江蘇政務(wù)服務(wù)立法的基本特征和完善路徑

錢寧峰

政務(wù)服務(wù)便利化是政務(wù)服務(wù)建設(shè)的目標(biāo)，政務(wù)服務(wù)立法的關(guān)鍵在于實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)行為的規(guī)范化。政務(wù)服務(wù)行為在法律上表現(xiàn)為行政許可，在行政上則表現(xiàn)為政務(wù)服務(wù)過程。要推動政務(wù)服務(wù)便利化，必須從立法上對政務(wù)服務(wù)行為予以規(guī)范，對政務(wù)服務(wù)過程進行優(yōu)化。隨著我國“放管服”改革的深化，政務(wù)服務(wù)立法層出不窮。在中央層面，國務(wù)院制定有《關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》。在地方層面，有些地方人大和政府制定了政務(wù)服務(wù)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。2020年5月15日，江蘇省人大常委會通過《江蘇省促進政務(wù)服務(wù)便利化條例》（以下簡稱《條例》），從政務(wù)服務(wù)便利化維度對政務(wù)服務(wù)活動予以規(guī)范化，標(biāo)志著江蘇政務(wù)服務(wù)立法進入新的階段。當(dāng)前，江蘇各地都在加強營商環(huán)境建設(shè)，政務(wù)服務(wù)環(huán)境成為重中之重。這就需要進一步提升政務(wù)服務(wù)立法水平，為優(yōu)化營商環(huán)境提供法治保障。

政務(wù)服務(wù)立法的基本特征

隨著“放管服”改革的逐步深化，江蘇政務(wù)服務(wù)立法力度也不斷加強，在立法項目安排、立法條款制定以及立法實施方面相應(yīng)增加政務(wù)服務(wù)內(nèi)容。從總體來看，江蘇政務(wù)服務(wù)立法正在從分散立法走向集中立法，從邊緣立法走向中心立法，形成了具有江蘇特色的立法模式。

在立法精神上突出政務(wù)服務(wù)便利化。政務(wù)服務(wù)便利化體現(xiàn)了服務(wù)型政府的基本要求。盡管江蘇在許多立法中將政務(wù)服務(wù)便利化作為專門條款，但是《條例》將其作為立法主題的做法在全國尚屬首次。從該條例來看，其在第二章專門設(shè)置“一般規(guī)定”，體現(xiàn)了對政務(wù)服務(wù)便利化規(guī)定履行的把握，并貫穿于其他章節(jié)內(nèi)容之中。在立法上，將政務(wù)服務(wù)時間、空間、方式、材料等內(nèi)容通過法律條款予以表述。特別是《條例》以?？钚问揭?guī)定了江蘇“3550”改革中開辦企業(yè)、不動產(chǎn)登記和工業(yè)建設(shè)項目施工許可的辦結(jié)期限。這一規(guī)定在全國政務(wù)服務(wù)立法中可謂別開生面。

在立法結(jié)構(gòu)上把握政務(wù)服務(wù)流程。政務(wù)服務(wù)立法結(jié)構(gòu)是立法者考慮的重要內(nèi)容，關(guān)系到政務(wù)服務(wù)立法本身的科學(xué)性。目前，其主要有兩種立法構(gòu)造形式：一是以政務(wù)服務(wù)事項為主，如《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》;二是以政務(wù)服務(wù)管理為主，如《四川省政務(wù)服務(wù)條例》和《重慶市政務(wù)服務(wù)管理辦法》。上述兩種形式均考慮到政務(wù)服務(wù)體制的基本安排，具有一定的合理性。作為江蘇政務(wù)服務(wù)的綜合法，《條例》則另辟蹊徑，以政務(wù)服務(wù)流程為分類方式，在第三章中按照行政許可流程對行政機關(guān)開展行政許可便利化作了明確規(guī)定。這就使行政許可行為得以規(guī)范。

在立法技術(shù)上規(guī)范政務(wù)服務(wù)建設(shè)。政務(wù)服務(wù)建設(shè)涉及面廣，其不僅涉及政務(wù)服務(wù)體制機制，而且需要相關(guān)配套制度安排。從各省立法來看，政務(wù)服務(wù)建設(shè)范圍始終難以準(zhǔn)確界定。江蘇在政務(wù)服務(wù)分散立法中也存在類似情況?！稐l例》內(nèi)容涉及政務(wù)服務(wù)組織體制、政務(wù)服務(wù)運行機制、政務(wù)服務(wù)保障制度等方面，可為政務(wù)服務(wù)便利化提供良好法治環(huán)境。

政務(wù)服務(wù)立法存在的難題

盡管江蘇政務(wù)服務(wù)立法不斷創(chuàng)新，努力搭建“放管服”改革的基本法律框架，但是從政務(wù)服務(wù)立法本身來看，仍然存在一些需要解決的問題。

政務(wù)服務(wù)專門立法數(shù)量還不多。雖然省級政務(wù)服務(wù)立法已經(jīng)突破，但是設(shè)區(qū)市的相關(guān)立法并不多見，且多以政務(wù)服務(wù)文件形式出現(xiàn)，如2017年《徐州市規(guī)范和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)監(jiān)督管理辦法》。即使涉及政務(wù)服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域，也同樣是以政府文件形式制定，如2019年《連云港市公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用管理暫行辦法》。值得注意的是，一些設(shè)區(qū)市安排了優(yōu)化營商環(huán)境立法項目，但是其并不是政務(wù)服務(wù)專門立法。無論是已經(jīng)制定的政務(wù)服務(wù)文件，還是準(zhǔn)備實施的立法項目，均沒有突出政務(wù)服務(wù)的專門性，尚未形成立法規(guī)模，進而產(chǎn)生立法效應(yīng)。

