PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資人的法律風(fēng)險(xiǎn)

闞忠俠

內(nèi)容摘要 國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，對(duì)各行業(yè)領(lǐng)域都起到了良好的促進(jìn)作用。尤其是PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)的大力開(kāi)展，通過(guò)各地政府對(duì)社會(huì)資產(chǎn)的有效帶動(dòng)，不僅可以為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)提供助力，還能為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供助力。然而，PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資人在項(xiàng)目進(jìn)行中需要擔(dān)負(fù)一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)自身的利潤(rùn)效益造成威脅?；诖耍恼箩槍?duì)此類(lèi)法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究，并且提出相應(yīng)的規(guī)避措施，希望為相關(guān)研究人員提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 社會(huì)投資人 法律風(fēng)險(xiǎn) 規(guī)避措施

1 引言

PPP模式指的是政府與民間資本進(jìn)行合作，針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，兩者通過(guò)簽訂相應(yīng)的合約，在合理、合法的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作，最終實(shí)現(xiàn)雙贏的目的。根據(jù)PPP模式的應(yīng)用效果能夠看出，該模式不僅具備良好的發(fā)展前景，而且能夠衍生出一種全新的資源管理模式。然而，社會(huì)投資人作為民間資本的主要構(gòu)成部分，在開(kāi)展PPP模式時(shí)需要擔(dān)負(fù)一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，文章從多角度對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，對(duì)PPP模式的高效運(yùn)行具有重要意義。

2 PPP項(xiàng)目中各方主體的關(guān)系

PPP項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中的主體單位由政府部門(mén)、社會(huì)投資人及項(xiàng)目建筑企業(yè)構(gòu)成。首先是政府部門(mén)，根據(jù)發(fā)展計(jì)劃選定PPP項(xiàng)目，并且提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以此來(lái)吸進(jìn)民間資本投入PPP項(xiàng)目中，而且在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工及后期運(yùn)營(yíng)中都要擔(dān)負(fù)相應(yīng)的職責(zé)，同時(shí)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)。其次是社會(huì)投資人，也就是民間資本的代表，在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)需要與當(dāng)?shù)卣炗喯鄳?yīng)的合約條款，重點(diǎn)針對(duì)出資比例與后期利潤(rùn)分成進(jìn)行明確，而且在PPP項(xiàng)目建成后，社會(huì)投資人擁有一定的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以理解為公私合營(yíng)的一種轉(zhuǎn)變模式，民間資本與政府都需要提供相應(yīng)的條件，并且在項(xiàng)目建成后達(dá)到雙贏的效果。最后是PPP項(xiàng)目的相關(guān)企業(yè)，在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)必須要建立專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目公司，其本質(zhì)作用便是促進(jìn)融資效果及規(guī)避商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，由于政府與社會(huì)投資人可能都不是專(zhuān)業(yè)人士，因此在開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)與制定發(fā)展策略時(shí)需要從專(zhuān)業(yè)角度入手，這便需要項(xiàng)目公司發(fā)揮其作用，一方面對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)中的責(zé)任進(jìn)行落實(shí)，另一方面還要不斷強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的后期經(jīng)營(yíng)管理效果。

3 PPP模式中社會(huì)投資人的法律風(fēng)險(xiǎn)分析

自從國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，各地政府都在積極開(kāi)展PPP項(xiàng)目，一方面可以借助公私合營(yíng)的模式盤(pán)活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，另一方面能夠?yàn)槊耖g資本與社會(huì)投資人提供良好的法制空間。因此，各地社會(huì)投資人也在積極響應(yīng)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，然而PPP模式作為一種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，勢(shì)必會(huì)存在各方面的影響因素與法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府與社會(huì)投資人而言，后者的法律保護(hù)效力較弱，所有想要保證社會(huì)投資人的合法權(quán)益與經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，便要圍繞社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析，這樣才能為相關(guān)解決措施的制定與優(yōu)化提供準(zhǔn)確的參考依據(jù)。

3.1 外部風(fēng)險(xiǎn)分析

從外部風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行分析，也就是國(guó)家政策變動(dòng)對(duì)社會(huì)投資人經(jīng)濟(jì)權(quán)益造成的影響。當(dāng)前圍繞PPP項(xiàng)目的法律規(guī)定主要有兩種，一種是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定的發(fā)展機(jī)制，另一種是財(cái)政部出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定。然而，這兩種規(guī)定機(jī)制之間存在些許沖突與分歧，從而對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)構(gòu)成一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。例如，兩部委針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行考核時(shí)，無(wú)法對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行判定，同時(shí)對(duì)社會(huì)投資人的相關(guān)規(guī)定也存在較大的差異。尤其是在社會(huì)投資人的主體性質(zhì)與范圍的界定上，不同層面投資人的對(duì)應(yīng)政策法規(guī)也不同，而且部分地方政府也沒(méi)能就政策問(wèn)題進(jìn)行適應(yīng)性的界定，這樣便會(huì)對(duì)社會(huì)投資人構(gòu)成嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)[1]。

