長三角復制推廣上海全面創(chuàng)新改革舉措的可行性及措施研究*

王 玥 WANG Yue

1 研究背景

科技創(chuàng)新的探索與實踐一直都是區(qū)域發(fā)展的前沿問題。在國際競爭日益激烈的態(tài)勢下，世界主要國家都將深化科技創(chuàng)新作為重要的國家戰(zhàn)略，加強科技投入作為重要的戰(zhàn)略性投資。同時，健全的科技體制機制也是科技創(chuàng)新不斷攀升的有效保障[1]。為了適應科技水平發(fā)展的不同階段，科技體制機制也需要不斷進行改革與調(diào)整。

例如，1980年頒布的《拜杜法案》為美國確立了有效的技術轉移和成果轉化機制。然而，隨著技術創(chuàng)新的持續(xù)加速，原有的政策對新興技術發(fā)展的監(jiān)管障礙也開始顯現(xiàn)。為此，2019年美國對技術轉移政策法規(guī)進行了一系列的改革，包括對政府制定決策時是否行使政府介入權進行更為明確的規(guī)定，不斷調(diào)整行權范圍，試圖將政府對市場的干擾影響降至最低。此外，改革舉措也包括盡量執(zhí)行統(tǒng)一的聯(lián)邦專利生產(chǎn)屬地的豁免程序，使企業(yè)可以在不同地域享受同等待遇[2]。再如，全球最大科研系統(tǒng)之一的美國國家實驗室，自建設以來共培育了60多名諾貝爾獎獲得者。然而，隨著美國國家戰(zhàn)略的轉型，其使命范圍、發(fā)展定位和監(jiān)管效率等核心治理問題也日益突顯。因此，美國國家實驗室的改革側重于明確科研機構屬性，強調(diào)其所承擔的國家科技戰(zhàn)略屬性，同時要求各個實驗室統(tǒng)籌制定系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性規(guī)劃，并提出建立常態(tài)化、跟蹤性的督察機構來促使改革成效以制度化的形式固定下來[3]。

由此可見，科技體制機制的不斷完善對于科技創(chuàng)新的持久發(fā)展有著舉足輕重的作用。2014年8月，中央財經(jīng)領導小組第七次會議明確要求選擇一些區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗。一年之后，上海作為全國8個區(qū)域之一，開始系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗。其目標是以推動科技創(chuàng)新為核心，以破除體制機制障礙為主攻方向先行先試，加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心[4]。在上海全力以赴推進全面創(chuàng)新改革試驗的3年中，通過10項先行先試的改革舉措，在提升原始創(chuàng)新能力、激發(fā)市場活力和創(chuàng)新政府“監(jiān)管服”治理能力等方面都取得了一定的成效。在全面推進創(chuàng)新改革試驗中，上海形成了一系列有效的改革舉措。因此，正確評估這些舉措的成效，研判長三角區(qū)域如何復制與推廣這些舉措，對于釋放改革紅利，推動長三角協(xié)同打造科技創(chuàng)新共同體，實現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化都具有重要的現(xiàn)實意義?；诖耍疚膶w納總結上海全面創(chuàng)新改革的成效，并根據(jù)改革舉措的改革力度和實施成效對上海全面創(chuàng)新改革政策進行分類，進而對政策舉措在長三角區(qū)域推廣與復制的時機與方式進行研判，以期為長三角全面創(chuàng)新改革試驗提供一定的理論參考依據(jù)。

2 上海系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗的成效與經(jīng)驗

2.1 “ 構建具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”定量指標情況

根據(jù)2016年印發(fā)的“上海系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗加快建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心方案”，力爭通過3年系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗，基本構建推進全面創(chuàng)新改革的長效機制，在科技金融創(chuàng)新、人才引進、科技成果轉化、知識產(chǎn)權、國資國企、開放創(chuàng)新等方面，取得一批重大創(chuàng)新改革成果，形成一批可復制可推廣的創(chuàng)新改革經(jīng)驗，破解科技成果產(chǎn)業(yè)化機制不順暢、投融資體制不完善、收益分配和激勵機制不合理、創(chuàng)新人才制度不健全等瓶頸問題，持續(xù)釋放改革紅利[5]。其中，研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出占全市地區(qū)生產(chǎn)總值比例和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重目標完成情況如表1所示。具體而言，R&D經(jīng)費支出占全市地區(qū)生產(chǎn)總值比例已提前完成，2017年已達到分階段目標3.8%的要求，2018年更是達到了4%。然而，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重則一直低于分階段目標，至2018年僅有16.7%，離2020年的目標18%仍有一定差距。因此，上海市出臺《關于推進供給側結構性改革促進工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結構促轉型的實施意見》[6]，旨在提升工業(yè)供給質(zhì)量和效益，提升上海工業(yè)在全國乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和創(chuàng)新鏈的影響力，為上海加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心提供堅強支撐。

