城市更新政策的治理結(jié)構(gòu)與長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建

楊 璇 YANG Xuan

0 引言

當(dāng)前，我國(guó)上海、廣州與深圳等市的城市更新工作從以工程項(xiàng)目為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向制度的構(gòu)建，逐步建立起規(guī)范各參與主體行為的地方規(guī)章，形成不同的治理結(jié)構(gòu)。與此同步，相關(guān)學(xué)者對(duì)城市更新的經(jīng)驗(yàn)與理論進(jìn)行總結(jié)提煉，呂曉蓓等[1]57回顧了深圳的城市更新實(shí)踐，認(rèn)為其存在“更新政策分散、管理權(quán)限分散、空間范圍分割、政府計(jì)劃缺位，以及城市規(guī)劃不適應(yīng)更新”等問題。嚴(yán)若谷等[2]介紹了深圳市土地集約利用模式創(chuàng)新與機(jī)制優(yōu)化；李峰清[3]認(rèn)為珠三角的“三舊”改造是在既有的法律框架和格局下，通過“政策創(chuàng)新”對(duì)土地開發(fā)利益進(jìn)行重新分配的一種城市更新模式，其實(shí)質(zhì)是一種漸進(jìn)式的改革；唐婧嫻[4]47-51比較了廣州、深圳、佛山三地制度，分析得出城市更新治理模式政策的利弊及原因；劉貴文等[5]整理了1988—2016年深圳城市更新的重要文件，將其劃分為萌芽、探索、發(fā)展3個(gè)歷史階段，提煉出主體交替演變、對(duì)象陸續(xù)擴(kuò)大、流程制度建成、更新規(guī)劃不斷變革4個(gè)明顯趨勢(shì)；唐燕等[6]比較了廣州、深圳、上海3個(gè)城市在城市更新的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理舉措、規(guī)劃變革、空間管控等方面的異同。這些研究已經(jīng)為城市更新的政策研究開拓了方向?？紤]到存量規(guī)劃的特殊性，容納博弈參與人的城市更新治理結(jié)構(gòu)非常重要，上海、廣州和深圳的城市更新辦法都強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)作，重視從以整體改造為主向有機(jī)更新、微更新等方式轉(zhuǎn)變，但從治理結(jié)構(gòu)角度看，城市更新還有許多值得探討之處。

1 適應(yīng)存量規(guī)劃要求的治理結(jié)構(gòu)探討

城市更新是空間資源實(shí)現(xiàn)“最佳用途”的再次配置，也是圍繞空間的各種權(quán)利的再次配置，是城市公共政策的重要領(lǐng)域。相比增量建設(shè)，存量更新的產(chǎn)權(quán)主體多但利益騰挪空間小，博弈空間大但政策工具少。因而政策設(shè)計(jì)需要把握存量規(guī)劃時(shí)代的關(guān)鍵特征，將博弈參與人充分納入治理結(jié)構(gòu)中，探索多維價(jià)值平衡。

1.1 存量規(guī)劃時(shí)代的關(guān)鍵特征

存量規(guī)劃時(shí)代所面對(duì)的問題錯(cuò)綜紛繁，包括產(chǎn)權(quán)主體、利益主體，以及再開發(fā)技術(shù)難度、需處理文化傳承與功能升級(jí)的矛盾等[7]，并且創(chuàng)造的級(jí)差地租也較少（見圖1）。在增量規(guī)劃時(shí)代，農(nóng)地用地轉(zhuǎn)換創(chuàng)造的級(jí)差地租較大，相對(duì)容易得到相關(guān)主體的一致同意，順利產(chǎn)生“合作剩余”（cooperative surplus）；相比之下，在存量規(guī)劃時(shí)代，土地用途轉(zhuǎn)換所能創(chuàng)造的級(jí)差地租較小，易引發(fā)各類博弈參與人之間的關(guān)系緊張與沖突，較難創(chuàng)造出“合作剩余”。而由增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變面臨的最大難點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)交易，其核心在于利益再分配[8]。這意味著城市更新政策需要有效降低交易成本，解決“產(chǎn)權(quán)整合與土地歸宗”等問題，協(xié)調(diào)不同偏好與利益沖突引導(dǎo)一致的更新方向。

