論我國(guó)法官考評(píng)制度的完善*

孫曉東

我國(guó)新時(shí)代的社會(huì)發(fā)展過程中，法治化程度日益提高。十九大報(bào)告明確提出了推進(jìn)司法體制綜合配套改革的任務(wù)，促進(jìn)法治社會(huì)深入發(fā)展。法官考評(píng)制度的完善是司法體制綜合配套改革的重要內(nèi)容，研究我國(guó)法官考評(píng)制度的完善，具有重要意義。美國(guó)的法官考評(píng)制度起步較早，在長(zhǎng)期發(fā)展過程中形成了與其社會(huì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的較為成熟的制度體系。比較我國(guó)和美國(guó)法官考評(píng)制度的結(jié)構(gòu)要素，分析相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)，可以作為研究我國(guó)法官考評(píng)制度完善的參考。

一、我國(guó)法官考評(píng)制度的結(jié)構(gòu)及存在的問題

我國(guó)1995年實(shí)施的法官法初步確立了法官考評(píng)制度，根據(jù)該法的規(guī)定：由人民法院對(duì)法官進(jìn)行考核，注意考核法官的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平以及工作實(shí)效；考核的時(shí)間可能是年終，也可能是平時(shí)。隨后發(fā)布的《人民法院五年改革綱要（1999-2003）》也提出將“在科學(xué)的法官管理制度下，造就一只高素質(zhì)的法官隊(duì)伍”①作為司法改革的目標(biāo)，法官考評(píng)制度被推進(jìn)到實(shí)踐層面。在法律和政策的原則的指引下，許多地方法院陸續(xù)開展了法官考評(píng)的實(shí)踐活動(dòng)，法官考評(píng)制度日益成熟。有研究表明：在被調(diào)研的72家法院中，有約4%的法院在1993年至1994年實(shí)行了法官考評(píng)制度，有約30%的法院在2005年至2006年實(shí)行了法官考評(píng)制度。②后續(xù)的二五、三五和四五人民法院改革綱要，對(duì)法官考評(píng)制度進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化和完善。表1列舉了法官法和歷年五年改革綱要對(duì)法官考評(píng)制度的具體規(guī)定，從中我們可以看出法官考評(píng)制度的框架結(jié)構(gòu)。

表1 我國(guó)法官考評(píng)制度結(jié)構(gòu)概覽③

在制度結(jié)構(gòu)上進(jìn)行分析，我國(guó)法官考評(píng)制度一般由考評(píng)主體、考評(píng)內(nèi)容、考評(píng)程序、業(yè)績(jī)檔案管理等制度要素組成。從考評(píng)主體上看，很多地方法院由法院內(nèi)部的法官考評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)法官考評(píng)工作。法官考評(píng)委員會(huì)的設(shè)立，一般應(yīng)當(dāng)符合以下幾個(gè)方面的要求：法官考評(píng)委員會(huì)應(yīng)該由法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)組成，并吸收一定數(shù)量的審委會(huì)委員、資深法官參加；法官考評(píng)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)主任一人，副主任一至二人；法官考評(píng)委員會(huì)下設(shè)辦公室及考評(píng)專業(yè)組。④從考評(píng)內(nèi)容上看，代表性的考評(píng)內(nèi)容一般分為德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面；德主要是指政治素養(yǎng)和職業(yè)道德，能主要是指法學(xué)理論水平、審判業(yè)務(wù)能力、開拓創(chuàng)新能力和寫作能力，勤主要是指工作態(tài)度、勤奮敬業(yè)和出勤情況，績(jī)主要是指工作數(shù)量、工作質(zhì)量與效率和工作社會(huì)效果。⑤從考評(píng)程序上看，很多地方法院按照下列程序進(jìn)行考評(píng)：考評(píng)開始后以庭室為單位組織法官學(xué)習(xí)考評(píng)文件之后由法官個(gè)人進(jìn)行總結(jié)；庭室其他法官對(duì)該法官的工作情況進(jìn)行評(píng)議；庭室考核小組成員，庭室領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)前兩階段的情況進(jìn)行級(jí)別的評(píng)定（優(yōu)秀、合格、不合格）；政治部對(duì)初步結(jié)果進(jìn)行審查后報(bào)院考核委員會(huì)復(fù)核批準(zhǔn)并予以公示。⑥從業(yè)績(jī)檔案管理上看，很多地方法院通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)建立法官業(yè)績(jī)檔案，一方面記錄了法官的身份、學(xué)歷、學(xué)術(shù)研究等個(gè)人信息情況，一個(gè)方面記載了法官的審判案件數(shù)量、案件上訴情況、二審案件的發(fā)回與改判情況、審判效率等業(yè)績(jī)信息；業(yè)績(jī)檔案是法官工作績(jī)效的記錄，也是法院考評(píng)法官、對(duì)法官進(jìn)行管理的重要手段。

