鄉(xiāng)村社會(huì)正在加速轉(zhuǎn)型，充滿變數(shù)和不確定性，基層政府角色有待再確定。學(xué)界對(duì)基層政府“謀利”或“公益”角色的推演，雖然概括了基層政府在某個(gè)時(shí)期的行為特征，具有一定的時(shí)效性，但無論“謀利”還是“公益”都不是基層政府應(yīng)然角色，因?yàn)椤爸\利”是市場行為，“公益”是社會(huì)組織行為。相比看，西方學(xué)者對(duì)政府“劃槳者”“掌舵者”“服務(wù)者”的角色界定在很大程度上更能詮釋政府功能。遺憾的是，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，中國基層政府并未很好地扮演這些角色并履行相應(yīng)職責(zé);在鄉(xiāng)村治理研究中，學(xué)者們也較少運(yùn)用傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)理論研判基層政府的“主導(dǎo)”作用和“嵌入”功能。本研究將“劃槳”“掌舵”“服務(wù)”作為理論工具，檢視鄉(xiāng)村治理與基層政府之間的張力，確定基層政府在鄉(xiāng)村振興中“實(shí)然”角色，以減少、避免政府“折騰”社會(huì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效。

二、基層政府角色轉(zhuǎn)換與改制嘗試

改革開放后中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，鄉(xiāng)村也發(fā)生了翻天覆地的變化，正在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。這期間，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)、農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了較大變化：政府不再對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行縱向到底、橫向到邊的管制，鄉(xiāng)村社會(huì)擁有越來越大的自主空間，一些民間組織包括老人協(xié)會(huì)、婦女互助會(huì)等社會(huì)組織和合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)組織陸續(xù)成長起來，成為鄉(xiāng)村居民日常生活的重要依靠力量;政府逐漸放棄了對(duì)農(nóng)民的人身管束，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化中獲得了充分的流動(dòng)權(quán)、擇業(yè)權(quán)，可以跨地區(qū)跨行業(yè)流動(dòng)，從事自己喜歡的經(jīng)營活動(dòng)。特別是，很多農(nóng)民不再僅僅是鄉(xiāng)村人，他們因進(jìn)城打工、生活而擁有城鄉(xiāng)“雙際人”身份。

當(dāng)下鄉(xiāng)村情境不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的封閉鄉(xiāng)村，不同于改革開放初期農(nóng)民流動(dòng)受到“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”限制的半封閉鄉(xiāng)村，與本世紀(jì)初農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消時(shí)期的鄉(xiāng)村也有較大差別，不僅公共服務(wù)在國家城鄉(xiāng)一體化、新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施中不斷下沉到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平快速提升，而且在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的惠農(nóng)政策安排下，鄉(xiāng)村居民收入逐年提高，與城市居民收入差距持續(xù)縮小。處于鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和變化情境中的基層政府，其主要角色經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)換。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期尤其在人民公社時(shí)期，農(nóng)村基層政府由區(qū)公所、鄉(xiāng)公所轉(zhuǎn)變并定格于人民公社。人民公社是“政社合一”的集體組織，集工、農(nóng)、兵、學(xué)、商于一體，既是鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，又是執(zhí)行者和生產(chǎn)者，直接參與鄉(xiāng)村社會(huì)幾乎所有的生產(chǎn)經(jīng)營和社會(huì)活動(dòng)。人民公社占有土地、生產(chǎn)工具、糧食等重要資源，控制鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)全過程，農(nóng)民沒有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、交易的自主權(quán)，也沒有消費(fèi)選擇權(quán)，所有人都在同一消費(fèi)水平上過大致相同的生活。此外，人民公社還根據(jù)國家意志要求采用政治手段整合鄉(xiāng)村社會(huì)，如：在陰雨天或夜晚組織農(nóng)民政治學(xué)習(xí)，通過憶苦思甜、批判會(huì)等活動(dòng)提高農(nóng)民思想覺悟和政治熱情;利用有線廣播、宣傳欄等媒體向農(nóng)民宣傳國家政治意識(shí)，號(hào)召人們“超英趕美”。[16]人民公社的角色呈現(xiàn)為“集權(quán)者”，它將一盤散沙、自由散漫的農(nóng)民“半軍事化”地管制起來，使政令得以貫徹，鄉(xiāng)村保持“超穩(wěn)定”。