由于存量規(guī)劃面臨諸多利益博弈和社會(huì)矛盾，空間治理機(jī)制需要進(jìn)化，城市開發(fā)建設(shè)的階段性、步驟性決定了對(duì)增量規(guī)劃有效的手段對(duì)于存量空間規(guī)劃未必奏效[9]。因此，基于新增建設(shè)用地的“增量”空間管理和基于城市更新的“存量”空間管理之間存在巨大差異，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理從理念方法、技術(shù)手段到體制機(jī)制的全面轉(zhuǎn)型。

圖1 增量時(shí)代與存量時(shí)代的動(dòng)力存在差別Fig.1 Differences of the developmentmotivity between incremental age and stock age

1.2 博弈參與人與治理結(jié)構(gòu)

城市空間資源的“再次配置”蘊(yùn)含著多元的博弈參與人，圍繞利益分配存在著復(fù)雜博弈。因此，把握“參與者意向性”，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)、私營(yíng)企業(yè)主、納稅者、政治黨派、媒體、一般民眾、壓力集團(tuán)、工作者、居住者、業(yè)主和租房者等參與人的互動(dòng)平衡，直接考驗(yàn)城市政府的智慧[10]。在《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府發(fā)）[2015]20號(hào)）中，明確博弈參與人包括市、區(qū)縣相關(guān)管理部門、利益相關(guān)人和社會(huì)公眾（第十條），現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人（第十二條），利益相關(guān)人和社會(huì)公眾，市民和社會(huì)各界專業(yè)人士（第十四條），現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人或者聯(lián)合體（第十八條）；在《廣州市城市更新辦法》（穗府令[2015]134號(hào)）中包括政府部門、土地權(quán)屬人或者其他符合規(guī)定的主體（第二條），村集體、村民、原權(quán)屬人、市場(chǎng)參與主體（第九條），單個(gè)土地權(quán)屬人，多個(gè)土地權(quán)屬人聯(lián)合作為主體（第十五條）；在《深圳市城市更新辦法》（2009年發(fā)布，深府令[2016]290號(hào)修訂）中則包括土地使用權(quán)人或者其他符合規(guī)定的主體（第五條），區(qū)政府、權(quán)利人或者其他相關(guān)人（第二十二條），土地使用權(quán)的權(quán)利主體（第二十三條），土地使用權(quán)利人，利害關(guān)系人（第二十五條）等。上海的更新辦法中涉及的博弈參與人比較廣泛，但“權(quán)、責(zé)、利”的安排較模糊，而廣州與深圳的更新辦法中的博弈參與人范圍則相對(duì)狹窄，但博弈規(guī)則相對(duì)明確。

實(shí)質(zhì)上，城市更新涵蓋了公共利益代表、市場(chǎng)利益代表、原住民、利害關(guān)系人等直接利益相關(guān)者，也包括技術(shù)專家、租賃戶、產(chǎn)業(yè)工人、商戶、下一代人等間接利益相關(guān)者，行為博弈異常復(fù)雜。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重組、產(chǎn)權(quán)規(guī)模劃分和產(chǎn)權(quán)的形態(tài)變化，都構(gòu)成了用地來源緊張情況下，政府、資本和市民共同做出的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更選擇[11]。目前，正式規(guī)章已將產(chǎn)權(quán)主體、管理主體和實(shí)施主體納入其中，但許多關(guān)系到城市更新質(zhì)量的間接主體則缺少相應(yīng)的制度安排。

1.3 多維價(jià)值平衡與政策設(shè)計(jì)

由于博弈參與人種類繁多且偏好不一致，匯總平衡多維價(jià)值、導(dǎo)向共同目標(biāo)顯得十分關(guān)鍵（見圖2），但目標(biāo)也受到各類條件的制約。首先，目標(biāo)與發(fā)展階段高度相關(guān)。在早期階段，地方政府重視危舊房改造或“三舊”改造，更多關(guān)注“底線民生”，目標(biāo)相對(duì)單一和聚焦；隨著居民對(duì)美好生活的要求越來越高，加上公共財(cái)政財(cái)力的增長(zhǎng)，做好“基本民生”成為重要內(nèi)容。當(dāng)前，城市開始追求能級(jí)目標(biāo)，例如“上海2035”提出“追求卓越的全球城市”，廣州提出建設(shè)“國(guó)際航運(yùn)中心、物流中心、貿(mào)易中心、現(xiàn)代金融服務(wù)體系和國(guó)家創(chuàng)新中心城市”（2017年廣州市政府工作報(bào)告），深圳提出建設(shè)“現(xiàn)代化國(guó)際化創(chuàng)新型城市和國(guó)際科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心”（2017年深圳市政府工作報(bào)告）。對(duì)比增量規(guī)劃，城市更新地塊往往位于城市核心區(qū)域，除功能與活力再生等基本要求外，市政府往往還對(duì)其賦予了提升城市能級(jí)競(jìng)爭(zhēng)力的更高期望[12]。目標(biāo)設(shè)定也與財(cái)政壓力有關(guān)，創(chuàng)新紅利與工業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)會(huì)有根本差異。如深圳產(chǎn)業(yè)更新收益可觀，因此城市更新不以片面高容積率為目標(biāo)；相比之下，廣州地方財(cái)政收入對(duì)土地出讓金依賴性大，因此廣州市政府希望加強(qiáng)土地使用主導(dǎo)權(quán)以緩解壓力和風(fēng)險(xiǎn)[4]51。深圳則更傾向于“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”，主要利用市場(chǎng)能動(dòng)性來破解城市更新難題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施發(fā)展的正循環(huán)。