雖然我國(guó)的法官考評(píng)制度在發(fā)展的過程中日趨成熟、在司法實(shí)踐中也發(fā)揮了有益作用，但是在運(yùn)行過程中也存在著不少問題，需要進(jìn)一步完善：第一，法官的考評(píng)主要由所在法院實(shí)施，屬于內(nèi)部考評(píng)，考評(píng)的主體一般包括：庭室領(lǐng)導(dǎo)、政治部、監(jiān)察室、研究室、院考核委員會(huì)和院黨組等機(jī)構(gòu)⑦。這種體制使得當(dāng)事人、律師、社會(huì)公眾等外部主體無法參與到法官考評(píng)活動(dòng)中，法官考評(píng)帶有強(qiáng)烈的上下級(jí)管理色彩。第二，數(shù)量化考評(píng)是主流的考評(píng)方法。最高人民法院推進(jìn)案件質(zhì)量評(píng)估體系以后，很多地方法院將案件質(zhì)量評(píng)估體系的指標(biāo)層層分解，用來考評(píng)法官個(gè)人。這些指標(biāo)多為數(shù)量化的指標(biāo)，使得法官考評(píng)帶上了明顯的數(shù)量化色彩。第三，很多地方法院在考評(píng)程序上注重上下級(jí)的管理關(guān)系、在考評(píng)內(nèi)容上使用較多的公務(wù)員考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、在考評(píng)結(jié)論上參照公務(wù)員績(jī)效考評(píng)結(jié)果使用“優(yōu)秀、稱職、不稱職”等評(píng)級(jí)結(jié)果作為考評(píng)結(jié)論，使得法官考評(píng)制度帶上了明顯的行政化色彩。

二、我國(guó)與美國(guó)法官考評(píng)制度的比較分析

我國(guó)和美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景的不同，會(huì)造成兩國(guó)法官考評(píng)制度在很多方面存在著差異。但是，評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估主體等是相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)性因素，與之有關(guān)的做法與經(jīng)驗(yàn)，可以比較，可以借鑒參考。在對(duì)美國(guó)法官考評(píng)制度的研究過程中，我們選取了實(shí)施司法績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目比較早、相關(guān)制度具有代表性的阿拉斯加州、猶他州、科羅拉多州、紐約州作為分析對(duì)象。在研究我國(guó)法官考評(píng)制度的過程中，我們選擇了相關(guān)制度規(guī)范比較完善、制度運(yùn)行比較成熟的陜西省高級(jí)人民法院、唐山市中級(jí)人民法院、秦皇島市中級(jí)人民法院、唐山古冶區(qū)基層人民法院、重慶市大渡口區(qū)基層人民法院等地方法院作為分析對(duì)象。

（一）美國(guó)法官考評(píng)制度的基本情況

美國(guó)的法官考評(píng)制度是隨著美國(guó)法官的選任制度的發(fā)展而發(fā)展起來的。為了克服州長(zhǎng)或議會(huì)任命法官制度的缺陷，19世紀(jì)中后期以后，許多州采用了普選制產(chǎn)生法官。在法官選舉制度的發(fā)展過程中，為了客觀評(píng)價(jià)法官個(gè)人的能力和績(jī)效，并克服政黨提名法官的消極影響，以司法績(jī)效評(píng)估為主要內(nèi)容的法官考評(píng)制度逐步發(fā)展完善起來。

1967年，第一個(gè)司法績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目開始在阿拉斯加州實(shí)施，該制度最初是美國(guó)律師協(xié)會(huì)為了解法官信息而面向協(xié)會(huì)成員開展的有關(guān)法官的意見調(diào)查。但是，伴隨著司法績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目的改進(jìn)以及法官選任制度的發(fā)展，司法績(jī)效評(píng)估制度成為考評(píng)美國(guó)法官的典型制度。美國(guó)律師協(xié)會(huì)也于1985年出臺(tái)了司法績(jī)效評(píng)估指導(dǎo)原則，2005年，美國(guó)律師協(xié)會(huì)更新了司法績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則，建議所有法院系統(tǒng)實(shí)施司法績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目，以促進(jìn)司法系統(tǒng)的自我完善，提高司法審判質(zhì)量，并向公眾提供候選法官的相關(guān)信息。