1980年代初，人民公社轉(zhuǎn)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。由于國家仍需要從鄉(xiāng)村汲取糧食、稅收等經(jīng)濟(jì)資源，加上一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的計(jì)劃生育政策實(shí)施，國家賦予基層政府“要糧、要錢、要命”的行政權(quán)力。這個(gè)時(shí)期的基層政府是“狠角色”。為了從原子化農(nóng)戶中收到征購糧、農(nóng)業(yè)稅，為了確保不出現(xiàn)超指標(biāo)生育問題，不惜采取極端措施，如組織“收糧別動(dòng)隊(duì)”“征稅別動(dòng)隊(duì)”和“計(jì)劃生育別動(dòng)隊(duì)”，強(qiáng)制農(nóng)民服從國家和政府意志。不僅如此，上世紀(jì)八九十年代，基層政府還要承擔(dān)經(jīng)營角色，招商引資，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。上級(jí)政府對(duì)基層政府有經(jīng)濟(jì)增長硬要求，無論是否有條件，基層政府都要?jiǎng)?chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增加財(cái)政收入。如此，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長掛職企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，親自抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作。雖然這個(gè)時(shí)期基層政府不再直接干涉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，但基層政府為了完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)和財(cái)政增長指標(biāo)，仍深度介入鄉(xiāng)村社會(huì)，與民爭利。

稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅取消倒逼基層政府放棄謀利的“狠角色”。國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，一方面減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和國家、政府與農(nóng)民關(guān)系，進(jìn)一步釋放聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制活力;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力也得到減輕，不需要再做“狠人”。即使計(jì)劃生育是常抓不懈的工作，也由于農(nóng)民經(jīng)歷20多年國家強(qiáng)力控制，逐漸放棄了多子多福的生育觀念，接受了少生、優(yōu)生的政策規(guī)約，不需要基層政府實(shí)行超強(qiáng)控制。除非基層政府官員企圖從超生中獲取罰款和收入補(bǔ)助，自己給自己施壓，否則，在計(jì)劃生育政策執(zhí)行上馬虎一點(diǎn)也沒有多大政治風(fēng)險(xiǎn)。沒有稅費(fèi)要收，超生罰款也急劇減少，基層政府及其官員便理性地收縮行政權(quán)力，主動(dòng)拉開與鄉(xiāng)村社會(huì)距離，不愿意多管、甚至不管鄉(xiāng)村社會(huì)“閑事”。如此，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)程度不同的公共設(shè)施損壞、癱瘓和公共服務(wù)供給不足問題。

為化解基層政府運(yùn)行困境，全國很多地方在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的同時(shí)改制基層管理機(jī)構(gòu)，調(diào)整、合并相關(guān)部門，壓縮吃財(cái)政飯的工作人員。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)按照“六辦三站”框架設(shè)置：“六辦”為黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)管理辦公室、維護(hù)穩(wěn)定辦公室、宣傳科技文衛(wèi)辦公室、人大主席團(tuán)辦公室;“三站”為經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)站、公用事業(yè)服務(wù)站、社會(huì)保障服務(wù)站。更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)按照“一辦三中心”框架改制：“一辦”即為黨政綜合辦公室，分管紀(jì)檢、組織、統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳、人大、武裝、團(tuán)委、婦聯(lián)等工作;“三中心”包括產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心、社會(huì)服務(wù)中心和政策法律服務(wù)中心。其中，產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心集中管理農(nóng)業(yè)服務(wù)、林業(yè)、水利、畜牧水產(chǎn)獸醫(yī)等工作;社會(huì)服務(wù)中心集中管理民政、人口和計(jì)劃生育服務(wù)、新農(nóng)合、勞動(dòng)保障、教科文衛(wèi)、宣傳文化廣播電視、財(cái)政、國土資源、工商、稅務(wù)、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等工作;政策法律服務(wù)中心集中管理綜治、司法、公安、安監(jiān)、信訪、維穩(wěn)等工作。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)新設(shè)置看，基層政府簡化了管理部門，并將“服務(wù)”和提高工作效率放到行政工作的首位。

