長(zhǎng)三角區(qū)域一體化視角下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究*

王梓懿 張京祥 周子航 WANG Ziyi, ZHANG Jingxiang, ZHOU Zihang

0 引言

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)三角地區(qū)”）始終是我國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)新活力、開(kāi)放活力的區(qū)域之一，在引領(lǐng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)、參與國(guó)際治理體系、建設(shè)生態(tài)文明體系中具有重要的戰(zhàn)略地位[1-2]。隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，黨和政府對(duì)其更高質(zhì)量的一體化發(fā)展提出了新要求，也對(duì)以創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)一體化生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的體制機(jī)制提出了新目標(biāo)。

2019年5 月，中共中央政治局審議通過(guò)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更加完善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”，生態(tài)補(bǔ)償被作為調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)利益沖突、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)“共保聯(lián)治”與一體化發(fā)展的重要辦法。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是基于生態(tài)保護(hù)成本、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，通過(guò)政府和市場(chǎng)手段，以保護(hù)和利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，調(diào)節(jié)相關(guān)利益者的制度安排[3]241,[4]792。近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)圍繞生態(tài)補(bǔ)償出臺(tái)了一系列政策和措施[5]，為探索實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)良性互動(dòng)、推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的開(kāi)展、構(gòu)建與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制做出巨大努力，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐也得到了海內(nèi)外的高度評(píng)價(jià)[6]。

長(zhǎng)三角地區(qū)在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的進(jìn)程中，對(duì)跨區(qū)域以及多元主體參與模式下的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了一些有益探索，包括不同區(qū)域、不同類(lèi)型的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。這些制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐落地加快了長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化進(jìn)程，也被作為典型案例得到廣泛關(guān)注[7-8]。盡管如此，由于各主體間的復(fù)雜關(guān)系，跨行政區(qū)、跨功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)依舊面臨許多難題[9-10]。同時(shí)，長(zhǎng)三角是美麗中國(guó)的先行區(qū)與高水平生態(tài)保護(hù)的示范區(qū)，系統(tǒng)地研究并構(gòu)建長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制十分必要。

1 國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建研究述評(píng)

1.1 國(guó)外研究進(jìn)展

國(guó)外較少提及“生態(tài)補(bǔ)償”這一定義，研究工作一般將生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（PES）等同于國(guó)內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)全球人類(lèi)福祉與改善生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要的實(shí)踐[11]。生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯可婕把a(bǔ)償概念、主體、標(biāo)準(zhǔn)、模式等方面[12-13]，也涉及流域生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、耕地生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償、大氣補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域[14]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全球各地的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目超過(guò)550個(gè)，年付款總額超過(guò)360億美元[15]，美國(guó)、中國(guó)、巴西、哥斯達(dá)黎加等國(guó)家都是重要的實(shí)踐地。

國(guó)際上對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的研究基本是圍繞“科斯理論”和“庇古理論”的爭(zhēng)論[16]。Wunder[17]主張生態(tài)補(bǔ)償主要基于科斯理論解決外部性問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中以自愿為前提的市場(chǎng)行為。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中學(xué)者們發(fā)現(xiàn)Wunder的觀點(diǎn)過(guò)于理想，并引發(fā)Muradian，Vatn等學(xué)者的激烈批判。Muradian等[18]提出需要建立一個(gè)廣泛的理論框架來(lái)重新定義生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與工作。Vatn[19]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獧C(jī)制不是市場(chǎng)模式，在實(shí)施的過(guò)程中更加依賴(lài)于國(guó)家、州和社區(qū)的參與。Wunder于2013年在Conservation Letters對(duì)質(zhì)疑進(jìn)行了集中回應(yīng)并于2015年發(fā)表生態(tài)補(bǔ)償概念的“修訂版”：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者與提供者之間，基于約定的自然資源管理規(guī)則而進(jìn)行的自愿交易[3]241,[20]。此后，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建不再將“科斯理論”與“庇古理論”作為非此即彼的對(duì)立模式，兩者的有效融合成為國(guó)際學(xué)術(shù)界研究的主要方向。