如表2所示，以司法績(jī)效評(píng)估為核心內(nèi)容的美國(guó)法官考評(píng)制度，主要由考評(píng)對(duì)象和目標(biāo)、考評(píng)主體、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)方法等結(jié)構(gòu)要素組成。從考評(píng)目標(biāo)和對(duì)象上看，對(duì)象是法官個(gè)人，該制度除了為一些實(shí)行法官選舉制度的州的公眾提供法官信息外，更重要的目的在于提高與完善法官的個(gè)人能力。從考評(píng)主體上看，強(qiáng)調(diào)考評(píng)主體和受訪對(duì)象的多元化：一般要求評(píng)估由律師、社會(huì)公眾人士、高等法院法官等多種身份的人員組成；為了從多個(gè)角度收集關(guān)于法官個(gè)人的考評(píng)信息，一般要求向當(dāng)事人、法院工作人員、律師等具備多種身份的人進(jìn)行問卷調(diào)查，以獲取他們對(duì)法官的評(píng)價(jià)信息。⑧從考評(píng)方法上看，強(qiáng)調(diào)定性考評(píng)與定量考評(píng)、內(nèi)部考評(píng)和外部考評(píng)等方法的綜合應(yīng)用。從考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)上看，強(qiáng)調(diào)品德、業(yè)務(wù)能力、工作績(jī)效等多視角的標(biāo)準(zhǔn)，從而對(duì)法官進(jìn)行全方位考核。

表2 美國(guó)法官考評(píng)制度概覽

（二）我國(guó)和美國(guó)法官考評(píng)制度的比較

法官考評(píng)制度的結(jié)構(gòu)要素主要由考評(píng)目的、考評(píng)主體、考評(píng)方法和考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)等要素組成，可以以這些要素為視角，對(duì)我國(guó)和美國(guó)的法官考評(píng)制度進(jìn)行比較。

1.考評(píng)對(duì)象和目的比較。從一般意義上看，美國(guó)各州法官考評(píng)的目的在于：第一，配合各州的法官選任制度，為公眾提供參與留任選舉的法官信息；第二，法官依據(jù)考評(píng)過程中獲取的公眾反饋信息，確定未來的改進(jìn)方向從而實(shí)現(xiàn)自我提升。⑨猶他州的法官在六年的任期內(nèi)，至少要完成兩次考評(píng)，分別是期中司法績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目和期末司法績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目。期中司法績(jī)效評(píng)估旨在為法官提供促使其自我改進(jìn)的反饋意見，而期末司法績(jī)效評(píng)估則旨在為司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)提供參與保留選舉的法官信息。由于猶他州的大多數(shù)法官都能在保留選舉中續(xù)任，司法績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目對(duì)選舉結(jié)果的影響并不明顯，其主要目的還是在于為法官自我改進(jìn)服務(wù)。因此，每個(gè)司法績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目，最重要的目的還是提供用于法官自我改進(jìn)的反饋信息。⑩

根據(jù)《重慶市大渡口區(qū)人民法院績(jī)效考核辦法》的規(guī)定，大渡口區(qū)人民法院將提高法官的工作效率、確保審判工作的推進(jìn)作為法官考評(píng)的目的；大渡口區(qū)人民法院通過將法院整體的量化考評(píng)指標(biāo)分?jǐn)偟矫總€(gè)法官身上，強(qiáng)化了法官的崗位職責(zé)；依據(jù)法官工作任務(wù)的完成情況實(shí)施獎(jiǎng)懲調(diào)動(dòng)法官的積極性，從而推動(dòng)法官專業(yè)化管理制度的完善，實(shí)現(xiàn)司法公正與效率。?重慶市大渡口區(qū)法院對(duì)法官的考評(píng)辦法，是很多我國(guó)地方法院法官考評(píng)制度的縮影。在某種程度上，我國(guó)地方法院法官考評(píng)制度的一個(gè)重要特征是：將最高人民法院推進(jìn)的案件質(zhì)量評(píng)估體系的主要指標(biāo)，層層分解，最終落實(shí)到法官個(gè)人身上；對(duì)法官進(jìn)行行政化和數(shù)量化評(píng)價(jià)。

美國(guó)法官考評(píng)主要以法官個(gè)人為評(píng)價(jià)對(duì)象，定位較為清晰，考評(píng)目的也較為明確，主要是在法官選任過程中，提高法官個(gè)人的能力。我國(guó)的法官考評(píng)在一定程度上混淆了法官個(gè)人能力和法院整體績(jī)效。最高人民法院推進(jìn)的案件質(zhì)量評(píng)估體系是以法院整體為對(duì)象，評(píng)估法院整體的審判質(zhì)量和效率。我國(guó)許多地方法院將案件質(zhì)量評(píng)估體系的指標(biāo)分解到法官個(gè)人的做法，在一定程度上違背了司法規(guī)律：法院整體審判質(zhì)量和效率的提升取決于整體司法資源的合理配置和優(yōu)化，并不簡(jiǎn)單取決于法官個(gè)人工作數(shù)量的增加。這種做法顯然也不利于法官個(gè)人能力的提升。