與此同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)隸屬的事業(yè)單位進(jìn)行改制。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村中小學(xué)、衛(wèi)生院、財(cái)政所外的“七站八所”進(jìn)行摘事業(yè)單位牌子的改制，讓事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制為經(jīng)營性服務(wù)組織（民辦非企業(yè)組織），實(shí)現(xiàn)單位與政府脫鉤、工資與財(cái)政脫鉤的身份轉(zhuǎn)變。最有代表性的經(jīng)驗(yàn)是湖北省采用“以錢養(yǎng)事、花錢買服務(wù)”方式推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。經(jīng)過10多年的實(shí)踐，學(xué)者們對(duì)這一改制有不同看法。有學(xué)者認(rèn)為，以提高鄉(xiāng)村事業(yè)單位公共服務(wù)效率的“以錢養(yǎng)事”改革，“不是取消農(nóng)村稅費(fèi)后基層政府為擺脫財(cái)政困窘而采取的‘甩包袱措施”，“而是在市場經(jīng)濟(jì)條件下為加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)公益服務(wù)事業(yè)的制度創(chuàng)新”。[17]也有學(xué)者提出異議，如毛鋮研究指出，經(jīng)過十余年后，湖北的“以錢養(yǎng)事”改革與鄉(xiāng)村公共服務(wù)體制改革，“未沿著既有的邏輯與設(shè)想可持續(xù)性地向前發(fā)展”，被嚴(yán)重的行政化權(quán)威所控制，“變成了畸形的類行政化運(yùn)行體制”，引發(fā)政府、市場與社會(huì)主體在服務(wù)供給過程中的“三重失靈”，導(dǎo)致供給與需求嚴(yán)重脫節(jié)，供需矛盾不斷激化。[18]盡管學(xué)界對(duì)此有異議，但有一點(diǎn)是肯定的，即：與其說鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改制是基層政府轉(zhuǎn)變角色、提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)效率的重要舉措，不如說是基層政府迫于取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)壓力而做出的權(quán)力收縮。

避開鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改制的或喜或憂狀況不談，必須承認(rèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改制是朝著小政府、有效政府方向走，比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的人民公社的“集權(quán)者”角色、上世紀(jì)八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“強(qiáng)權(quán)者”角色，更側(cè)重于促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展。就這一點(diǎn)而言，說基層政府希望通過機(jī)構(gòu)改制成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“掌舵者”是可以的。

三、鄉(xiāng)村振興中基層政府若干角色的選擇

從基層政府角色變化的追溯中不難看出，中國基層政府角色與西方傳統(tǒng)公共行政理論中的“守夜人”“劃槳者”“掌舵者”“服務(wù)者”等政府角色都不同，相差甚遠(yuǎn)?；鶎诱隙ú皇锹蹇说摹罢吮Ｗo(hù)財(cái)產(chǎn)之外，沒有其它目的”，[19]也不是斯密所說的“盡可能地遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活之外”的古典自由主義“守夜人”[20]，并且，由于基層政府嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，政府主導(dǎo)著社會(huì)運(yùn)行、成長，但政府不是“劃槳者”“掌舵者”，也沒有做好“服務(wù)者”。盡管基層政府經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的什么事都管到取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后的很多事都不想管的變化，從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，但如今鄉(xiāng)村的政社、政經(jīng)仍沒有完全分開，社會(huì)的背后始終站著政府。

