區(qū)域協(xié)同立法如何行穩(wěn)致遠(yuǎn)

7月下旬，四川、重慶兩地人大常委會簽訂合作協(xié)議，宣布將通過區(qū)域協(xié)同立法，助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)。與此同時(shí)，廣西壯族自治區(qū)人大常委會也修訂了《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》，明確各設(shè)區(qū)的市建立協(xié)同立法機(jī)制，以落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。地方立法的這波最新信號，乃是區(qū)域協(xié)同立法方興未艾的一個(gè)縮影。事實(shí)上，自2006年黑、吉、遼三省率先探索以來，京津冀、長三角、泛珠三角等地區(qū)已紛紛試水區(qū)域協(xié)同立法，漸成潮流之勢。

區(qū)域協(xié)同立法的興起，是時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)是突破封閉于行政區(qū)劃的地方立法傳統(tǒng)體制，以呼應(yīng)連綿推出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，彌補(bǔ)中央和地方立法的供應(yīng)不足。從立法目標(biāo)而言，區(qū)域協(xié)同立法旨在調(diào)諧地方法制的差異，以相對統(tǒng)一的法制規(guī)則，破解區(qū)域發(fā)展中的共性難題，滿足區(qū)域改革的共性需求。同時(shí)，區(qū)域協(xié)同立法所普遍采用的立法項(xiàng)目重合、立法起草會商、立法人才互補(bǔ)、立法程序同步、立法成果共享等模式，也有效節(jié)約了立法資源和成本，提高了立法效率和質(zhì)量。

尤其是，長期以來，各自為政的地方立法，固然能實(shí)現(xiàn)因地制宜的功能，但出于轄區(qū)內(nèi)政績和利益的追逐，也容易落入不同地區(qū)制度內(nèi)耗、法治割據(jù)的陷阱。而區(qū)域協(xié)同立法所塑造的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，則能通過事先的利益博弈和制度融合，最大程度地達(dá)成利益平衡和立法共識，最終以一體化的法制背書，有效切除行政壁壘、市場分割、地方保護(hù)等阻礙區(qū)域發(fā)展的痼疾。

區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)實(shí)意義和深層價(jià)值顯而易見，不過考察當(dāng)下的發(fā)展態(tài)勢，這一立法機(jī)制創(chuàng)新也存在著諸多不確定性，亟需解決困惑、應(yīng)對挑戰(zhàn)。

從目前各地實(shí)踐看，最為活躍和成功的區(qū)域協(xié)同立法集中于大氣污染、水污染防治等環(huán)保領(lǐng)域，基于環(huán)境問題的跨地域特性，這一優(yōu)先立法路徑無疑是正確的選擇。但從長遠(yuǎn)而言，區(qū)域協(xié)同立法還應(yīng)深入更多的維度，將交通設(shè)施、城鄉(xiāng)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)布局、市場秩序、公共服務(wù)等共性事務(wù)納入立法視野，如此才能實(shí)現(xiàn)立法價(jià)值的最大化。另一方面，隨著中央立法日趨精細(xì)化，大量區(qū)域共性事務(wù)已有完備的上位法規(guī)制，因而區(qū)域協(xié)同立法也需防止貪多求全、盲目冒進(jìn)，以避免重復(fù)立法乃至侵蝕中央立法。這樣的雙重考量，意味著區(qū)域協(xié)同立法的首要關(guān)鍵在于，秉持既積極又審慎的姿態(tài)，清晰梳理協(xié)同的事項(xiàng)，合理劃定立法的邊界。

再有，區(qū)域協(xié)同立法的核心追求是通過地方治理權(quán)的合作，妥善分配發(fā)展紅利和成本，合理調(diào)諧利益沖突和競爭。然而區(qū)域內(nèi)各獨(dú)立主體政治地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會發(fā)展等等的強(qiáng)弱不均，不僅極易導(dǎo)致立法話語權(quán)的失衡，更會誘發(fā)趨利卸責(zé)的本能沖動，進(jìn)而窒息合作的可能和立法的空間。這就需要構(gòu)建起平等博弈的協(xié)商、調(diào)解、表決等機(jī)制，并引入信息公開、立法聽證、公眾參與等外向型的民主制約。如此，才能守住契約公正、權(quán)責(zé)對等的理念底線，兼顧共同利益和各方正當(dāng)利益，最終實(shí)現(xiàn)互利共贏的立法目標(biāo)。以環(huán)保領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法為例，一大關(guān)鍵就在于充分考慮治理的收益和代價(jià)，以公平的責(zé)任分擔(dān)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，避免“一方受益，另一方買單”之類的不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

從法理角度而言，區(qū)域協(xié)同立法與我國現(xiàn)行立法體制也存在著內(nèi)在的沖突。比如，在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)下，地方立法權(quán)依托于不同層級的行政區(qū)劃，有著各自明晰的立法權(quán)限。而跨越行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同立法，在一定程度上是地方立法權(quán)的橫向擴(kuò)張，很可能引發(fā)立法權(quán)限和程序的混亂。對此，不妨由全國人大常委會以授權(quán)方式，明確賦予相關(guān)區(qū)域就特定事務(wù)共同立法的權(quán)力，以確保其合法性。更進(jìn)一步，國家立法機(jī)關(guān)有必要通過修改立法法或制定專門法律的方式，對區(qū)域協(xié)同立法作出全方位的頂層設(shè)計(jì)，厘清立法主體、事項(xiàng)范圍、權(quán)力配置、協(xié)作機(jī)制、程序安排等普適性的制度規(guī)范，尤其是確立中央層面的宏觀協(xié)調(diào)、備案審查、爭端解決等機(jī)制，以支持、引導(dǎo)、監(jiān)督區(qū)域協(xié)同立法行進(jìn)于憲法、法律的軌道上。

區(qū)域協(xié)同立法的生機(jī)和潛力，離不開改革智慧的激發(fā)、理性精神的呵護(hù)、規(guī)則意識的滋養(yǎng)。如此，這一立法機(jī)制創(chuàng)新才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為區(qū)域發(fā)展貢獻(xiàn)法制合力的同時(shí)，也為完善法律體系開辟一條新的通途?！?/p>