2.考評(píng)主體的比較。為了避免個(gè)人偏見對(duì)考評(píng)結(jié)果的影響，美國(guó)的法官考評(píng)十分重視考評(píng)主體的多元化。2008年，猶他州議會(huì)通過了《司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)法》，成立了司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)；司法績(jī)效評(píng)估委員的成員包括猶他州各區(qū)法院推選的12個(gè)人、1名高等法院首席法官以及1名來自地方行政委員會(huì)的人。?紐約州在12個(gè)司法區(qū)均設(shè)立了獨(dú)立的司法選舉委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)由15名成員組成，有首席法官、上訴法庭主審法官、紐約州律師協(xié)會(huì)主席和地方律師協(xié)會(huì)選派的成員，每名成員的任期為三年；每個(gè)紐約州的法官在任期內(nèi)都要進(jìn)行定期考評(píng)，為便利這一定期審查，紐約州各級(jí)法院設(shè)立了與獨(dú)立司法選舉委員會(huì)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)類似的司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)法官的定期審查與考評(píng)。?表3列舉了美國(guó)幾個(gè)州的法官考評(píng)委員會(huì)的組成成員的多種身份情況。法官考評(píng)制度中的多元化考評(píng)主體，既表現(xiàn)為評(píng)估委員會(huì)組成成員的多樣性，也表現(xiàn)為問卷調(diào)查對(duì)象的多樣性，調(diào)查對(duì)象的主要類型有：法院職員、陪審團(tuán)成員、律師、訴訟當(dāng)事人、法官等。?

表3 美國(guó)法官考評(píng)主體概覽

我國(guó)的法官考評(píng)以內(nèi)部考評(píng)為主，考評(píng)主體主要是法院內(nèi)部人員，如表4所示，考評(píng)主體大體可分為三種模式：第一種模式是法官考評(píng)委員會(huì)的“單主體模式”，如重慶大渡口區(qū)人民法院、秦皇島市中級(jí)人民法院采用這種模式，此模式下，法官考評(píng)由考評(píng)辦公室直接實(shí)施，考評(píng)權(quán)力不會(huì)被稀釋到其他部門；第二種模式是“考評(píng)小組+考評(píng)委員會(huì)”的“雙主體模式”，如陜西省高級(jí)人民法院和唐山市中級(jí)人民法院采用這種模式，該模式下，部門考評(píng)小組首先對(duì)本部門法官進(jìn)行考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果提交至考評(píng)委員會(huì)；考評(píng)委員會(huì)以部門小組考評(píng)結(jié)果為基礎(chǔ)進(jìn)行綜合考評(píng)，并作出最終決定；第三種模式是“相關(guān)部門+考評(píng)委員會(huì)”的“多主體模式”，該模式被唐山古冶區(qū)人民法院所采用，監(jiān)察室、辦公室等部門根據(jù)分工先對(duì)法官進(jìn)行考評(píng)，將考評(píng)結(jié)果匯總提交至考評(píng)委員會(huì)，由考評(píng)委員會(huì)進(jìn)行最終審核。?可見，我國(guó)法院法官考評(píng)主體的組成人員有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，主要由法院的領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)人等法院內(nèi)部成員擔(dān)任；第二，主要由法律專業(yè)人士擔(dān)任，非法律專業(yè)人士一般沒有機(jī)會(huì)參與。

表4 我國(guó)地方法院法官考評(píng)主體概覽

通過我國(guó)和美國(guó)法官考評(píng)委員會(huì)組成人員的比較可以發(fā)現(xiàn)：美國(guó)法官考評(píng)主體的組成人員多元化特征明顯，我國(guó)法官考評(píng)主體組成人員單一性特征明顯。美國(guó)的法官考評(píng)主體注重成員構(gòu)成的多元化，既有法律人士又有非法律人士，既有法院系統(tǒng)內(nèi)部人員又有法院系統(tǒng)外部人員，注重發(fā)揮專業(yè)考評(píng)和非專業(yè)考評(píng)、內(nèi)部考評(píng)和外部考評(píng)的優(yōu)勢(shì)，從不同的視角分析法官履職情況信息，有利于對(duì)法官進(jìn)行全面考評(píng)。我國(guó)法官考評(píng)主體的構(gòu)成人員幾乎都是法院內(nèi)部人員，沒有法院外部人員的參與，成員身份較為單一。實(shí)際上，法院外部人員如當(dāng)事人、律師和社會(huì)公眾等，對(duì)法官的德行品性和職業(yè)能力的考評(píng)有著更獨(dú)特的視角。當(dāng)事人是親身經(jīng)歷庭審過程的人，對(duì)法官的職業(yè)能力和素質(zhì)有著直觀的認(rèn)識(shí)。律師是專業(yè)人士而且直接與法官接觸，對(duì)法官的法律素養(yǎng)和審判能力能夠做出專業(yè)的判斷。

3.考評(píng)方法的比較。如表5所示，美國(guó)許多州在考評(píng)法官的時(shí)候，既注意定性評(píng)估方法的應(yīng)用，也注意定量評(píng)估方法的應(yīng)用。