1.2 國(guó)內(nèi)研究進(jìn)展

我國(guó)早期生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵是從生態(tài)環(huán)境破壞者的角度進(jìn)行定義，將生態(tài)補(bǔ)償視為一種減少生態(tài)環(huán)境破壞的經(jīng)濟(jì)刺激手段[21]。伴隨著研究的深入，生態(tài)補(bǔ)償由針對(duì)破壞者的收費(fèi)，拓展為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者與保護(hù)者進(jìn)行付費(fèi)，成為以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的、以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排[4]792。國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償研究重點(diǎn)回答了補(bǔ)給誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)等關(guān)鍵問(wèn)題[22]，同時(shí)也被作為實(shí)現(xiàn)包括生物多樣性、公共服務(wù)均等化、脫貧攻堅(jiān)等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的公共政策[23-25]。長(zhǎng)三角地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償?shù)玫搅藢W(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。如高廣闊等[26]分析了長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)系；宋煜萍[27]剖析了長(zhǎng)三角生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的政府責(zé)任問(wèn)題；龍開(kāi)勝等[28]揭示了長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者與行為響應(yīng)的差異；林愛(ài)華等[29]檢驗(yàn)了長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果及可持續(xù)性。然而，當(dāng)前對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳陨鷳B(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的主體關(guān)系、效果評(píng)價(jià)為主，缺乏從宏觀層面對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的系統(tǒng)研究。因此，本文從長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的視角，系統(tǒng)研究長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的重要意義、主要實(shí)踐、存在問(wèn)題與優(yōu)化路徑，為系統(tǒng)推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建提供參考。

2 長(zhǎng)三角區(qū)域一體化視角下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的必要性

2.1 “ 共保聯(lián)治”戰(zhàn)略目標(biāo)要求構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》將提升生態(tài)環(huán)境的“共保聯(lián)治”能力作為規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)之一。長(zhǎng)三角各區(qū)域之間的生態(tài)關(guān)系是相互依存又相互制約的，表現(xiàn)為某地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)能夠?yàn)槠渌麉^(qū)域帶來(lái)有益影響，也表現(xiàn)為某地的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題可以輸出、轉(zhuǎn)嫁給相關(guān)的區(qū)域。如黃浦江死豬事件、太湖的污染事件都引起了全國(guó)范圍內(nèi)的關(guān)注。因此，長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的流動(dòng)性、區(qū)域性決定了區(qū)域生態(tài)環(huán)境必須共同保護(hù)、聯(lián)合治理，要以區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償為抓手，打破行政邊界約束，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境在空間上的差異，通過(guò)體制改革與制度設(shè)計(jì)促進(jìn)各類(lèi)要素在地區(qū)間的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間平衡[30]。

2.2 推進(jìn)“兩山”理論落地要求繼續(xù)探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

長(zhǎng)三角地區(qū)既是“兩山”理論的起源地，也是“兩山”理論重要的踐行地。2005年，習(xí)近平在浙江調(diào)研時(shí)首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷；2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出“必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策”，并將這一科學(xué)論斷寫(xiě)入中國(guó)共產(chǎn)黨黨章[31]?！皟缮健崩碚摽梢詮膬蓚€(gè)方面理解：一方面，立足本地的“生態(tài)+”，推動(dòng)形成綠色發(fā)展的生產(chǎn)與生活方式，為區(qū)域提供高質(zhì)量、持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)；另一方面，立足區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，建立體現(xiàn)自然價(jià)值、歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、反映市場(chǎng)供需及資源自身價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償制度。推進(jìn)“兩山”理論落地要求繼續(xù)探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要求通過(guò)生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的統(tǒng)一，彰顯并實(shí)現(xiàn)綠水青山所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值，保障公平的發(fā)展權(quán)利。

2.3 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡與區(qū)域生態(tài)利益分享不公要求實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償

近年來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距有縮小趨勢(shì)，但由于區(qū)域外延不斷擴(kuò)展，內(nèi)部不平衡問(wèn)題依然比較突出，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡容易加劇生態(tài)利益分享不公的問(wèn)題。如長(zhǎng)三角地區(qū)的南水北調(diào)工程，發(fā)展和治理的矛盾始終存在[32]，這是由于區(qū)域生態(tài)服務(wù)的消費(fèi)與需求通常取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度，當(dāng)資源與能源的消費(fèi)無(wú)法就地解決時(shí)，就可能需要靠人為的資源、能源調(diào)動(dòng)來(lái)形成跨區(qū)域的生態(tài)空間占用。生態(tài)補(bǔ)償可以調(diào)解區(qū)域間生態(tài)權(quán)益分享不公的問(wèn)題，主要是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者通過(guò)貨幣或其他方式，向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者實(shí)施針對(duì)直接成本與機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，關(guān)系到區(qū)域間因發(fā)展權(quán)導(dǎo)致的生態(tài)利益沖突能否得到調(diào)節(jié)，因“分灶吃飯”導(dǎo)致的負(fù)外部性能否得到弱化，以及區(qū)域綠色生態(tài)協(xié)同的目標(biāo)能否得以實(shí)現(xiàn)。

