機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的優(yōu)化路徑

摘要：2014年10月我國啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，改革建立的職業(yè)年金制度成為我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展史上的里程碑。職業(yè)年金能夠彌補(bǔ)改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金替代率不足的問題，為我國養(yǎng)老保險制度由“雙軌制”實(shí)現(xiàn)“并軌”創(chuàng)造了有利條件。本文從職業(yè)年金現(xiàn)行制度安排及發(fā)展現(xiàn)狀分析當(dāng)前存在的風(fēng)險及問題，探索職業(yè)年金制度的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位;職業(yè)年金;制度優(yōu)化

我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系由基本養(yǎng)老保險、職業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老保險三個層次構(gòu)成。其中，職業(yè)年金作為“第二支柱”的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，是構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的重要制度安排。

一、職業(yè)年金概述

（一）職業(yè)年金制度的建立

首次提出建立職業(yè)年金制度是在2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》，該方案明確以五省市事業(yè)單位為先行試點(diǎn)，改革試點(diǎn)范圍不包括黨政機(jī)關(guān)。由于當(dāng)時缺乏頂層設(shè)計(jì)，除深圳之外其他試點(diǎn)改革進(jìn)展甚微。但此次試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)為今后推進(jìn)和完善職業(yè)年金制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2015年《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18號），明確了職業(yè)年金制度的基本原則、參保范圍、籌資方式、賬戶構(gòu)成、經(jīng)辦管理等具體內(nèi)容，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位全面建立職業(yè)年金制度提供了有力的制度保障。

2016年人社部、財政部印發(fā)《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》（人社部發(fā)〔2016〕92號）進(jìn)一步明確了職業(yè)年金基金的管理細(xì)則，對管理部門及職責(zé)、基金投資、收益分配及費(fèi)用等具體事宜作出了規(guī)定，職業(yè)年金基金管理步入制度化、專業(yè)化的發(fā)展軌道，有利于維護(hù)基金安全并實(shí)現(xiàn)保值增值。

（二）職業(yè)年金制度的發(fā)展現(xiàn)狀

截至2019年7月，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保3612萬人，其中，參加職業(yè)年金2970萬人，職業(yè)年金覆蓋率達(dá)到82%，職業(yè)年金實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)占比96.5%。按月分次領(lǐng)取方式占比90%，一次性領(lǐng)取占比較小，總體上符合制度政策的設(shè)計(jì)預(yù)期。截至2019年5月，職業(yè)年金基金結(jié)余近6100億，正處于迅速增長階段。

（三）職業(yè)年金的制度安排

（1）參保范圍及征收方式。參保范圍為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編制內(nèi)人員，同機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保范圍相一致，不同于企業(yè)年金的自愿參保方式，職業(yè)年金是國家立法強(qiáng)制實(shí)施的補(bǔ)充養(yǎng)老保險，征收方式具有強(qiáng)制性。

（2）基金籌資模式。職業(yè)年金基金采用繳費(fèi)確定型（Defined Contribution，DC模式），由單位繳費(fèi)、個人繳費(fèi)及基金投資運(yùn)營收益共同組成，繳納費(fèi)用由單位和個人共同承擔(dān)。采取固定比例繳費(fèi)，繳費(fèi)基數(shù)為個人工資，單位繳納比例為工資總額的8%，個人繳納比例為個人工資的4%，繳費(fèi)比例由國家依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r適時進(jìn)行調(diào)整。

（3）個人賬戶管理。單位繳費(fèi)8%、個人繳費(fèi)4%及基金投資運(yùn)營收益均計(jì)入職業(yè)年金個人賬戶。個人繳費(fèi)部分實(shí)行實(shí)賬積累;單位繳費(fèi)部分則按照是否財政全額供款劃分，財政全額供款的單位繳費(fèi)采取記賬方式即“虛賬”積累;非財政全額供款的單位繳費(fèi)實(shí)行實(shí)賬積累。實(shí)賬積累形成的職業(yè)年金基金可以參與市場化投資運(yùn)營，按實(shí)際收益計(jì)息。

（4）待遇領(lǐng)取方式。職業(yè)年金依據(jù)本人意愿選擇領(lǐng)取方式，可一次性領(lǐng)取用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險，也可以按月分次領(lǐng)取，領(lǐng)取方式一經(jīng)選擇不再變更。按月領(lǐng)取方式以本人退休年齡對應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)計(jì)算月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)完為止，因此職業(yè)年金待遇不是終身享受，個人賬戶余額可以繼承。