西方國家的政府角色是歷時(shí)遞換的，傳統(tǒng)公共行政理論的政府“劃槳者”角色揚(yáng)棄了古典自由主義的“守夜人”“更夫”角色，新公共管理理論的“掌舵者”角色揚(yáng)棄了“劃槳者”角色，新公共服務(wù)理論的“服務(wù)者”角色揚(yáng)棄了“掌舵者”角色。“守夜人”政府和“劃槳者”政府處理社會(huì)事務(wù)方法相悖，前者相信市場“無形之手”的力量，幾乎不介入民眾的就業(yè)、收入、保障等民生事務(wù)，而后者對(duì)民生事務(wù)親力親為，政府為民眾提供全方位、高水平社會(huì)保障。但在行政過程中這兩個(gè)政府角色都存在弊端：“守夜人”政府不關(guān)心民眾尤其是底層民眾的民生問題，治理嚴(yán)重缺位，社會(huì)問題多;“劃槳者”政府陷入社會(huì)生活繁瑣事務(wù)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。籍于此，新公共管理理論的“掌舵”和新公共服務(wù)理論的“服務(wù)”等理念被現(xiàn)代政府采納。盡管“掌舵”和“服務(wù)”孰是孰非尚有爭議，但多數(shù)國家政府將角色定位在或“掌舵者”或“服務(wù)者”上。

中國鄉(xiāng)村正處于封閉向開放、傳統(tǒng)向現(xiàn)代、倫理向契約的社會(huì)轉(zhuǎn)型中，居村人口在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷減少，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭收入中占比逐年下降，很多鄉(xiāng)村出現(xiàn)無人能治、無人要治的窘境。籍此，如果基層政府秉持無為政府就是好政府的執(zhí)政理念，僅僅充當(dāng)“守夜人”“更夫”，市場力量就會(huì)肆意侵蝕鄉(xiāng)村社會(huì)，無情掠奪鄉(xiāng)村資源。因?yàn)樘幱谵D(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會(huì)極其羸弱，根本沒有能力阻止市場力量的入侵，保護(hù)鄉(xiāng)村共同體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。如果基層政府以全能型政府作為行政理念，履行“劃槳者”角色和功能，大包大攬鄉(xiāng)村所有事務(wù)，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等民生事務(wù)，并使其與城市公共設(shè)施建設(shè)水平和公共服務(wù)發(fā)展水平對(duì)接、并軌，就需要擴(kuò)大自身體量，增加工作人員。中國不少基層政府維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都面臨財(cái)政困難，期望基層政府在鄉(xiāng)村振興中擔(dān)任“大政府”“劃槳者”角色，為鄉(xiāng)村社會(huì)提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)福利是不現(xiàn)實(shí)的。

既然基層政府在鄉(xiāng)村振興中不是“守夜人”“劃槳者”，那能不能是“掌舵者”呢？結(jié)合新公共管理理論的幾個(gè)核心要點(diǎn)，推演結(jié)論是基層政府也不能以“掌舵者”角色推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村振興中“掌舵”，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應(yīng)該履行這些職能：做好鄉(xiāng)村振興的決策工作，不要事必躬親做具體服務(wù)工作;充分向市場力量、社會(huì)力量授權(quán)，鼓勵(lì)市場、社會(huì)和公民參與鄉(xiāng)村振興;控制鄉(xiāng)村振興的資金投入，用最少成本獲取鄉(xiāng)村振興最大效益;像企業(yè)一樣，具備“顧客意識(shí)”，既要滿足“顧客”（鄉(xiāng)村居民）需要，更要從“顧客”身上獲取利益，以增強(qiáng)基層政府運(yùn)行能力;考慮鄉(xiāng)村振興可能風(fēng)險(xiǎn)，謹(jǐn)慎推進(jìn)鄉(xiāng)村振興;實(shí)行參與式管理，下放基層政府的權(quán)力，以市場為依托，組織、規(guī)范市場，通過市場力量改善公共服務(wù)。中國的鄉(xiāng)村振興尚在實(shí)踐起步中，暫不能判別或檢驗(yàn)基層政府“掌舵”功能有多大，但僅從基層政府“以錢養(yǎng)事”改革實(shí)踐及其效果看就不難知道，基層政府“掌舵”鄉(xiāng)村振興并不可行。