圖2 多元價(jià)值觀需要匯總到共同目標(biāo)上Fig.2 Multiple values need to be guided to a common goal

從地方規(guī)章中可以看出，上海、廣州、深圳的更新政策目標(biāo)已從由單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多元目標(biāo)，但仍然保持自上而下地設(shè)定；而因由土地資源緊張、經(jīng)濟(jì)壓力增長(zhǎng)、城市能級(jí)提升等現(xiàn)實(shí)問題所驅(qū)動(dòng)，呈現(xiàn)出以“經(jīng)濟(jì)理性”為主導(dǎo)，對(duì)于居民真實(shí)“偏好”理解不透，第三方意見納入不夠的現(xiàn)象。除了這些城市之外，也可以觀察到部分城市受單一經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀的影響，其更新目標(biāo)及手法較為簡(jiǎn)單，以單純追求短期土地經(jīng)濟(jì)利益的拆除重建為主，而忽視了通過更新促進(jìn)城市品質(zhì)、功能與內(nèi)涵的提升[13]70。這種避重就輕的做法會(huì)使將來的更新難度越來越大。

2 博弈參與人的賦權(quán)與公平公正保障

城市更新辦法對(duì)產(chǎn)權(quán)主體、管理主體和實(shí)施主體等博弈參與人在“權(quán)、責(zé)、利”方面的安排，決定著治理結(jié)構(gòu)的開放程度，也決定著更新治理全過程的交易成本。

2.1 博弈參與人的力量失衡

更新主體包括產(chǎn)權(quán)主體、管理主體和實(shí)施主體等類型，而城市發(fā)展路徑?jīng)Q定了更新主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)。例如，深圳市之所以強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為主導(dǎo)，主因是“地少權(quán)弱財(cái)足”，存量?jī)?yōu)化是增加建設(shè)用地指標(biāo)的重要途徑。深圳在長(zhǎng)達(dá)30多年的改革歷程中，建立起均衡的“市長(zhǎng)——市場(chǎng)”關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟和社會(huì)發(fā)展，深圳市政府的權(quán)力大為限縮，難以運(yùn)用強(qiáng)制手段獲取日漸稀缺的土地資源，這決定了其在城市更新中的“弱勢(shì)”地位。不過，深圳市政府財(cái)政資金充足，已擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，更關(guān)注提升城市形象、改善基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)；因此選擇讓渡部分土地增值收益給予市場(chǎng)和權(quán)利主體，更愿意接受市場(chǎng)力量參與、接受業(yè)主討價(jià)還價(jià)，以達(dá)成集體合意目標(biāo)[14]。

城市規(guī)劃應(yīng)實(shí)現(xiàn)博弈參與人之間的平衡，而不能任由一方主導(dǎo)。如果讓政府主導(dǎo)，在獲取更多“剩余控制權(quán)”的導(dǎo)向下，會(huì)限制提升治理結(jié)構(gòu)的開放程度。如在調(diào)整法定圖則的問題上，在更大土地效益的導(dǎo)向下，借程序上的正義保證修改后的法定圖則能夠順利通過，但同時(shí)又在一些措施設(shè)定上希望減少相關(guān)權(quán)利人的影響[15]22。如果鼓勵(lì)市場(chǎng)主體自行改造，可以有效降低制度成本，但會(huì)因過度讓利導(dǎo)致整個(gè)城市運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)加重。例如，深圳市將城市更新單元規(guī)劃的編制工作交由市場(chǎng)主體完成，政府僅負(fù)責(zé)審批，變相成為了缺乏從整體和系統(tǒng)層面充分研究的“項(xiàng)目式規(guī)劃”模式[16]95，這也給人口、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和資源帶來巨大壓力。因此，城市更新不能單純強(qiáng)調(diào)政府的低成本強(qiáng)制力，也不能因強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)能動(dòng)性而就項(xiàng)目論項(xiàng)目。