表5 美國(guó)法官考評(píng)方法概覽

科羅拉多州 ●對(duì)受訪者進(jìn)行調(diào)查的方法。●與法官個(gè)人面談、法庭觀察、公眾聽證等方法?！窬芙^率（Challenge Rate）●案件管理數(shù)據(jù)（Case Management Statistics）●書面觀點(diǎn)（Written Opinions ）紐約州●搜集調(diào)查數(shù)據(jù)、審查書面文件或意見。●收集審判法官的案件處理管理數(shù)據(jù)。●與法官個(gè)人面談、法庭觀察?！裆显V復(fù)審案件的數(shù)量（Number of Appellate Reviews）●案件管理數(shù)據(jù)（Case Management Statistics ）

猶他州的法庭觀察項(xiàng)目是典型定性考評(píng)方法，猶他州司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)采用了一整套觀察制度：司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)定期發(fā)布公告，招募并培訓(xùn)觀察員，觀察員在法庭上觀察法官，給法官打分，向法官提問。?同時(shí)，美國(guó)的法官考評(píng)制度運(yùn)行中同樣重視對(duì)定量考評(píng)方法的運(yùn)用，阿拉斯加州、科羅拉多州以及紐約州等很多州，將上訴復(fù)審案件的數(shù)量、回避率、拒絕率等司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)納入了法官考評(píng)范圍；司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)通過查閱、分析上訴裁判文書以及其他資料，統(tǒng)計(jì)出被考評(píng)法官某個(gè)年度內(nèi)被提起上訴的案件數(shù)量、被回避的數(shù)量以及維持判決的案件數(shù)量等數(shù)據(jù)，從而評(píng)價(jià)法官的績(jī)效。當(dāng)然，這些州對(duì)于這些定量考評(píng)方法采集的數(shù)據(jù)是否能夠科學(xué)地衡量法官績(jī)效仍然持謹(jǐn)慎態(tài)度。

表6是我國(guó)部分地方法院考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)方法的列舉?，這些法院均傾向于定量考評(píng)方法為主，量化描述法官個(gè)人的業(yè)績(jī)。實(shí)際上我國(guó)許多地方法院均與此類似。

相比較而言，美國(guó)法官考評(píng)制度綜合應(yīng)用了定性和定量的評(píng)估方法，我國(guó)的法官考評(píng)制度偏重于定量評(píng)估的方法，定性評(píng)估方法應(yīng)用不足。例如，美國(guó)的法庭觀察項(xiàng)目是為了了解法官在審判全過程中的表現(xiàn)，對(duì)法官的庭審駕馭能力、法庭禮儀等方面進(jìn)行考評(píng)，這些方面的評(píng)價(jià)很難通過量化的指標(biāo)體現(xiàn)，故法庭觀察項(xiàng)目以定性考評(píng)方法為主，通過法庭觀察員的敘述性評(píng)論展現(xiàn)法官個(gè)人的審判表現(xiàn)。?我國(guó)的法官考評(píng)制度側(cè)重于對(duì)法官審判績(jī)效的考評(píng)，源于案件質(zhì)量評(píng)估制度，案件質(zhì)量評(píng)估制度本是為評(píng)價(jià)案件質(zhì)量而設(shè)計(jì)的。?法官的個(gè)人能力和素質(zhì)是由多種因素構(gòu)成的，有的因素適合量化考評(píng)，有的因素適合定性考評(píng)。如果過分偏重于定量考評(píng)，很可能帶來考評(píng)結(jié)論不合理的問題。

表6 我國(guó)法院法官考評(píng)指標(biāo)和方法概覽

4.考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)比較。如表7所示，美國(guó)紐約州通常采用五項(xiàng)法官評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：實(shí)體法知識(shí)、相關(guān)的司法程序和證據(jù)規(guī)則；廉正和不帶偏見；溝通清晰（口頭和書面）；司法行為；行政能力。紐約州的一些司法管轄區(qū)考慮到法官在社區(qū)中的積極作用，增加了第六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)“公共服務(wù)”。?從總體上看，美國(guó)許多州在法官考評(píng)過程中，比較注重多個(gè)渠道收集數(shù)據(jù)、多個(gè)角度考察法官，從而實(shí)現(xiàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的多元化。為了從多個(gè)角度考評(píng)法官，司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)廣泛地搜尋法官數(shù)據(jù)，包括向律師、陪審員、法院工作人員、當(dāng)事人和證人進(jìn)行法官調(diào)查，收集法官案件處理或待審數(shù)據(jù)，直接進(jìn)行法庭觀察，與接受考評(píng)的法官面談，以收集公眾意見。評(píng)估委員會(huì)對(duì)每一位司法候選人作出“合格”或“不合格”的暫定評(píng)分；如果司法候選人最初被評(píng)為“不合格”，他（或她）有權(quán)與司法績(jī)效評(píng)估委員會(huì)進(jìn)行第二次面談。對(duì)法官進(jìn)行多視角的、多元標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)，更容易形成客觀公正的評(píng)估結(jié)論。