表1 上海全面創(chuàng)新改革方案中定量科技指標目標與完成情況表Tab.1 Targets and completion of quantitative indicators of science and technology in Shanghai's comprehensive innovation and reform pilot program

2.2 “ 構建具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心主”要任務實施進展情況

在上海全力以赴推進全面創(chuàng)新改革試驗的3年中，通過10項先行先試的改革舉措，致力于解決“人、錢和平臺”3個方面的問題[7]。針對“人”的問題，聚焦于海外人才引進和創(chuàng)新主體激勵兩個方面，探索海外人才永久居留便利服務、股權獎勵遞延納稅、藥品上市許可持有人制度試點等改革；針對“錢”的問題，聚焦于財稅政策落實和金融服務創(chuàng)新兩個方面，系統(tǒng)運用鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的普惠稅制、高新技術企業(yè)認定、投貸聯(lián)動、科技創(chuàng)新板設立、簡化外商投資管理等政策工具，為創(chuàng)新主體降低創(chuàng)新成本并拓寬資金來源；針對“平臺”的問題，聚焦于國家科學中心和新型研發(fā)組織兩個方面，通過高端化的研究載體和平臺建設，著力補足原始創(chuàng)新和共性技術等方面的短板，提高創(chuàng)新成果的數(shù)量和質(zhì)量。

根據(jù)改革力度和實施成效兩個維度，對上海市的10個方面20項國家授權先行先試舉措的推進方式進行分類。其中，改革力度主要衡量地方政府突破現(xiàn)有體制機制的意愿、決心和力度強弱，其所反映的是改革創(chuàng)新的主觀條件。實施成效主要指改革舉措落地實施進展情況，其反映的是改革創(chuàng)新的結果。根據(jù)改革力度的強弱和實施成效的優(yōu)劣，將上海市全面創(chuàng)新改革試驗的先行先試舉措分為4類（見表2）。

表2 上海市先行先試改革舉措的改革力度與實施成效表Tab.2 The reform and implementation effects of Shanghai's pilot reform

（1）改革創(chuàng)新類的政策對于現(xiàn)有體制機制具有較大程度的突破，地方政府對于改革具有較強的積極性，相關的政策舉措在落地過程中也取得了較好的實施效果。這一類政策主要包括海外人才永久居留便利服務試點、建設海外人才離岸創(chuàng)業(yè)基地、探索開展藥品審評審批制度改革、藥品上市許可持有人制度改革、支持上海股權托管交易中心設立科技創(chuàng)新板、支持符合條件的銀行業(yè)金融機構成立科技企業(yè)金融服務事業(yè)部、支持國家科學中心發(fā)起組織多學科交叉前沿研究計劃、對包括天使投資在內(nèi)的投向種子期、初創(chuàng)期等創(chuàng)新活動投資的稅收支持政策、探索開展投貸聯(lián)動等金融服務模式創(chuàng)新。以海外人才永久居留便利服務試點為例，2019年末，公安部與上海市政府簽署《公安部上海市人民政府建立健全移民與出入境管理服務機制推進實現(xiàn)上海高水平開放合作備忘錄》[8]。備忘錄內(nèi)容包含對上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)引進的外籍人才提供辦理長期居留和永久居留便利，在上海試點辦理口岸電子簽證。上海引進的取得國際公認杰出成就的外國人，可直接申請永久居留等一系列“先行先試”的移民管理政策措施。這些先行先試的措施將會進一步拓展外籍人才來華的渠道，同時也為后續(xù)在更大區(qū)域范圍內(nèi)進行推廣和復制提供經(jīng)驗。

（2）優(yōu)化服務類政策由于已有國家制度層面的支持，因此這一類政策不需要地方政府對現(xiàn)有體制機制進行突破，改革關注點往往在于優(yōu)化流程和服務，實施效果較好。這類政策主要包括落實新修訂的研發(fā)費用加計扣除政策、落實探索高新技術企業(yè)認定政策、落實并完善股權激勵機制。以完善股權激勵機制為例，考慮到股權激勵政策涉及人才激勵方面，因此，上海市將該項試點與人才新政進行銜接，循環(huán)漸進。其中，《關于深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》（人才“20條”）[9]提出，股權獎勵收入可在5年內(nèi)分期繳納個人所得稅，之后《關于進一步深化人才發(fā)展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設的實施意見》（人才“30條”）[9]在此基礎上提出實施股權獎勵遞延納稅試點政策，對高新技術企業(yè)和科技型中小企業(yè)轉移轉化科技成果給予個人的股權獎勵，遞延至取得股權分紅或者轉讓股權時納稅。這在一定程度上可降低科技人才的稅負。此項改革舉措成效最大亮點來源于2016年上海理工大學太赫茲科技公司成功把科研成果作為無形資產(chǎn)換取股權獎勵暫緩繳納個稅，金額達到1035.09萬元，該案例也成為全國首單科技成果轉化暫不繳納個人所得稅優(yōu)惠的案例[10]。