3 長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主要實(shí)踐與問(wèn)題

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)推動(dòng)了包括流域生態(tài)補(bǔ)償、大氣生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)炔煌?lèi)型的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐（見(jiàn)表1）。特別對(duì)跨區(qū)域以及多元主體參與模式下的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了一些有益探索，如上海市的《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》及其實(shí)施細(xì)則，江蘇省的《關(guān)于調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償政策的意見(jiàn)的通知》 《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，浙江省與安徽省的《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》等，給國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供了借鑒。這些制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐落地也加快了長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化進(jìn)程。

3.1 長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫蛯?shí)踐

3.1.1 太湖流域生態(tài)補(bǔ)償

太湖流域面積為3.69萬(wàn)km2，包括江蘇省、浙江省、上海市兩省一市，范圍涉及長(zhǎng)江以南，錢(qián)塘江以北，天目山、茅山流域分水嶺以東的區(qū)域，是我國(guó)人口密度最大、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度最高的區(qū)域之一[33]。2007年，太湖危機(jī)事件爆發(fā)，造成無(wú)錫市全城用水困難，直接推動(dòng)了太湖水環(huán)境治理的全面開(kāi)展。2008年，國(guó)務(wù)院批復(fù)《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，提出近10年的太湖水環(huán)境綜合治理目標(biāo)，并明確了太湖流域水環(huán)境治理工作的牽頭部門(mén)。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施基礎(chǔ)上，江蘇省分別出臺(tái)了《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》與《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案》，通過(guò)多元治理基本確保該地區(qū)飲水安全與生態(tài)環(huán)境整體向好的趨勢(shì)。截至2016年，江蘇省水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金累計(jì)超過(guò)13億元，太湖流域拉動(dòng)了地方超過(guò)800億元的治污項(xiàng)目[34]。2019年，江浙滬兩省一市簽署《太湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理信息共享備忘錄》，進(jìn)一步推動(dòng)太湖流域生態(tài)補(bǔ)償與治理的可持續(xù)。

3.1.2 新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)作為我國(guó)第一個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，得到了央地三方（中央、安徽省和浙江?。┑拇罅χС?。第一輪試點(diǎn)工作包括每年設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償基金5億元左右，達(dá)成了基于流域水質(zhì)考核的“對(duì)賭協(xié)議”：若年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江省向安徽省撥付1億元，否則相反。自協(xié)議簽訂以來(lái)，水質(zhì)均優(yōu)于約定值，安徽省每年向浙江省境內(nèi)的千島湖輸送60多億立方米二類(lèi)水質(zhì)以上的水資源。此后，新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作被寫(xiě)進(jìn)《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》等國(guó)家重要文件，并被作為我國(guó)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐?018年11月，第三輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。相比于前兩輪方案，該方案體現(xiàn)出水質(zhì)考核要求更高、補(bǔ)償資金使用范圍更廣、補(bǔ)償方式更多樣等特點(diǎn)[35-36]。

3.1.3 安徽省大氣生態(tài)補(bǔ)償

建立大氣污染治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是我國(guó)進(jìn)一步開(kāi)展大氣污染防治工作的重點(diǎn)[37]。2014年，8部委聯(lián)合長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市成立了“長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”，至今共召開(kāi)了8次區(qū)域污染防治協(xié)作機(jī)制會(huì)議，有力推動(dòng)了該地區(qū)大氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。2018年，安徽省頒布了《安徽省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，率先提出構(gòu)建“大氣生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制，并安排省財(cái)政每年劃撥1億元作為大氣生態(tài)補(bǔ)償基金，明確大氣生態(tài)補(bǔ)償?shù)目己伺c獎(jiǎng)懲辦法，要求以PM2.5、PM10考核為主，遵循獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、縱橫結(jié)合的原則，實(shí)施大氣污染生態(tài)補(bǔ)償方案。同年，安徽省共支出大氣生態(tài)補(bǔ)償金6617.3萬(wàn)元，安徽省全部地級(jí)市都獲得補(bǔ)償。