2.2 公眾參與缺乏充分賦權(quán)

以原住民為代表的產(chǎn)權(quán)主體角色非常復(fù)雜，應(yīng)該重新梳理和設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)社會(huì)啟蒙和意識(shí)覺醒，促進(jìn)共同信念下集體合意選擇的達(dá)成，重點(diǎn)賦予公眾參與過程中的“社區(qū)參與工具”，讓原住民成為高水平建筑使用價(jià)值的擁有者，而非刺激其成為“土地使用權(quán)的讓渡者”。同時(shí)，在認(rèn)知能力與行動(dòng)能力不對(duì)稱時(shí)，應(yīng)使用法律法規(guī)手段確保力量平衡，促成多層次的城市開放治理結(jié)構(gòu)。城市更新的發(fā)展型導(dǎo)向邏輯容易釋放政府潛在的趨利性，使其與開發(fā)商形成謀利的同盟；因此，開放治理結(jié)構(gòu)要求的公眾參與會(huì)成為市民表達(dá)訴求、制衡政府力和市場(chǎng)力的重要手段[17]。

當(dāng)前，公眾參與工具仍相對(duì)缺乏，在更新地區(qū)問題識(shí)別、更新意愿表達(dá)、更新決策達(dá)成、公共服務(wù)或拆遷“議價(jià)權(quán)”、社區(qū)資源運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面缺少公眾進(jìn)入與退出等明確的規(guī)則安排，公眾也缺少足夠賦權(quán)。如當(dāng)前各地微更新工作由于缺乏促進(jìn)公共參與、社區(qū)自治的法律環(huán)境和社會(huì)組織，以及設(shè)計(jì)者自身對(duì)居民需求了解不夠和溝通能力準(zhǔn)備不足等原因，使得方案未能得到當(dāng)?shù)鼐用竦某浞掷斫夂蜕钊雲(yún)⑴c，當(dāng)?shù)鼐用裰荒鼙粍?dòng)地接受規(guī)劃決策[18]。上海的更新辦法與細(xì)則要求在區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃階段開展公眾參與（見表1），并提出了主要內(nèi)容、主要參與人群及方式，但對(duì)于具體程序和公眾參與結(jié)論的研判過程導(dǎo)出仍需規(guī)范化。在下階段政策執(zhí)行的細(xì)則發(fā)展中，宜就具體內(nèi)容進(jìn)行更詳盡的說明指導(dǎo)；并詳細(xì)說明調(diào)查的范圍、接受調(diào)查的居民構(gòu)成、調(diào)查方式、調(diào)查過程及調(diào)查問卷的分析處理等內(nèi)容，且應(yīng)包括相應(yīng)問卷調(diào)查表、現(xiàn)場(chǎng)照片等資料；并將調(diào)查范圍擴(kuò)大至包括更新單元周邊一定范圍內(nèi)的相關(guān)居民和參與者，以加強(qiáng)公眾參與的開放性、公平性和規(guī)范性。

總體而言，公眾賦權(quán)已受到高度重視，正產(chǎn)生出變革性作用，原本自上而下的城市更新開始轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合的新范式，社區(qū)賦權(quán)正推動(dòng)著其變革并作為解決空間正義的關(guān)鍵路徑得以推廣[19]。另外，征求公眾意見也應(yīng)明確在何種階段介入；如果介入過晚，可能無法達(dá)到理想效果。