政務(wù)服務(wù)立法條款相對單一。盡管政務(wù)服務(wù)立法專門立法不多，但是政務(wù)服務(wù)立法條款在江蘇地方立法中并不少見。例如，《江蘇省開發(fā)區(qū)條例》第34條就以三款形式對開發(fā)區(qū)行政審批作了明確規(guī)定。又如，《南京市人大常委會關(guān)于南京江北新區(qū)行政管理事項的決定》對行政審批機構(gòu)作了授權(quán)規(guī)定。這些立法往往側(cè)重于集中審批要求，而沒有對政務(wù)服務(wù)各個方面進行全面規(guī)范。

政務(wù)服務(wù)立法范圍比較模糊。從各地政務(wù)服務(wù)立法范圍來看，其更多地側(cè)重于政務(wù)服務(wù)管理監(jiān)督，而沒有突出政務(wù)服務(wù)行為本身，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)在立法上無法以法言法語形式予以表述。雖然《條例》在這一方面有所突破，但是政務(wù)服務(wù)并不僅僅限于行政許可服務(wù)，而是一個復(fù)雜的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。因此，要對政務(wù)服務(wù)進行規(guī)范，既要抓住立法根本，也要形成配套立法體系。

政務(wù)服務(wù)立法的完善路徑

完善當(dāng)前江蘇政務(wù)服務(wù)立法，必須以《條例》制定和實施為契機，結(jié)合江蘇“放管服”改革規(guī)劃和建設(shè)情況，及時安排政務(wù)服務(wù)立法項目，加快政務(wù)服務(wù)立法進度，提升政務(wù)服務(wù)立法水平。只有這樣，才能拓展政務(wù)服務(wù)立法思路，擴張政務(wù)服務(wù)立法空間，從而增強政務(wù)服務(wù)立法的實施效果。

構(gòu)建政務(wù)服務(wù)立法體系。隨著江蘇十三個設(shè)區(qū)市獲得立法權(quán)，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章已經(jīng)成為推動政務(wù)服務(wù)的重要手段。盡管2015年《立法法》對地方立法事項作了列舉規(guī)定，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項沒有明確的解釋，但是政務(wù)服務(wù)建設(shè)與管理毫無疑問屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理事項之一。這就需要江蘇各地充分利用地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩種形式，結(jié)合本地實際，因地制宜地開展政務(wù)服務(wù)立法工作。政務(wù)服務(wù)地方性法規(guī)要立足綜合性、本土化、創(chuàng)新性，形成本地區(qū)政務(wù)服務(wù)基本法。政務(wù)服務(wù)規(guī)章要立足于專門性、專業(yè)化、管理性，形成政務(wù)服務(wù)具體法。通過地方立法，將具有普遍性規(guī)律的政務(wù)服務(wù)經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法律內(nèi)容，從而提供標(biāo)準(zhǔn)化的政務(wù)服務(wù)依據(jù)。

把握政務(wù)服務(wù)立法幅度。“放管服”改革涉及權(quán)力下放、行政管理和公共服務(wù)三大領(lǐng)域，橫跨行政審批、行政執(zhí)法、行政監(jiān)管等行政活動。其內(nèi)容之復(fù)雜在一定程度上給立法者造成了選擇困境。從廣義上說，所有“放管服”改革事項均與政務(wù)服務(wù)有關(guān)，都可以納入政務(wù)服務(wù)立法之中。而從狹義角度來看，政務(wù)服務(wù)通常是指行政許可行為。但是，如果將政務(wù)服務(wù)立法局限于行政許可領(lǐng)域，那么就可能限制政務(wù)服務(wù)立法的空間。所以，政務(wù)服務(wù)立法幅度既不能毫無邊際，將“放管服”改革所有事項均作為立法對象，也不能過于狹窄，自我收縮在行政許可行為領(lǐng)域。《條例》實際上較好地把握了政務(wù)服務(wù)立法幅度，既注意到與行政許可立法的銜接，也拓展到行政審批各個領(lǐng)域。江蘇各地政務(wù)服務(wù)立法應(yīng)該秉持此種立法思路，將行政審批相關(guān)內(nèi)容納入政務(wù)服務(wù)立法范圍。

完善政務(wù)服務(wù)立法內(nèi)容。從立法內(nèi)容來看，政務(wù)服務(wù)立法無非涉及組織法、行為法和程序法三大領(lǐng)域。在組織法方面，政務(wù)服務(wù)立法既要關(guān)注專門行政審批機構(gòu)，也要規(guī)范政府及其各級部門在政務(wù)服務(wù)體制中的定位，科學(xué)配置不同部門的政務(wù)服務(wù)職責(zé)，做到權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)相應(yīng)。在行為法方面，政務(wù)服務(wù)立法涉及行政許可行為的作出，也涉及非行政許可行為在政務(wù)服務(wù)中的重要性，既要規(guī)范行政機關(guān)與行政相對人之間的政務(wù)服務(wù)關(guān)系，也要規(guī)范不同行政機關(guān)在行政審批過程中的政務(wù)服務(wù)行為。在程序法方面，政務(wù)服務(wù)立法要注重流程管理、過程管理和標(biāo)準(zhǔn)管理，特別是要注重發(fā)揮科技在政務(wù)服務(wù)中的獨特支撐作用。江蘇各地要在政務(wù)服務(wù)立法中綜合考量上述三個方面，強化立法措施，創(chuàng)新立法模式，有效規(guī)范政務(wù)服務(wù)事項。

（作者系江蘇省社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長、研究員）

責(zé)任編輯：蘇勝利