表6是我國(guó)部分地方法院對(duì)法官考評(píng)的指標(biāo)，這些指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)受到了案件質(zhì)量評(píng)估體系的影響，偏重于案件質(zhì)量和效率的考核。我國(guó)很多地方法院在法官考評(píng)過程中，將最高人民法院推行的案件質(zhì)量評(píng)估體系指標(biāo)層層分解到法官個(gè)人身上，混淆了案件質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和法官考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)過于單一。

法官?gòu)氖碌膶徟泄ぷ?，是?jīng)驗(yàn)和智慧結(jié)合的高度復(fù)雜活動(dòng)。法官的能力和工作績(jī)效應(yīng)該體現(xiàn)在多個(gè)方面，不宜簡(jiǎn)單用案件數(shù)量和效果來評(píng)價(jià)法官。因而，多角度的法官考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)更易于公正合理的評(píng)估結(jié)論的形成。

三、我國(guó)法官考評(píng)制度的完善與重構(gòu)

參考借鑒美國(guó)法官考評(píng)制度的合理因素，研究我國(guó)法官考評(píng)制度的完善策略、重構(gòu)我國(guó)的法官考評(píng)制度，對(duì)于深化司法體制綜合配套改革，具有重要意義。我國(guó)法官考評(píng)制度的完善與重構(gòu)，可重點(diǎn)從如下幾個(gè)方面推進(jìn)。

（一）明確考評(píng)對(duì)象和考評(píng)目標(biāo)，堅(jiān)持法官考評(píng)制度與案件質(zhì)量評(píng)估制度相區(qū)分的重構(gòu)原則。我國(guó)法官考評(píng)制度在實(shí)際運(yùn)行過程中一個(gè)明顯亂象是將案件質(zhì)量評(píng)估制度與法官考評(píng)制度相混淆，造成了兩種評(píng)估制度運(yùn)行的實(shí)際效果都不是很理想。我國(guó)司法體制綜合配套改革深化的過程中，要堅(jiān)持區(qū)分案件質(zhì)量評(píng)估制度與法官考評(píng)制度，按照不同標(biāo)準(zhǔn)和程序發(fā)展兩種制度，使之相互配合共同形成我國(guó)完備的司法評(píng)估體系。

案件質(zhì)量評(píng)估制度與法官考評(píng)制度，在制度構(gòu)成上，存在著顯著不同。從評(píng)估對(duì)象上看：案件質(zhì)量評(píng)估制度以法院整體為對(duì)象，從整體資源優(yōu)化上提升案件質(zhì)量；法官考評(píng)制度以法官個(gè)人為對(duì)象，從個(gè)體對(duì)象上提升法官個(gè)人能力和素質(zhì)。從評(píng)估目的上看：案件質(zhì)量評(píng)估制度目的在于優(yōu)化和協(xié)調(diào)法院整體資源，從而提高案件質(zhì)量水平；法官考評(píng)制度目的在于法官個(gè)人能力和素質(zhì)的提升；從功能上看：案件質(zhì)量評(píng)估制度的功能在于協(xié)調(diào)各個(gè)部門的關(guān)系、優(yōu)化管理流程，調(diào)動(dòng)整體資源；法官考評(píng)制度注重個(gè)體差異和個(gè)案差異，其功能在于法官個(gè)人能力的提升。司法規(guī)律研究表明：第一，案件質(zhì)量的提高，不僅依賴于法官個(gè)人能力的提高，更依賴于法院整體資源的優(yōu)化配置。第二，審判獨(dú)立是司法運(yùn)行的重要保障，司法責(zé)任應(yīng)該與審判獨(dú)立相互協(xié)調(diào)。第三，法官的能力和素質(zhì)體現(xiàn)在多方面，其構(gòu)成要素復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單的同工作量劃等號(hào)。因此，將案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)層層分解成法官個(gè)人績(jī)效，對(duì)法官進(jìn)行數(shù)量化管理、一刀切式的管理，顯然是違背司法規(guī)律的。

有學(xué)者在研究過程中指出了案件質(zhì)量評(píng)估制度與法官考評(píng)制度混淆帶來的缺陷：自上世紀(jì)90年代中后期開始，法官績(jī)效管理考核在法院審判管理改革中日益凸顯，成為法院管理的重要手段；而隨著2011年最高人民法院發(fā)文部署案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系以后，以31項(xiàng)3級(jí)指標(biāo)來衡量法院工作業(yè)績(jī)，法院將案件質(zhì)量評(píng)估融合進(jìn)法官績(jī)效考核；近年來，有的法院直接將案件質(zhì)量評(píng)估作為審判績(jī)效考核的結(jié)果，有的將案件質(zhì)量評(píng)估作為審判績(jī)效考核的主要參考，部分計(jì)入審判績(jī)效考核分?jǐn)?shù)；但這種將本用于考核法院的指標(biāo)用于考核個(gè)人，造成了符合法官個(gè)人特性的相關(guān)指標(biāo)缺失；雖然業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)化在初期激發(fā)了辦案積極性，但隨著工資改革和審判壓力增大，績(jī)效考評(píng)的效果逐漸減弱，法官不堪重負(fù)的情況不斷出現(xiàn)。