（3）改革攻堅類政策需要地方政府對現(xiàn)有體制機制做出較大的突破，但往往會受制于整體制度環(huán)境，使得改革進展成效不顯著。這類政策是持續(xù)全面創(chuàng)新改革中需要不斷深化的方面，主要包括探索發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)組織、完善重大科技基礎設施運行保障機制、建立生命科學研究等事項的行政審批綠色通道、簡化外商投資管理。以探索發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)組織為例，為了細化其設立與管理工作，進一步推動新型研發(fā)機構的發(fā)展，2019年上海發(fā)布《關于進一步深化科技體制機制改革增強科技創(chuàng)新中心策源能力的意見》（上海科改“25條”）[11]，提出：對于新型研發(fā)機構，鼓勵社會力量參與，將在項目申報、職稱評審、人才培養(yǎng)等方面給予其科研事業(yè)單位同等待遇，以及后補助、稅收激勵等普惠性政策。

（4）改革探索類政策雖不要求地方政府對現(xiàn)有體制機制做出較大突破，但受制于國家總體制度安排，有待進一步國家授權才能得以繼續(xù)推進落實，或是由于一些不可控的突發(fā)因素影響，實施效果并不明顯。這類政策主要包括探索設立全國性科學基金會，探索實施科研組織新體制、探索設立以服務科技創(chuàng)新為主的民營銀行、探索設立服務于現(xiàn)代科技類企業(yè)的專業(yè)證券機構、為股權眾籌融資試點創(chuàng)造條件。

3 長三角區(qū)域復制推廣上海全面創(chuàng)新改革舉措經(jīng)驗的可行性分析

本節(jié)著重考慮上述4類改革舉措在長三角區(qū)域范圍內(nèi)進行推廣和復制，并考察其中的復制重點和可能存在的政策風險點。

3.1 長三角區(qū)域復制推廣4類改革舉措的時序進度分析

（1）改革創(chuàng)新類。這類政策舉措中央層面授權較為充分，地方政府也愿意積極主動予以配合，實施落地情況較快，完成效果也較好。加之此類政策在改革中形成的具體做法和經(jīng)驗總結有部分已經(jīng)在全國進行推廣復制，因此可以考慮在長三角范圍內(nèi)進行更為深層次的聯(lián)動探索，將改革的紅利在區(qū)域內(nèi)進行集聚與放大。

（2）優(yōu)化服務類。這類政策舉措實施落地情況進展較好，且不涉及太多的政策突破。因此，應著力于推動上海全面創(chuàng)新改革試驗中凝練的管理模式在長三角區(qū)域全面輸出，放大上海特大城市治理、精細化管理等規(guī)范和標準，以此深化和鞏固改革成效。

（3）改革攻堅類。這類政策舉措實施情況進展較緩，改革所面臨的阻力或風險較大，受制于國家宏觀政策環(huán)境，有待進一步破解其中難點。當此類政策在試點城市推進過程中能夠取得一定突破時，可再考慮是否需要在長三角區(qū)域進行一定程度的推廣。

（4）改革探索類。這類改革舉措實施進展較緩，有待于國家的進一步授權，或是受到某些突發(fā)因素的影響，表明在一定程度上改革時機可能還未成熟。因此，仍需國家給予更多的授權與試點，以推動更多的改革進展。這類政策在試點城市推進過程中能夠取得一定突破時，可再考慮是否需要在長三角區(qū)域進行一定程度的推廣。

3.2 長三角區(qū)域復制推廣改革舉措的復制重點和政策風險點

上文中依據(jù)改革措施實施進展和落地成效的4種政策分類，分別對長三角區(qū)域復制改革舉措的進度時序進行了分析。對于近期可以實施推廣復制的政策，需要進一步研判其復制重點和政策風險點。其中，復制重點指的是借鑒上海全面創(chuàng)新改革試驗中先行先試舉措中的改革亮點和成效經(jīng)驗。政策風險點則是改革舉措在長三角區(qū)域推廣復制中可能存在的政策風險和亟待注意解決的問題?？紤]到4種分類政策中，改革攻堅類和改革探索類還不適宜近期在長三角區(qū)域進行復制推廣，因此本文只選取改革創(chuàng)新類和優(yōu)化服務類進行分析（見表3）。

表3 長三角區(qū)域復制改革舉措的復制重點和政策風險點Tab.3 Replication focus and policy risks of reform initiatives in the Yangtze River Delta