3.2 長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償存在的主要問(wèn)題

3.2.1 現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以覆蓋綜合治理成本理想的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)于“生態(tài)產(chǎn)品”價(jià)值補(bǔ)償至少不低于其成本?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的核算被認(rèn)為是相對(duì)科學(xué)的核算方式，但是推行起來(lái)難度較高。當(dāng)前，長(zhǎng)三角地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定以利益主體的談判為主。這對(duì)利益相關(guān)者的有效參與及談判能力提出了要求?？傮w上來(lái)看，當(dāng)前長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然不能彌合提供“生態(tài)產(chǎn)品”所帶來(lái)的綜合成本。如在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)期間（2010—2019年），黃山市累計(jì)投資146.28億元，而來(lái)自中央和皖浙兩省的補(bǔ)助資金累計(jì)為41.6億元，僅占投資總額的28.4%，與《安徽省新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案》中600多億元的資金需求存在很大差距[38]。

3.2.2 市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還需探索當(dāng)前，長(zhǎng)三角地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償模式以政府為主，市場(chǎng)化與第三方的補(bǔ)償模式較少，導(dǎo)致政府財(cái)政壓力過(guò)大、生態(tài)補(bǔ)償效率偏低、公眾參與感不強(qiáng)等問(wèn)題。這主要是由于不同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有不同的公共物品屬性，很多“生態(tài)產(chǎn)品”難以直接通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置。如大別山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，屬于準(zhǔn)公共物品。建立以政府為主導(dǎo)的大別山水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有助于防止區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)無(wú)節(jié)制地對(duì)生態(tài)資源、水體資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，以提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，保障下游地區(qū)的飲水安全和高質(zhì)量發(fā)展。而準(zhǔn)公共物品具有市場(chǎng)化運(yùn)作的潛力，大別山水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目在此方面的探索還十分欠缺。類(lèi)似的問(wèn)題見(jiàn)于長(zhǎng)三角地區(qū)絕大多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，未來(lái)如何培育和激發(fā)社會(huì)資本的投入是一體化視角下生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)需要考慮的問(wèn)題。

表1 長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的主要類(lèi)型與典型案例Tab.1 Main types and typical cases of ecological compensation in the Yangtze River Delta

3.2.3 生態(tài)補(bǔ)償配套機(jī)制不夠健全

從全國(guó)到地方，都存在生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐涮讬C(jī)制不夠健全的問(wèn)題。首要問(wèn)題是缺乏核心的綱領(lǐng)性法律，國(guó)家《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚未出臺(tái)，我國(guó)多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐缺少法律法規(guī)依據(jù)?？陀^來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐不論是數(shù)量還是效果都是值得肯定的；然而，補(bǔ)償實(shí)施的依據(jù)依然以部門(mén)文件、意見(jiàn)批復(fù)與行政許可等形式為主，導(dǎo)致區(qū)域各地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果差異大、監(jiān)管難。同時(shí)，囿于體制因素，發(fā)改、自資、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等不同職能部門(mén)均依其自身職能來(lái)推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施，存在分頭管理、分散補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。如林草部門(mén)負(fù)責(zé)生態(tài)公益林補(bǔ)償、退耕還林還草補(bǔ)償、生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助等，農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)禁漁休漁補(bǔ)助等，水利部門(mén)負(fù)責(zé)水權(quán)交易等，生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)流域污染防治和排污權(quán)交易等。伴隨著長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的逐步深化和普及，面臨的問(wèn)題將愈發(fā)突出。

4 長(zhǎng)三角區(qū)域一體化視角下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化路徑

4.1 銜接自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作， 厘清生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的前提是通過(guò)自然資源的確權(quán)明確受損方與受益方，自然資源資產(chǎn)管理的變化直接影響到生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鳝h(huán)節(jié)[39]。應(yīng)從以下兩個(gè)方面考慮：一是繼續(xù)推動(dòng)自然資源資產(chǎn)的確權(quán)工作，將自然資源資產(chǎn)分級(jí)分類(lèi)明確至各級(jí)政府行使所有權(quán)的區(qū)域，并登記到相應(yīng)的自然資源主管部門(mén)。二是基于明晰的產(chǎn)權(quán)，建立并完善自然資源資產(chǎn)的收益分配規(guī)則、方式及保障制度，明確生態(tài)補(bǔ)償收益在受償主體間的分配方式[40]。要在對(duì)不同區(qū)域資源資產(chǎn)狀況摸底的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新建立自然資源資產(chǎn)核算機(jī)制，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定和效益評(píng)估。通過(guò)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表記錄、核算長(zhǎng)三角地區(qū)自然資源資產(chǎn)物質(zhì)量與價(jià)值量，明確被補(bǔ)償生態(tài)要素的價(jià)值，既要對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行貨幣化的價(jià)值評(píng)估，也要合理體現(xiàn)自然資源的社會(huì)、文化等非經(jīng)濟(jì)價(jià)值[41]。