“以錢養(yǎng)事”改革依據(jù)的理論近似新公共管理理論，改革后基層政府公共服務(wù)供給規(guī)則與美國等西方國家政府在公共服務(wù)領(lǐng)域采用服務(wù)合同（service contracting）、聯(lián)合合同（joint contracting）等方式“購買服務(wù)”（purchase of service）沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。也就是說，“以錢養(yǎng)事”類似于掌舵政府的“購買服務(wù)”（Purchase of Service），即：政府與營利、非營利組織或其他政府部門簽訂契約，由政府向受托者支付費(fèi)用以購買符合政府界定的服務(wù)種類及品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù)，包括購買家庭養(yǎng)老服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、公益性農(nóng)技服務(wù)等;政府將某項(xiàng)或幾項(xiàng)公共服務(wù)通過與營利企業(yè)、非營利組織或其他政府部門建立合同關(guān)系，將公共服務(wù)外包出去。改制的基層政府將政府承擔(dān)或原來政府隸屬事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)給分離出去的獨(dú)立經(jīng)營的“事業(yè)單位”或其他市場主體，政府自己不再從事具體公共服務(wù)活動(dòng)的做法，符合掌舵政府的“小政府”“有效政府”職能要求。但正如上文論述的，“以錢養(yǎng)事”基層政府機(jī)構(gòu)改革沒有獲得“錢隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的效果，也沒有出現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)贏責(zé)任、部門贏服務(wù)、中心贏收入、群眾贏實(shí)惠”的工作格局，“以錢養(yǎng)事”名不符實(shí)。[21]這足以表明，新公共管理理論在中國鄉(xiāng)村社會(huì)水土不服;推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，政府僅“掌舵”是不夠的。

總的來說，小政府的“守夜人”、全能政府的“劃槳者”和有效政府的“掌舵者”角色都不符合鄉(xiāng)村振興對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色期待。中國特殊的政社、政經(jīng)體制以及處于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中和城鄉(xiāng)融合發(fā)展下的鄉(xiāng)村復(fù)雜情境對(duì)政府尤其是基層政府有更高更多要求：政府不能置身于鄉(xiāng)村振興之外，任由市場或社會(huì)力量自行運(yùn)作;政府不能包攬鄉(xiāng)村振興的大事小情，將農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興視為政府為主體的鄉(xiāng)村振興，代替農(nóng)民承擔(dān)鄉(xiāng)村振興的所有任務(wù);當(dāng)然，政府也不能模仿西方國家政府的“掌舵者”角色，過于相信并依賴社會(huì)化、市場化手段，將鄉(xiāng)村振興重任推給社會(huì)、市場。中國鄉(xiāng)村中的政府、社會(huì)和市場都不夠成熟，難以形成強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)—強(qiáng)市場的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中存在或面臨政府失靈、社會(huì)失靈和市場失靈問題。就中國既往教訓(xùn)看，政府失靈或角色擔(dān)當(dāng)失誤，危害更大。鄉(xiāng)村振興關(guān)系“三農(nóng)”問題能否得到徹底解決，關(guān)系中國能否如期全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，因此，基層政府在鄉(xiāng)村振興中必須扮演好自己的角色。

四、鄉(xiāng)村振興對(duì)基層政府角色的期待

農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的根本，鄉(xiāng)村振興及其產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕的五個(gè)要求歸根結(jié)底是要解決農(nóng)民問題。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，雖然政府尤其是基層政府要在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但不能越俎代庖，將鄉(xiāng)村振興包攬下來，更不能赤膊上陣，耗盡家當(dāng)和錢財(cái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興?；鶎诱卩l(xiāng)村振興中要扮演的角色是“服務(wù)者”，為鄉(xiāng)村振興做好引導(dǎo)、協(xié)助、調(diào)節(jié)等服務(wù)工作。

新公共服務(wù)理論對(duì)政府角色定位不是“企業(yè)家”，而是“服務(wù)者”，強(qiáng)調(diào)政府基于公民共同利益需求，采用民主、協(xié)商、合作方式為公民提供有效公共服務(wù)。[22]如此，“服務(wù)者”政府不像“守夜人”政府、“掌舵者”政府那樣，出現(xiàn)公共服務(wù)缺位，也不會(huì)像“劃槳者”政府那樣，出現(xiàn)公共服務(wù)錯(cuò)位、越位。在新公共服務(wù)理論那里，政府提供的服務(wù)與公民需求是對(duì)接的，供需結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，并且，政府在服務(wù)中要以人為本，體現(xiàn)對(duì)人的尊重和關(guān)心，更具有人情味。