（5）稅收優(yōu)惠模式。實(shí)行EET稅收模式，即繳費(fèi)環(huán)節(jié)和投資收益環(huán)節(jié)免稅，只對領(lǐng)取環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅。根據(jù)《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》（財稅〔2013〕103號），基金投資運(yùn)營收益分配計(jì)入個人賬戶時，暫時不繳納個人所得稅;但是退休后按月領(lǐng)取的年金，則全額按照“工資、薪金所得”項(xiàng)目適用的稅率，計(jì)征個人所得稅;僅對因參保人死亡或出境定居發(fā)生的一次性領(lǐng)取允許按12個月進(jìn)行分?jǐn)?，以每月分?jǐn)傤~計(jì)算納稅，除此之外，不允許分?jǐn)傆?jì)稅，必須將一次性領(lǐng)取總額作為一個月的工資薪金所得來計(jì)算納稅。

二、職業(yè)年金制度存在的問題

（一）個人賬戶“虛賬”空轉(zhuǎn)，增大未來財政支付壓力和風(fēng)險

現(xiàn)行制度下，按財政全額供款方式劃分，全額供款單位繳費(fèi)為記賬方式，因此，單位繳費(fèi)部分存在實(shí)賬積累與記賬（即“虛賬”）兩種方式，在職業(yè)年金制度啟動之初，“虛賬”方式將巨額財政支出進(jìn)行遞延分解，減輕當(dāng)期支付的財政壓力，為順利推進(jìn)養(yǎng)老保險改革起到了積極的作用。

但是如果“虛賬”部分長期不做實(shí)，將無法積累形成職業(yè)年金基金，也就不能進(jìn)行市場化投資運(yùn)營從而獲取收益，僅有個人繳費(fèi)部分和非全額供款的單位繳費(fèi)部分能夠形成實(shí)賬積累。“虛賬”空轉(zhuǎn)時間越久，隱性債務(wù)規(guī)模將持續(xù)增長，投資的機(jī)會成本更高，隨著社會老齡化程度的加深，后期會加大財政供養(yǎng)壓力及支付風(fēng)險。

（二）個人賬戶余額的繼承方式缺乏互助共濟(jì)性

現(xiàn)行制度下，個人賬戶權(quán)益完全歸屬于個人，參保人去世時，繼承人可以享受繼承權(quán)。職業(yè)年金個人賬戶余額可繼承部分包括單位繳費(fèi)、個人繳費(fèi)及增值部分。企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶中單位繳費(fèi)部分是不能夠繼承的，只能繼承個人繳費(fèi)部分，既體現(xiàn)了社會保險互助共濟(jì)的屬性，同時也充分發(fā)揮了個人賬戶的保障效能，職業(yè)年金的繼承方式也應(yīng)當(dāng)借鑒。

職業(yè)年金單位繳費(fèi)部分與個人繳費(fèi)部分比例為2：1，因此職業(yè)年金個人賬戶有三分之二的部分實(shí)際是財政資金，只有三分之一的部分是個人繳費(fèi)，可以繼承的大部分是財政資金，同時死亡退保還能享受一次性撫恤金。而職業(yè)年金作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險，主要作用在于為生存者提供養(yǎng)老保障，個人賬戶大部分用于遺產(chǎn)繼承會削弱職業(yè)年金的保障效能，同時也會加大財政的支付壓力。