表1 公眾參與的人群與方式Tab.1 Groups andmodes of public participation

2.3 專家學(xué)者參與渠道不暢

在城市更新中，容易被忽略但極其重要的博弈參與人是專家學(xué)者。專家學(xué)者的角色是發(fā)掘城市遺產(chǎn)價(jià)值的先行者、城市更新與遺產(chǎn)保護(hù)理念的宣傳者、更新與保護(hù)的技術(shù)支持者、保護(hù)行為的行動(dòng)者、社會(huì)力量動(dòng)員者和社會(huì)輿論的引領(lǐng)者。但在政策文件與實(shí)際操作中，專家學(xué)者參與到城市更新的渠道仍然不暢通。例如，《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》第十四條明確了“當(dāng)評(píng)估區(qū)域的區(qū)位重要或?qū)嶋H情況較復(fù)雜時(shí)，可進(jìn)一步征詢市更新辦公室、政府相關(guān)部門、人大代表、政協(xié)委員及專家學(xué)者的意見”，但如何定義或衡量“區(qū)位重要或?qū)嶋H情況較復(fù)雜”缺少標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于細(xì)則中“專家學(xué)者”該如何確定也不明確，甚至?xí)霈F(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象；《廣州市城市更新辦法》第十七條指出“城市更新重大項(xiàng)目實(shí)行專家論證制度”，但是重大項(xiàng)目的界定仍然很模糊，專家?guī)斓墓芾矸绞揭苍斐闪朔忾]的治理結(jié)構(gòu)。

在現(xiàn)行機(jī)制下，專家學(xué)者的認(rèn)知與判斷沒有對(duì)關(guān)鍵決策發(fā)揮出應(yīng)有的作用。城市更新政策應(yīng)明確專家學(xué)者參與的常態(tài)化渠道，專家們必須介入社會(huì)公共領(lǐng)域，通過各種途徑逐步轉(zhuǎn)變居民們的“偏好”，喚醒原住民的家園認(rèn)同感，以此激發(fā)社會(huì)對(duì)高質(zhì)量城市更新的支持。不過多數(shù)情形下，相對(duì)于政治、資本等強(qiáng)勢(shì)力量，專家學(xué)者處于弱勢(shì)地位，或者在具體更新實(shí)踐中欠缺資本與組織經(jīng)驗(yàn)。因此，必須有效地利用社會(huì)力量，來彌補(bǔ)與克服自身的不足。在許多事件中，專家學(xué)者承擔(dān)著“穿針引線”的作用，也發(fā)揮著激活社會(huì)輿論、凝聚社會(huì)共識(shí)的關(guān)鍵作用，即承擔(dān)起“社會(huì)動(dòng)員者”的角色，從城市更新地區(qū)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)、社會(huì)美學(xué)觀念啟蒙、更新技術(shù)支撐，到更新行動(dòng)與社會(huì)動(dòng)員，他們?cè)谛畔⑴c認(rèn)知高度不對(duì)稱的社會(huì)中，維護(hù)著“城市讓生活更美好”的理想信念。

2.4 政府主動(dòng)干預(yù)仍需探索

城市更新事務(wù)復(fù)雜、涉及面廣，博弈參與人的力量失衡也屢見不鮮。而城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)改造分別由規(guī)劃部門、經(jīng)貿(mào)部門、房管部門主導(dǎo)，加上缺乏政策協(xié)調(diào)，使得“條條塊塊”分散了管理權(quán)限，造成“政出多門”的狀況，切割了整體目標(biāo)更新，也降低了工作效率。因此，為了統(tǒng)籌各方面訴求，需要成立專門機(jī)構(gòu)（見圖3）。上海、廣州和深圳都已開始理順更新管理行政架構(gòu)，成立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組或城市更新局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市城市更新工作，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。政府主動(dòng)干預(yù)的必要性在于維護(hù)正確的價(jià)值導(dǎo)向，保障公共利益，防止“合成謬誤”。受市場(chǎng)力驅(qū)動(dòng)的城市更新項(xiàng)目容易僅依照地段的級(jí)差地租和經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行功能重組，而忽略了其中現(xiàn)有的社會(huì)生活和網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而引發(fā)利益格局扭曲、分配不公、社會(huì)矛盾加劇等問題[13]70。因而，規(guī)劃編制須整合不同維度的政策目標(biāo)，估算實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)所需的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本，防止出現(xiàn)由于偏向單一目標(biāo)而引起的社會(huì)整體成本上升、城市系統(tǒng)紊亂的后果[20]110。

圖3 城市更新事務(wù)量與協(xié)調(diào)難度決定機(jī)構(gòu)設(shè)置Fig.3 The amount of urban renewal affairs and the difficulty of coordination determine the institutional setting