3.1 內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分析

當(dāng)前多數(shù)PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程涵蓋了投資、融資、建設(shè)管理、勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、原材料及設(shè)備供應(yīng)、融資擔(dān)保、商業(yè)保險(xiǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)，由此社會(huì)投資人不可避免地要與項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目投資人、項(xiàng)目公司、勘察設(shè)計(jì)公司、監(jiān)理單位、原材料供應(yīng)商、設(shè)備供應(yīng)商、貸款銀行、證券公司、融資擔(dān)保人、保險(xiǎn)公司等有所接觸，而其中所牽涉的項(xiàng)目主體眾多，加上項(xiàng)目周期漫長(zhǎng)，運(yùn)作過(guò)程復(fù)雜，隨之產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)也就自然而然倍增。例如，在PPP項(xiàng)目施工過(guò)程中遭遇政府直接干預(yù)項(xiàng)目建設(shè)，或是由于前期設(shè)計(jì)可建造性差、設(shè)計(jì)錯(cuò)誤或含糊、合同變更、業(yè)主變更等原因引發(fā)的工程變更。這些都會(huì)導(dǎo)致成本超支現(xiàn)象，而且會(huì)大概率造成項(xiàng)目后期流動(dòng)資金不足的現(xiàn)象，如果PPP項(xiàng)目不具備良好的融資優(yōu)勢(shì)，也會(huì)對(duì)社會(huì)投資人造成相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)[2]。

4 社會(huì)投資人規(guī)避PPP項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)措施

4.1 嚴(yán)格審核工程項(xiàng)目合法性

基于上述風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，社會(huì)投資人在進(jìn)行PPP項(xiàng)目時(shí)首先要對(duì)工程項(xiàng)目的合法合規(guī)性進(jìn)行審核，同時(shí)還要明確項(xiàng)目業(yè)務(wù)的獲取方式。例如，在開(kāi)展PPP項(xiàng)目時(shí)針對(duì)工程設(shè)計(jì)方案的可行性進(jìn)行研究，并且還要進(jìn)行環(huán)境評(píng)測(cè)與建設(shè)項(xiàng)目用地的許可手續(xù)辦理。此外，還要根據(jù)財(cái)務(wù)部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行研究分析，結(jié)合PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行模式來(lái)估測(cè)社會(huì)投資人自身的法律風(fēng)險(xiǎn)，盡量規(guī)避PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，這樣才能對(duì)自身的經(jīng)濟(jì)利益作出保證。此外，還要針對(duì)正確的合作模式進(jìn)行分析，包括政府相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼與扶持政策，這些都會(huì)影響到社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)系數(shù)。

4.2 簽訂完善的合約條款

明確PPP項(xiàng)目的合法性質(zhì)與基礎(chǔ)保障后，還要簽訂完善的PPP投資合同與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)中的各方權(quán)責(zé)進(jìn)行明確劃分。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是PPP項(xiàng)目合約中對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)最重要的部分，通過(guò)與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)及地方政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)定，這樣能夠明確PPP項(xiàng)目落成后對(duì)自身帶來(lái)的利益。因此，針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則進(jìn)行協(xié)商調(diào)整，從而針對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)重新進(jìn)行劃定，這樣可以為社會(huì)投資人的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)制定出最低的保底量。在處理不可抗風(fēng)險(xiǎn)時(shí)需要雙方共同承擔(dān)，這樣才能保證社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目中的法律權(quán)益。

4.3 科學(xué)防控項(xiàng)目可融資性風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中會(huì)涉及大量融資業(yè)務(wù)，社會(huì)投資人與相關(guān)項(xiàng)目公司要針對(duì)項(xiàng)目資本金制度進(jìn)行科學(xué)分析，并且明確最低比例要求，也就是從項(xiàng)目可融資風(fēng)險(xiǎn)層面入手，合理控制PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。其中，社會(huì)投資人要力爭(zhēng)項(xiàng)目融資主體，并且還要借助自身與政府優(yōu)勢(shì)進(jìn)行宣傳造勢(shì)，借助商業(yè)銀行與各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)疏通項(xiàng)目流動(dòng)資金脈絡(luò)，為PPP項(xiàng)目建設(shè)階段的順利開(kāi)展提供助力。

4.4 合理把控項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)投資人要合理把控PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，將主要范圍設(shè)定在項(xiàng)目成本超支控制、預(yù)期完工控制及項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量控制等方面，根據(jù)簽訂的條約規(guī)定對(duì)施工企業(yè)進(jìn)行制約，從而保證施工質(zhì)量與效率。在選擇合作伙伴時(shí)要綜合考評(píng)企業(yè)的綜合資質(zhì)與商業(yè)信譽(yù)，盡量選擇有PPP項(xiàng)目施工經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)來(lái)合作，這樣能夠從材料調(diào)查、地質(zhì)勘測(cè)及資源配置方面減輕工作壓力。此外，社會(huì)投資人要積極落實(shí)主體職責(zé)，為合作企業(yè)提供穩(wěn)定的資金保障，這樣才能避免各類(lèi)不良問(wèn)題，從本質(zhì)上強(qiáng)化自身的法律風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，積極開(kāi)展PPP項(xiàng)目，不僅能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還能夠有效帶動(dòng)民間資本，這種全新的業(yè)務(wù)模式將會(huì)是今后的發(fā)展趨勢(shì)。因此，在針對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)展原則與策略不斷完善的過(guò)程中，還要明確各方主體的責(zé)任，對(duì)各方主體在法律層面的隱患問(wèn)題進(jìn)行分析，盡量將風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)降到最低。文章以PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資人為切入視角，針對(duì)其法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，并且提出相應(yīng)的規(guī)避措施，具體為嚴(yán)格審核工程項(xiàng)目合法性、簽訂完善的合約條款、科學(xué)防控項(xiàng)目可融資性風(fēng)險(xiǎn)、合理把控項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這樣才能對(duì)社會(huì)投資人的經(jīng)濟(jì)權(quán)益作出有效保證。

【參考文獻(xiàn)】

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