具體地說，鄉(xiāng)村振興對(duì)基層政府的角色期待有：幫助鄉(xiāng)村居民包括居住鄉(xiāng)村的市民表達(dá)他們的共同利益需求，基層政府不直接參與公共服務(wù)活動(dòng)，而是服務(wù)的調(diào)停者、中介人、裁判員;下沉政府權(quán)力到鄉(xiāng)村底層，廣泛地與鄉(xiāng)村居民對(duì)話、協(xié)商，指導(dǎo)他們形成公共利益觀，為他們實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)提供舞臺(tái);建立基層政府與鄉(xiāng)村居民的信任與合作關(guān)系，不僅僅關(guān)注“顧客”個(gè)人的短期利益，還要關(guān)心更大社區(qū)、更多鄉(xiāng)村居民的長期需要和利益，不斷滿足他們?nèi)找乖鲩L的美好生活需要;堅(jiān)持“以人為本”執(zhí)政理念，不以生產(chǎn)率高低作為服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)，將鄉(xiāng)村居民個(gè)人利益和公共需要放到基層政府工作首位;發(fā)揮鄉(xiāng)村居民主體作用，鄉(xiāng)村振興實(shí)施規(guī)劃、實(shí)施行動(dòng)以及政府提供的服務(wù)活動(dòng)都要?jiǎng)訂T鄉(xiāng)村居民廣泛參與，讓鄉(xiāng)村居民參與政府服務(wù)全過程。

基層政府在鄉(xiāng)村振興中要履行好服務(wù)職能，避免角色混淆。首先，基層政府不是局外人。自鄉(xiāng)村改革、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以來，鄉(xiāng)村漸趨個(gè)體化、碎片化、離散化，缺乏強(qiáng)且有效的凝聚力。除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好、礦產(chǎn)資源和旅游資源豐富、以及擁有能力強(qiáng)的政治和經(jīng)濟(jì)精英的鄉(xiāng)村外，多數(shù)鄉(xiāng)村運(yùn)行和公共設(shè)施建設(shè)需要依靠國家和政府的外生因素。近年來鄉(xiāng)村之所以能發(fā)生巨大變化，鄉(xiāng)村人的生產(chǎn)生活條件能有顯著改善，主要在于國家實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興是升級(jí)版的新農(nóng)村建設(shè)，更多的、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)要下到鄉(xiāng)村，而這不能離開基層政府?；鶎诱荒茏鲟l(xiāng)村振興的局外人、旁觀者，國家需要基層政府把中央相關(guān)的鄉(xiāng)村振興政策輸送到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村需要基層政府組織居民參與鄉(xiāng)村振興活動(dòng)。其次，基層政府不是“仆人”。從政治責(zé)任看，公職人員是人民公仆，基層政府及其工作人員要放下官架子，全心全意地投入到鄉(xiāng)村振興事業(yè)中，為市場、社會(huì)和村民服好務(wù)。但在鄉(xiāng)村振興中基層政府僅作為“服務(wù)員”是不夠的，還要做鄉(xiāng)村振興的“帶頭大哥”。因?yàn)猷l(xiāng)村振興肩負(fù)著復(fù)興鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富的艱巨使命，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，組織市場力量、社會(huì)力量參與。再次，基層政府不是“當(dāng)家人”。鄉(xiāng)村振興的主體是鄉(xiāng)村居民，振興規(guī)劃、目標(biāo)任務(wù)設(shè)置以及實(shí)施行動(dòng)安排都要征得鄉(xiāng)村居民同意，并且要尊重鄉(xiāng)村居民意愿，服從鄉(xiāng)村居民要求?；鶎诱荒苄e奪主，替鄉(xiāng)村居民拿主意，更不能采用引誘、誆騙、甚至威脅手段強(qiáng)迫鄉(xiāng)村居民參與村民不愿意做的事情。