政府主動(dòng)干預(yù)在于確保合作未能達(dá)成時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)底線保障，發(fā)揮出政府天然具備的低成本強(qiáng)制能力，克服“集體行動(dòng)”的困境。城市更新地塊區(qū)位、產(chǎn)權(quán)及法律、法規(guī)管理的復(fù)雜情況，單純依靠分散業(yè)主達(dá)成集體行動(dòng)是極為困難的；因此，存量規(guī)劃不但需要設(shè)計(jì)技術(shù)上的操作能力，更需要高超的社會(huì)動(dòng)員能力和人際交往能力[21]。另外，政府主動(dòng)干預(yù)也可以推進(jìn)“有效率的不公平”，而避免“無效率的公平”。例如，深圳市的土地整備實(shí)施改革試點(diǎn)項(xiàng)目耗時(shí)較長(zhǎng)、進(jìn)展緩慢，4—5年的整備時(shí)間為常態(tài)，有的項(xiàng)目甚至長(zhǎng)達(dá)十余年[22]。為此，必須確保政府能夠及時(shí)主動(dòng)干預(yù)，破除由市場(chǎng)主導(dǎo)所造成的更新僵局。

3 完善政策閉環(huán)與構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

城市更新試圖通過一種更加持續(xù)的方式，來解決一系列問題并建立持久的解決方案[23]。而為了長(zhǎng)效管控，需構(gòu)建閉環(huán)機(jī)制，推動(dòng)城市更新知識(shí)積累，促進(jìn)更新模式進(jìn)化。

3.1 更新政策的全過程檢討

城市更新是涵蓋問題識(shí)別、目標(biāo)確定、議題提出、方案形成和實(shí)施評(píng)估等環(huán)節(jié)的復(fù)雜政策過程。為此，應(yīng)當(dāng)建立一整套與行政管理體系相結(jié)合的分層級(jí)分解機(jī)制，讓規(guī)劃可考核、可調(diào)整、可傳導(dǎo)、可實(shí)現(xiàn)[24]。而全過程審視離不開對(duì)城市更新前提、過程和結(jié)果的認(rèn)知。例如，深圳市獨(dú)有的“城市政府—開發(fā)商—原農(nóng)村集體”三方共享土地增值收益的模式，來自其城中村的大量違章建設(shè)比例。民間以非正式自發(fā)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”的方式解決了城市迅速增長(zhǎng)中未得以解決的保障住房問題[4]50?！渡虾Ｊ谐鞘懈聦?shí)施辦法》第十九條也提出“城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的違法建筑、違法用地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市更新項(xiàng)目依法予以處置”。

城市更新的目標(biāo)大多自上而下地設(shè)定，避免了更新過程中的集體合意困難，但可能不符合社會(huì)的實(shí)際偏好，導(dǎo)致政策實(shí)施難度較大，需要不斷地適時(shí)調(diào)整。例如，廣州市的更新政策圍繞“同意的計(jì)算”出現(xiàn)反復(fù)：根據(jù)《廣州市城市更新辦法》，村改、村集體重大事項(xiàng)決策需80%以上的村民同意，而在56號(hào)文中規(guī)定村集體重大事項(xiàng)需“80%”的村民同意方可實(shí)施，后來20號(hào)文則調(diào)整為“90%”，直到新的辦法又重新調(diào)整為“80%”。深圳市的更新政策也出現(xiàn)了幾次轉(zhuǎn)變：2009年到2012年大幅放權(quán)，在2010年出現(xiàn)立項(xiàng)高峰，2013年嚴(yán)格查處未開工的立項(xiàng)項(xiàng)目，冷卻了市場(chǎng)熱情后，出現(xiàn)立項(xiàng)低谷，而2015年深圳成立城市更新局，加上房地產(chǎn)調(diào)控放松，政策和管理結(jié)構(gòu)的支持增強(qiáng)了市場(chǎng)參與城市更新的信心，直接帶動(dòng)申報(bào)立項(xiàng)數(shù)量增加至2016年的近年更新項(xiàng)目的峰值[16]89。

由于有限理性的存在，城市更新政策需要適時(shí)調(diào)整，但必須確定一個(gè)不能調(diào)整的底線，以保證公眾和市場(chǎng)在面對(duì)分散的政策和復(fù)雜的程序時(shí)能把握政策和程序的恒定性，使其獲得準(zhǔn)確指引、提升更新效率，也促進(jìn)其對(duì)過程和結(jié)果保持穩(wěn)定的預(yù)期與信心，保證其參與城市更新的積極性[1]58-59。