4.2 建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)一體化網(wǎng)絡(luò)， 探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償渠道

生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化能夠增加補(bǔ)償制度的靈活性與彈性。一般來(lái)說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕灸Ｊ接谢谡摹氨庸判汀鄙鷳B(tài)補(bǔ)償模式與基于市場(chǎng)的“科斯型”生態(tài)補(bǔ)償模式[42]。隨著生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐的發(fā)展，生態(tài)補(bǔ)償將超越傳統(tǒng)的“二分法”走向協(xié)同發(fā)展，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用又要更好發(fā)揮政府作用，兼顧生態(tài)補(bǔ)償其他價(jià)值目標(biāo)，已成為新時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的基本趨勢(shì)。同時(shí)，國(guó)外眾多實(shí)踐表明社會(huì)組織的參與對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償有效實(shí)施有重要意義，特別是在渠道暢通的情況下，能夠充分發(fā)揮監(jiān)督作用與專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)三角地區(qū)要把握多元生態(tài)補(bǔ)償模式的原則，因地制宜地與生態(tài)服務(wù)地理尺度相關(guān)聯(lián)，有側(cè)重地組合多種補(bǔ)償模式。對(duì)于空間尺度較小的生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)而言，其提供者、受益者關(guān)系比較簡(jiǎn)單，更多地傾向于基于市場(chǎng)的“科斯型”模式。對(duì)于跨區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而言，由于市場(chǎng)主體難以獨(dú)立完成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的跨區(qū)域交易，政府干預(yù)是降低交易費(fèi)用、提高交易效率的有效途徑，更多地傾向于基于政府的“庇古型”模式。

補(bǔ)償渠道上，在長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施過(guò)程中，除了進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償這一基本方式，還可以綜合運(yùn)用綠色金融、飛地經(jīng)濟(jì)、人才培訓(xùn)等多種路徑，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償效果。如“飛地經(jīng)濟(jì)”是當(dāng)前區(qū)域間實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾Ｊ剑?017年，8部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求創(chuàng)新發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)。下一步，可以基于沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶、環(huán)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)等重要平臺(tái)組織建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償合作區(qū)，主要面向國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，特別是皖西大別山、浙西南等作為長(zhǎng)三角重要生態(tài)屏障的地區(qū)。長(zhǎng)三角生態(tài)補(bǔ)償合作區(qū)的建設(shè)應(yīng)由?。ㄖ陛犑校┱y(tǒng)一規(guī)劃，由地方牽頭負(fù)責(zé)共同推進(jìn)，按照“一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)主體、一套班子、多塊牌子”架構(gòu)搭建新型產(chǎn)業(yè)平臺(tái)[43]。

4.3 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)清單， 發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹罢吖ぞ呦洹弊饔?/h3>

以政府為主體依然是長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ?，因此，調(diào)動(dòng)政府的主觀能動(dòng)性十分必要。這就需要謀劃生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值目標(biāo)體系，不再局限地將生態(tài)補(bǔ)償看作是調(diào)節(jié)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)輸出地區(qū)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)接受地區(qū)的政策工具，而是作為一個(gè)“政策工具箱”來(lái)實(shí)現(xiàn)其他的“附加價(jià)值”，即通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償系列價(jià)值目標(biāo)的設(shè)計(jì)，讓生態(tài)補(bǔ)償成為實(shí)現(xiàn)其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等價(jià)值目標(biāo)的有效手段[44]。這樣，生態(tài)補(bǔ)償由單一的政策工具轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)生態(tài)一體化的政策“功能包”，能夠極大調(diào)用執(zhí)政者的積極性，有利于加快生態(tài)一體化與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的進(jìn)程。