（三）職業(yè)年金待遇保障的不可持續(xù)性

現(xiàn)行制度下，職業(yè)年金待遇計(jì)發(fā)以退休年齡對應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，個人賬戶總額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，算得職業(yè)年金每月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。退休年齡越晚，計(jì)發(fā)月數(shù)越小。退休年齡最早為45歲，對應(yīng)計(jì)發(fā)月數(shù)為216個月（即18年），退休職工在63歲之后，職業(yè)年金發(fā)放完畢;若50歲退休，對應(yīng)計(jì)發(fā)月數(shù)為195個月（即16年零3個月），退休職工在66.25歲之后，職業(yè)年金發(fā)放完畢;若60歲退休，則對應(yīng)計(jì)發(fā)月數(shù)為139個月（即11年零7個月），退休職工在71.58歲之后，職業(yè)年金發(fā)放完畢;若70歲退休，則對應(yīng)計(jì)發(fā)月數(shù)為56個月（即4年零8個月），退休職工在74.67歲零之后，職業(yè)年金發(fā)放完畢。綜上所述，職業(yè)年金待遇的停發(fā)年齡區(qū)間在63歲到74.67歲?？紤]一般情況下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休年齡在50歲、55歲、60歲，能夠享受職業(yè)年金待遇的年齡區(qū)間集中分布在71.58歲之前，也就是絕大部分退休職工在72歲之后將不再享受職業(yè)年金待遇。

隨退休年齡的提高，職業(yè)年金個人賬戶積累額將隨繳費(fèi)年限的增長而增長，職業(yè)年金待遇占養(yǎng)老金比重會增長。依據(jù)《2019年我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，2019年我國居民人均預(yù)期壽命為77.3歲。人均預(yù)期壽命的提高同時也伴隨人體各項(xiàng)機(jī)能的衰退，醫(yī)療保健費(fèi)用及養(yǎng)老服務(wù)支出將大幅增加，一旦停發(fā)會出現(xiàn)養(yǎng)老金待遇水平的斷崖式下降，將嚴(yán)重影響退休職工的養(yǎng)老保障水平。由于福利制度特有的剛性特征，養(yǎng)老金待遇驟降必然會影響社會穩(wěn)定。

（四）稅收優(yōu)惠模式有待于完善

現(xiàn)行的EET稅收模式，領(lǐng)取前投資收益環(huán)節(jié)免稅，領(lǐng)取時對投資收益部分征稅，實(shí)際上是將投資收益環(huán)節(jié)的征稅推遲至退休領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。

三、職業(yè)年金制度的優(yōu)化路徑

（一）分類做實(shí)職業(yè)年金個人賬戶。

充分考慮各地區(qū)在人口老齡化程度及財政支付能力方面的差異性，分類分區(qū)域推進(jìn)職業(yè)年金個人賬戶做實(shí)。對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的地方，例如廣東省已經(jīng)開始職業(yè)年金的實(shí)賬運(yùn)行。對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱同時人口老齡化狀況較為緊迫的地方，除依靠同級財政支付之外，建議資金缺口部分由中央財政統(tǒng)籌安排專項(xiàng)資金，通過轉(zhuǎn)移支付一次性做實(shí)個人賬戶。

（二）提高個人賬戶余額繼承的互助共濟(jì)性。

建立職業(yè)年金的社會統(tǒng)籌基金，取消職業(yè)年金個人賬戶中單位繳費(fèi)部分的可繼承性，僅個人繳費(fèi)及收益部分可以繼承。死亡人員的單位繳費(fèi)部分及收益進(jìn)入統(tǒng)籌基金，在生存者之間進(jìn)行分配，提高個人賬戶的互助共濟(jì)性，從而使職業(yè)年金具備長期保障能力，減輕政府未來的財政支付壓力。

（三）考慮延長職業(yè)年金的給付期限。

隨著社會醫(yī)療及生活水平的提高，人口平均預(yù)期壽命逐年提高是發(fā)展趨勢。職業(yè)年金作為養(yǎng)老保險制度的第二支柱，要充分發(fā)揮提高養(yǎng)老金替代率水平的重要作用。取消職業(yè)年金個人賬戶單位繳費(fèi)部分的可繼承性，建立能夠互助共濟(jì)的社會統(tǒng)籌賬戶和財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，延長職業(yè)年金待遇的給付期限是大勢所趨。

（四）完善稅收優(yōu)惠政策。

在當(dāng)前減稅降費(fèi)的政策環(huán)境下，進(jìn)一步完善職業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策。在考慮國家財政負(fù)擔(dān)能力的情況下，設(shè)置職業(yè)年金免稅額度，對于按月領(lǐng)取的職業(yè)年金，不超過免稅額度的免于征稅，對超過免稅額度的職業(yè)年金征收個人所得稅，保障一般收入水平退休人員的職業(yè)年金待遇水平。

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作者簡介：

徐國暉（1983.10-），女，山東沂南人，研究生，專業(yè)方向：社會保險。