3.2 頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新結(jié)合

城市更新雖然是“在地化”行動(dòng)，但不能缺少頂層設(shè)計(jì)。一些城市在更新的地方規(guī)章出臺(tái)之前，自由裁量空間較大，出現(xiàn)了較多鮮活的成功案例；而相關(guān)更新政策出臺(tái)后，壓縮了政策發(fā)揮的空間，限制了城市更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不同城市、不同空間分區(qū)的發(fā)展階段不同，更新面臨的問題和重點(diǎn)也不同，不僅需要探索城市更新的總體戰(zhàn)略，提出分區(qū)分類分級(jí)的政策導(dǎo)向，也需要整合各個(gè)部門的力量。從而在頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的框架下，協(xié)調(diào)和激發(fā)多個(gè)部門優(yōu)勢(shì)。例如，民政部門擅長(zhǎng)社區(qū)建設(shè)，但缺少空間維度考量；文化部門擅長(zhǎng)文化建設(shè)，但缺少公共空間藝術(shù)的激勵(lì)；城管部門擅長(zhǎng)環(huán)境治理，但可能忽視文化內(nèi)涵、社會(huì)沖突與功能提升；規(guī)劃部門擅長(zhǎng)建成環(huán)境，但在挖掘社區(qū)需求和動(dòng)員地方力量方面乏力[18]。為了推動(dòng)基層創(chuàng)新，賦予區(qū)政府更大權(quán)限也是努力方向之一。例如，2016年11月深圳市發(fā)布修訂的更新辦法，增加了推進(jìn)強(qiáng)區(qū)放權(quán)、創(chuàng)新工作機(jī)制的條文。

在城市更新規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，要充分尊重實(shí)施層面的產(chǎn)權(quán)和社會(huì)關(guān)系，將這些關(guān)系都納入更新制度與政策體系中，增強(qiáng)政策的原則性與操作性，形成清晰、確定和穩(wěn)定的制度安排，尤其應(yīng)該避免權(quán)益失衡問題?！吧鐣?huì)公平問題實(shí)質(zhì)是權(quán)益失衡的問題”[25]，城市規(guī)劃信用受損的主要原因在于地方政府在規(guī)劃變更過程中對(duì)不完全契約“剩余控制權(quán)”的積極使用[15]22。因而在規(guī)劃編制中，應(yīng)做到充分考慮村規(guī)、民約等地方習(xí)慣，充分注重解決實(shí)施中的權(quán)益分配問題，把規(guī)劃編制過程作為自上而下的法規(guī)與自下而上的地方習(xí)慣的交流過程，達(dá)成適合地方的、可實(shí)施的規(guī)劃成果[20]110。通過基層創(chuàng)新，城市更新模式、實(shí)施程序和工作機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步差異化，推動(dòng)動(dòng)態(tài)進(jìn)化的序貫博弈，積累起更新智慧。

3.3 長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的主要環(huán)節(jié)

城市更新的長(zhǎng)效機(jī)制需要既能推動(dòng)具體工程順利開展，又能統(tǒng)籌市場(chǎng)機(jī)制、價(jià)值機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)城市遺產(chǎn)保護(hù)等多重目標(biāo)的同時(shí)，也不損害長(zhǎng)期持續(xù)更新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。因而，城市更新不能依賴大規(guī)模公共財(cái)政的投入，重要的是建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的更新模式，將協(xié)調(diào)利益、更新激勵(lì)、公眾參與等新機(jī)制納入城市更新治理體系；均衡各方的直接經(jīng)濟(jì)收益和間接經(jīng)濟(jì)收益，保持更新目標(biāo)上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，把居民、產(chǎn)權(quán)單位、政府、社會(huì)力量團(tuán)結(jié)到一個(gè)組織平臺(tái)上；重視對(duì)社區(qū)空間與治理政策、制度協(xié)同的研究，加強(qiáng)基層政府街道和社區(qū)人員培訓(xùn)，進(jìn)一步明晰社區(qū)自組織工作內(nèi)涵、權(quán)利與義務(wù)；加強(qiáng)全生命周期管理，形成可持續(xù)的自主更新模式；積極培育城市更新的智慧型公共參與模式，制定相應(yīng)保障措施和政策，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、社建、民政、城管、文化乃至其他公共服務(wù)責(zé)任機(jī)構(gòu)，建立政府、企業(yè)、社區(qū)（居民）、專家學(xué)者等多方的“命運(yùn)共同體”，形成有效合力，保證城市更新的全面推進(jìn)和可持續(xù)開展[18]。