（二）綜合應(yīng)用評(píng)估方法，注重內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估、定量評(píng)估與定性評(píng)估、年度評(píng)估與平時(shí)評(píng)估相結(jié)合。在法官考評(píng)制度中，注意引入外部評(píng)估主體，彌補(bǔ)內(nèi)部評(píng)估的不足。美國(guó)法官考評(píng)制度在實(shí)施過程中，許多州的評(píng)估委員會(huì)都由多元化的評(píng)估主體構(gòu)成，由法官、律師、社會(huì)人士共同組成。我國(guó)的法官考評(píng)制度在完善過程中，也可以考慮逐步引入律師、當(dāng)事人甚至是社會(huì)公眾的參與?？梢酝ㄟ^恰當(dāng)?shù)那?，讓律師、?dāng)事人、社會(huì)公眾表達(dá)對(duì)法官能力和素質(zhì)的看法。有研究指出：除應(yīng)當(dāng)包括法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和政工人事部門的負(fù)責(zé)人外，法官考評(píng)委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)包含一定數(shù)量的法官代表和社會(huì)公眾；法官是績(jī)效考評(píng)的直接利害關(guān)系人，為確保其主體地位能夠得以充分凸顯，考評(píng)委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)要有由全體法官推選產(chǎn)生的法官代表，且其人數(shù)應(yīng)至少占到法官考評(píng)委員會(huì)總?cè)藬?shù)的一半，充分體現(xiàn)考評(píng)工作的民主性；另一方面，根據(jù)內(nèi)部考評(píng)和外部考評(píng)相結(jié)合的原則，還應(yīng)當(dāng)吸收法學(xué)專家、人大代表乃至律師等社會(huì)公眾參與到法官績(jī)效考評(píng)中。在法官考評(píng)制度的完善過程中，注意增加定性評(píng)估方法的比例，促進(jìn)定量評(píng)估方法與定性評(píng)估方法的協(xié)調(diào)。法官的能力和素質(zhì)是多方面的，有的要素可以用數(shù)量化的方法評(píng)價(jià)，但是有的要素一定要用定性的評(píng)估方法評(píng)測(cè)。美國(guó)法官考評(píng)制度在實(shí)施過程中，許多州強(qiáng)調(diào)對(duì)法官能力的360度考評(píng)，采用大量定性的方法評(píng)估法官的能力和素質(zhì)。相關(guān)研究指出：法官績(jī)效考評(píng)量化評(píng)價(jià)在一定程度上依賴于量化考核指標(biāo)體系的完備性和科學(xué)性，在實(shí)踐中，盡管各級(jí)法院制定的量化指標(biāo)體系雖然相較過去已經(jīng)進(jìn)步許多，但不可避免的是，對(duì)司法辦案的核定或多或少的存在誤差；故要揚(yáng)棄傳統(tǒng)的定量評(píng)價(jià)方式，要對(duì)量化的結(jié)果進(jìn)行深入分析，分析產(chǎn)生差距的原因；需要強(qiáng)調(diào)的是，定性分析并不意味著定量分析不重要，相反，正是因?yàn)橛辛硕糠治觯攀沟枚ㄐ苑治龈鼮榫珳?zhǔn)。在法官考評(píng)制度的完善過程中，也要注意年度評(píng)估與平時(shí)評(píng)估的結(jié)合。年度評(píng)估更注重結(jié)果的導(dǎo)向，往往忽視產(chǎn)生結(jié)果的過程。平時(shí)評(píng)估注重過程導(dǎo)向，可以彌補(bǔ)單一年度評(píng)估的不足。相關(guān)研究指出：加強(qiáng)平時(shí)考核有利于科學(xué)考評(píng)法官日常工作，更加有效地進(jìn)行績(jī)效溝通，并及時(shí)改進(jìn)工作中的不足；平時(shí)考核應(yīng)當(dāng)與年度考核相結(jié)合，平時(shí)考核是年度考核的依據(jù)，年度考核是對(duì)平時(shí)考核的綜合評(píng)定；應(yīng)當(dāng)結(jié)合信息化系統(tǒng)，建立工作日志制度，實(shí)時(shí)記錄法官平常工作的內(nèi)容，為科學(xué)考評(píng)法官平時(shí)工作提供一定依據(jù)；建立平時(shí)考核溝通機(jī)制，平時(shí)考核的程序包括個(gè)人工作紀(jì)實(shí)、領(lǐng)導(dǎo)審核評(píng)鑒、考核結(jié)果溝通等環(huán)節(jié)，讓法官了解到自身在工作中存在的問題，及時(shí)改進(jìn)工作，提升績(jī)效水平。