（1）改革創(chuàng)新類政策屬于中央明確試點資格但未明確實施路徑的舉措，在長三角區(qū)域的復制重點應聚焦于上海如何積極改革創(chuàng)新，如何配套細化政策實施，著力考量區(qū)域內(nèi)改革協(xié)同突破和政策風險可能放大的關系。例如通過快速迭代推動海外人才引進，通過集成疊加推動離岸創(chuàng)業(yè)基地建設，通過綜合配套推動藥品上市許可持有人試點，通過機制優(yōu)化推動藥品審評審批改革，通過持續(xù)增量推動科技金融事業(yè)部建設，通過建設帶動推動國家科學中心建設等。

（2）優(yōu)化服務類政策中央已經(jīng)從制度層面實現(xiàn)突破。因此，在長三角區(qū)域復制推廣中可關注于流程和服務優(yōu)化的改造，尤其是上海有效經(jīng)驗的制度型輸出。此外，也需結合各地自身政策需求狀況，充分論證自身條件的可行性，探索優(yōu)化適應各地自身發(fā)展規(guī)律的程序改造流程。例如通過精簡操作流程并下放初審權落實高企認定政策，通過多部門聚力落實加計扣除政策，通過破除體制性瓶頸落實遞延納稅政策等。

（3）改革攻堅類和改革探索類都屬于中央尚未明確或存在制度障礙的舉措。因此，這一類舉措需要試點城市主動實踐探索，另辟蹊徑，嘗試通過新路徑新方式實現(xiàn)改革目標。雖然在長三角區(qū)域近期還不適宜復制推廣，但可關注區(qū)域內(nèi)各地的政策需求是否強烈，政策條件是否充分，政策環(huán)境是否完善，并注重培育政策復制主體的復制政策知識與能力。由此，當試點城市的政策成效有所突破時，長三角區(qū)域?qū)υ擃愓叩膹椭仆茝V也能得以順利進行。

4 長三角復制推廣上海全面創(chuàng)新改革舉措的措施

4.1 強化行政審批制度改革試點的示范引領作用

推廣浦東“證照分離”試點為代表的上?！胺殴芊备母?、江蘇的“不見面審批”、浙江的“最多跑一次”等先行先試成果，提煉長三角城市群可復制、可推廣的先進經(jīng)驗和做法，推動改革試點經(jīng)驗相互學習、取長補短、復制共享。推進營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，建立跨區(qū)域良好的溝通協(xié)調(diào)機制，進一步推動人流、物流、資本流、信息流和資源流（水和能源等）要素的自由流動。

4.2 推進重大共性科技問題聯(lián)合攻關

發(fā)揮政府對共性核心技術研發(fā)的主導作用，共同制定區(qū)域創(chuàng)新重點支持計劃，設立長三角共性關鍵技術研究基金，支持基礎共性核心技術和重大民生公益技術研發(fā)。推動校企跨區(qū)域聯(lián)手組建先進生產(chǎn)技術研究院，發(fā)揮在應用技術創(chuàng)新領域中的戰(zhàn)略預見、聯(lián)合研發(fā)、共性技術聚焦等核心帶頭作用。

4.3 以探索國家實驗室統(tǒng)籌戰(zhàn)略布局為契機，搭建長三角科創(chuàng)協(xié)同平臺

探索有效統(tǒng)籌布局三省一市瞄準建設的國家實驗室，包括上海“張江實驗室”、南京“紫金山實驗室”、浙江“之江實驗室”、合肥“量子信息科學實驗室（籌）”和蘇州“姑蘇實驗室”。借鑒美國國家實驗室改革管理經(jīng)驗，明確各個實驗室承擔的國家科技戰(zhàn)略定位，統(tǒng)籌制定系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性規(guī)劃。通過推動國家實驗室綜合協(xié)調(diào)機制，構筑區(qū)域內(nèi)科創(chuàng)協(xié)同共同體樣板。

5 結論與啟示

隨著長三角一體化戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，上海肩負著黨中央給與的新的重大任務[11]。正如習近平總書記在考察上海工作時要求，上海要當好龍頭，乘勢而上，在推動長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展中進一步發(fā)揮龍頭作用。學術界對于長三角高質(zhì)量發(fā)展研究一般基于內(nèi)力和外力視角[12]、核心要素視角[13]、關系型大數(shù)據(jù)視角[14]等，鮮有從全面改革創(chuàng)新的視角進行探討。因此，本文從科技創(chuàng)新的體制機制入手，通過總結與梳理上海市全面創(chuàng)新改革試驗中的舉措成效，進而根據(jù)政策舉措的改革力度、政策風險、實施成效研判在長三角區(qū)域內(nèi)可復制可推廣的程度與進程，對于進一步在長三角區(qū)域內(nèi)推動體制機制創(chuàng)新，釋放改革紅利，實現(xiàn)區(qū)域社會治理能力現(xiàn)代化都具有積極的現(xiàn)實意義。