圖4 通過制度設(shè)計(jì)促進(jìn)城市更新順利擴(kuò)展Fig.4 Promoting the development of urban renewal through system design

為此，還需要探索豐富城市更新的工具箱，保障經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)權(quán)、組織制度等方面的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)利益共享，在權(quán)益平等的社會(huì)公平價(jià)值基礎(chǔ)上分配好土地發(fā)展權(quán)，有序推進(jìn)城市化[26]。只有兼顧遠(yuǎn)期與近期，才能真正構(gòu)建出長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)城市更新實(shí)現(xiàn)空間范圍的拓展（見圖4），否則就可能造成城市更新政策失效。例如，深圳市自2011年起立項(xiàng)項(xiàng)目中已有超60%的項(xiàng)目獲得實(shí)施，但隨后每年度立項(xiàng)項(xiàng)目中的實(shí)施比逐年下降；其原因正在于市場(chǎng)的趨利行為——區(qū)位好、拆遷難度小、利益空間大的項(xiàng)目受到市場(chǎng)優(yōu)先青睞，而其余區(qū)位相對(duì)較差、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、拆遷難度大、利益空間小的項(xiàng)目則開發(fā)滯后[16]89。為了推動(dòng)城市更新，3個(gè)城市都推出了容積率獎(jiǎng)勵(lì)等措施，但實(shí)際效果不顯著。例如，上海市城市更新提出了“建筑容量獎(jiǎng)勵(lì)”，但可予以建筑容量獎(jiǎng)勵(lì)的公共要素類型比較少，試點(diǎn)下來較難操作，對(duì)更新主體缺乏吸引力[27]。有學(xué)者提出，目前容積率轉(zhuǎn)移措施在我國(guó)尚處于嘗試初期，部分城市設(shè)置了有關(guān)容積率轉(zhuǎn)移的條例，但總體尚在概念提出階段，制度體系還未完善，其具體操作措施和實(shí)施案例仍較少[28]。同樣值得警惕的是，提高容積率也有可能會(huì)導(dǎo)致負(fù)面后果，因此應(yīng)謹(jǐn)慎使用。如西方學(xué)者懷特提出的獎(jiǎng)勵(lì)式分區(qū)規(guī)劃使周邊街區(qū)所損失的日照就是一種很少被計(jì)算的更大公共損失[29]。陽光是無價(jià)的，這些環(huán)境元素很難通過公共空間、公共通道和公共設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償，而提高容積率卻直接損害了“陽光權(quán)”，如果考慮到人口密度分布與就業(yè)通勤，問題將更復(fù)雜。

4 結(jié)語

城市更新辦法中對(duì)博弈參與人“權(quán)、責(zé)、利”的安排，決定著治理結(jié)構(gòu)的開放程度，也決定著更新全過程的交易成本。如果各博弈參與人缺少達(dá)成共識(shí)的途徑，將難以形成長(zhǎng)期性、多目標(biāo)的總綱領(lǐng)，也難以形成整合各方力量的行動(dòng)部署。從開放治理結(jié)構(gòu)的角度，當(dāng)前3個(gè)城市的更新辦法仍然需要進(jìn)一步完善：上海市和廣州市回歸到政府主導(dǎo)的情況，而對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)活力的激發(fā)不足，深圳市則傾向于市場(chǎng)與社會(huì)主導(dǎo)，政府的低成本強(qiáng)制力仍未充分有效地發(fā)揮；3個(gè)城市的共同點(diǎn)在于缺少對(duì)公眾參與的充分賦權(quán)，也忽視了專家學(xué)者們的賦權(quán)安排，雖然目前已經(jīng)在推行“社區(qū)規(guī)劃師”制度，但這種政策設(shè)計(jì)發(fā)揮的效用仍有待觀察。因此，政府主動(dòng)干預(yù)仍需要恰當(dāng)界定，需要對(duì)更新政策進(jìn)行全過程檢討，結(jié)合頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建出開放治理基礎(chǔ)上的長(zhǎng)效機(jī)制，既不能放任市場(chǎng)主導(dǎo)，出現(xiàn)“有效率的不公平”，也不能片面倚重社會(huì)力量，導(dǎo)致“有公平的無效率”，只有協(xié)調(diào)平衡，才能確保城市更新長(zhǎng)效機(jī)制得以確立并發(fā)揮出積極作用。