（三）遵循司法管理規(guī)律，構(gòu)建科學(xué)的司法管理理論，破解法官考評(píng)行政化難題。法官管理行政化一直是我國(guó)司法制度運(yùn)行過程中備受批評(píng)的問題，也是一直沒有徹底解決的問題。這和我國(guó)的審判權(quán)運(yùn)行和司法管理理論不足有關(guān)系，應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)的審判權(quán)運(yùn)行理論和司法管理理論作為制度基礎(chǔ)。司法管理的核心內(nèi)容是特殊化組織化管理，而不是壓制性的行政管理。組織管理是指為了達(dá)到組織目標(biāo)，通過持續(xù)開放的溝通過程，形成組織所期望的利益和產(chǎn)出，并推動(dòng)團(tuán)隊(duì)和個(gè)人實(shí)施有利于目標(biāo)達(dá)成的行為。司法管理雖然也遵守組織化管理的一般規(guī)律，但是有自身特殊性。司法管理中的組織管理有如下特征：第一，法院也是需要管理的組織體，但是法院既不同于行政機(jī)關(guān)，也不同于一般追求效益最大化的公司企業(yè)。行政機(jī)關(guān)追求效率最大化的目標(biāo)，是科層制的命令與服從。公司企業(yè)是最求效益最大化的組織，目標(biāo)單一，更容易將團(tuán)隊(duì)目標(biāo)分解成個(gè)人和部門目標(biāo)。司法機(jī)關(guān)追求多種價(jià)值的綜合，質(zhì)量、效率和效果目標(biāo)要綜合和協(xié)調(diào)。這就決定了法院對(duì)法官的管理是一種組織管理與個(gè)人行為的協(xié)調(diào)，既要尊重法官個(gè)人行為的獨(dú)立性，也要注意法院整體組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，司法管理是一個(gè)過程和結(jié)果并重的管理方式。司法質(zhì)量、效率、效果的實(shí)現(xiàn)都不是簡(jiǎn)單的結(jié)果為導(dǎo)向的過程，而是一個(gè)過程和結(jié)果并重的過程。司法管理要過程管理和結(jié)果管理并重，形成方案規(guī)劃、過程實(shí)施與管理、結(jié)果反饋與管理的循環(huán)過程，結(jié)果的反饋落實(shí)到過程管理之中，過程管理又影響結(jié)果管理。

①《人民法院五年改革綱要》，北京：《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》，1999年第6期。

②④山東省東營(yíng)市中級(jí)人民法院課題組：《構(gòu)建有我國(guó)特色的法官考評(píng)制度——關(guān)于法官考評(píng)制度與評(píng)價(jià)制度的調(diào)研》，北京：《法律適用》，2007年第12期。

③孫偉：《法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度的價(jià)值構(gòu)建與體系補(bǔ)全》，http://tjfy.chinacourt.org/article/detail/2017/07/id/2918705.shtml，首次訪問時(shí)間：2018年11月10日。

⑤⑥⑦王祿生：《論現(xiàn)代型法官考評(píng)機(jī)制的建立——以四川省若干法院為實(shí)證依據(jù)》，成都：《理論與改革》，2012年第3期。

⑧⑨? Rebecca White Berch and Erin Norris Bass，“Judicial Performance Review in Arizona：A Critical Assessment”，Arizona Law Review，Vol.56，Issue 2（2014），pp.359，358，359.

⑩JPEC provides both the midterm and end-of-term court room observation reports to judges using the same procedures and reporting format.

?注⑤王祿生文，第147～150頁(yè)。

? 2008 Utah Laws ch.248，§5，codified at Utah Code Ann.78A-12201.

? An attempt to create similar screening panels through legislation in 2007 was not successful.See N.Y.LEGISLATIVE DIGEST 231st Reg.Sess.，S.5937（2008）（bill summary）.39 N.Y COMP.CODESR.＆REGS.tit.22，§150.1（2008），p.235.

??王靜：《法官績(jī)效考核制度實(shí)證研究——基于地方性規(guī)則樣本的分析》，北京：《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》，2018年第6期，第16～33頁(yè)。

? Anthony Lewis，“The Legacy of the Warren Court”，Bernard Schwartz（ed.），TheWarren Court：ARetrospec-tive，New York：Oxford University Press，（1996），p.59.

? Bernard Schwartz，Stephan Lesher，Inside the Warren Court，New York：Doubleday＆Company Inc.，（1983），p.437.

?謝亮、張子諭：《論人民法院法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的完善》，北京：《法律適用》，2018年第7期，第16～33頁(yè)。

? Bernard Schwartz，Main Currents in American Legal History，Durham：Carolina Academic Press，（1993），p.26.