鄉(xiāng)村如期實(shí)現(xiàn)振興，基層政府責(zé)無旁貸，而且極其關(guān)鍵。西方發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)差距小，鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件好，鄉(xiāng)村居民基本享有與城市居民均等的生活水平，而這些與政府提供的公共服務(wù)分不開。英國的鄉(xiāng)村道路、娛樂場所、鄉(xiāng)村會(huì)堂、墓地、路燈、治安、供水、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)是基層政府全權(quán)承擔(dān)的。美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村設(shè)置了財(cái)產(chǎn)估價(jià)員、收稅員、治安員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文書、司庫、濟(jì)貧工作視察員、校董、道路管理員、教區(qū)管理員、視察員等崗位，承擔(dān)組織公民救火、看青護(hù)秋、庭院維修等職能，為村民生產(chǎn)生活提供服務(wù)。[23]可見，基層政府本職工作和服務(wù)范圍集中在維護(hù)公共利益、提供公共服務(wù)、建設(shè)公共設(shè)施上，不需要也不能干預(yù)鄉(xiāng)村具體事務(wù)尤其是個(gè)人私事。當(dāng)下鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中出現(xiàn)了一些令人擔(dān)憂的問題，如政府投資興辦鄉(xiāng)村“全域旅游”工程、發(fā)展“園藝農(nóng)業(yè)”、引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民逆向轉(zhuǎn)移、建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)，以及以統(tǒng)一規(guī)劃為名拆農(nóng)民房子、扒農(nóng)民祖紋等行為，都超越基層政府供給基本公共服務(wù)的角色限度，存在異化鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的嫌疑，致使一些鄉(xiāng)村居民不愿意參與鄉(xiāng)村振興活動(dòng)，甚至抱怨政府亂作為、胡作為。

基層政府處于“上聯(lián)國家、下接鄉(xiāng)村社會(huì)”的紐帶地位，但它擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧⑿惺沟墓δ芘c國家要求和農(nóng)民期盼都有一定差距，亟需再確定。根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，基層政府除了管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作、貫徹執(zhí)行上級(jí)有關(guān)鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)政策外，還需要圍繞鄉(xiāng)村振興五個(gè)任務(wù)要求履行服務(wù)職責(zé)：為產(chǎn)業(yè)興旺提供服務(wù)，調(diào)整鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，營造一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展環(huán)境，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、市場化程度;為生態(tài)宜居提供服務(wù)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，看守好青山綠水，減少化肥、農(nóng)藥使用量，推進(jìn)畜禽糞便、秸稈、地膜的資源化利用;為鄉(xiāng)風(fēng)文明提供服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)公德建設(shè)，積極發(fā)展鄉(xiāng)村文化事業(yè)，繁榮鄉(xiāng)土文化，倡導(dǎo)健康文明新風(fēng)尚;為治理有效提供服務(wù)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村綜合治理，處理好不利于社會(huì)穩(wěn)定的各類矛盾和糾紛，完善鄉(xiāng)村自治、法治、德治體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化;為生活富裕提供服務(wù)，將增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)生活富裕作為鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)，多途徑增加農(nóng)民家庭經(jīng)營收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性（補(bǔ)貼性）收入，滿足農(nóng)民日益增長的美好生活需要。

綜上，鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代國家解決“三農(nóng)”問題的重要抓手，需要政府尤其是農(nóng)村基層政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，引領(lǐng)廣大鄉(xiāng)村居民共同推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。鑒于中國特殊的國情和鄉(xiāng)情，基層政府不能效仿西方國家政府，以“守夜人”“劃槳者”“掌舵者”角色參與鄉(xiāng)村振興實(shí)踐活動(dòng)，也不能以“集權(quán)者”“強(qiáng)權(quán)者”角色實(shí)施鄉(xiāng)村振興，更不能借口農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興主體而推卸政府責(zé)任，致使政府在鄉(xiāng)村振興中缺位。鄉(xiāng)村振興中基層政府角色不是“局外人”“仆人”“當(dāng)家人”而是“服務(wù)者”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)村振興任務(wù)要求，為鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

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[23] 李金紅.從“劃槳”、“掌舵”到服務(wù)：國外地方與基層政府功能的轉(zhuǎn)換與借鑒[J].社會(huì)主義研究，2009（6）：108-112.

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