長(zhǎng)三角地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)體系可以包括實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)、加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)、公共服務(wù)均等化等價(jià)值目標(biāo)。如針對(duì)生物多樣性保護(hù)，國(guó)際上眾多國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐都是圍繞生物多樣性保護(hù)展開(kāi)的，如瑞士的“農(nóng)業(yè)環(huán)境政策”（ECA），該政策的核心是將保護(hù)生物多樣性與增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)政府對(duì)公共服務(wù)和生態(tài)服務(wù)的直接補(bǔ)償，來(lái)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)業(yè)區(qū)生態(tài)環(huán)境，改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的生物生存環(huán)境，在保持持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上促進(jìn)生物多樣性[45]。長(zhǎng)三角作為長(zhǎng)江流域下游地區(qū)，擁有豐富的生物多樣性資源和巨大的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，上海、浙江、江蘇、安徽等地在近年出臺(tái)了相關(guān)的政策文件，表現(xiàn)出對(duì)生物多樣性的一定關(guān)注，如2019年，上海論壇發(fā)布《保護(hù)流域生物多樣性上海宣言》，浙江省起草了《浙江省水生生物多樣性保護(hù)實(shí)施方案》等。然而，當(dāng)前長(zhǎng)三角區(qū)域生物多樣性指數(shù)依然持續(xù)下降，多種珍稀物種瀕臨滅絕。除了過(guò)去粗放的發(fā)展方式遺留的歷史矛盾，缺少長(zhǎng)效的生物多樣性保護(hù)機(jī)制也是造成當(dāng)前的保護(hù)工作效果不理想的重要原因。因此，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)整合資源推動(dòng)生物多樣性保護(hù)，建立健全生物資源有償使用制度，完善生物多樣性損害賠償機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，或可為生物多樣性保護(hù)實(shí)踐提供可持續(xù)的思路。

4.4 協(xié)同長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)， 構(gòu)筑一體化組織協(xié)調(diào)與保障機(jī)制

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與長(zhǎng)三角一體化兩個(gè)國(guó)家級(jí)的發(fā)展戰(zhàn)略在空間上相互重疊。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)針對(duì)長(zhǎng)江沿岸、徑流區(qū)及重點(diǎn)水源區(qū)域，而長(zhǎng)三角地區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償除了關(guān)注長(zhǎng)江下游地區(qū)，還要平衡淮河流域、新安江流域、京杭大運(yùn)河等區(qū)域的生態(tài)利益。因此，兩個(gè)國(guó)家級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略如何協(xié)同發(fā)展并形成合力是需要思考的問(wèn)題。從政策支撐來(lái)看，2018年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，兩份文件都明確提出針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)，包括健全投資與補(bǔ)償機(jī)制，拓寬投融資渠道，完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。當(dāng)前，專(zhuān)門(mén)針對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的指導(dǎo)意見(jiàn)尚未出臺(tái)，但是與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同與互動(dòng)的原則需要提前確立，否則容易出現(xiàn)重復(fù)補(bǔ)償、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。

長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施應(yīng)通過(guò)合理的組織協(xié)調(diào)與保障機(jī)制，分類(lèi)型、分尺度推進(jìn)，構(gòu)建區(qū)域一體化的生態(tài)補(bǔ)償體系。對(duì)于不同類(lèi)型的生態(tài)補(bǔ)償，不同組織能夠發(fā)揮的作用并不相同。如長(zhǎng)三角處于長(zhǎng)江流域的下游，多數(shù)情況應(yīng)作為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益方對(duì)上游、中游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。因此，能夠統(tǒng)籌整個(gè)流域要素調(diào)動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)，如“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”可能在長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效率上優(yōu)于“推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”。而其他類(lèi)型的生態(tài)補(bǔ)償，如大氣、森林等，長(zhǎng)三角區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)小組便能更好地發(fā)揮作用。因此，如何搭建各個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略之間的組織對(duì)話(huà)平臺(tái)，不僅對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施非常重要，對(duì)于其他發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也同樣重要。

5 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)利益沖突，推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境“共保聯(lián)治”，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要制度。盡管過(guò)去長(zhǎng)三角地區(qū)已經(jīng)有一些生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，但是系統(tǒng)化、一體化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建依然處于起步階段，跨行政區(qū)、跨功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)依然需要繼續(xù)研究。未來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，全面落實(shí)健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相輔相成、相得益彰的新路徑。