巴拿馬海洋管理發(fā)展歷程及其啟示

孫永根 張志衛(wèi) 黃沛 郭振 孫兆旭

摘要：為深入了解巴拿馬的海岸帶與海洋管理狀況，文章在梳理巴拿馬資源環(huán)境現(xiàn)狀和國家管理框架的基礎(chǔ)上，以海事、環(huán)境、水產(chǎn)、港口、運(yùn)河和旅游等重要涉海領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，分析巴拿馬海洋領(lǐng)域相關(guān)管理部門的職責(zé)調(diào)整過程，并將其海洋管理發(fā)展歷程劃分為4個(gè)階段。研究結(jié)果表明：巴拿馬的海洋管理發(fā)展過程體現(xiàn)“從分散到集中、從無序到有序”的特點(diǎn)。一方面，海洋管理權(quán)在3個(gè)主要管理部門之間不斷轉(zhuǎn)移，根據(jù)管理實(shí)踐而不斷調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)海洋管理效率的最優(yōu)化；另一方面，海岸帶和海洋管理體系不斷簡化，具體的管理職能從混亂和破碎的狀態(tài)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛袡C(jī)整體，使得政府機(jī)構(gòu)精簡、行政效率提高以及工作分工更清晰。巴拿馬海洋管理的整體特征在宏觀上與我國有相似之處，海洋管理是世界沿海國家都面臨的問題，各國的經(jīng)驗(yàn)或許存在差異，但實(shí)現(xiàn)海洋管理高效性、協(xié)調(diào)性和綜合性的總體目標(biāo)是一致的。

關(guān)鍵詞：巴拿馬；涉海部門；海洋管理；海岸帶；綜合管理

中圖分類號： P 7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 0） 1 2-0 0 4 2-0 7

T h eM a r i n eM a n a g e m e n tD e v e l o p m e n tP r o c e s so f P a n a m aa n dI t sE n l i g h t e n m e n t

S UNY o n g g e n1， Z HAN GZ h i w e i1， HUANGP e i1， GUOZ h e n1， S UNZ h a o x u2

（ 1 . F i r s t I n s t i t u t eo fO c e a n o g r a p h y，MN R， Q i n g d a o2 6 6 0 6 1， C h i n a； 2 . S c h o o l o fE c o n o m i c s， Q i n g d a oU n i v e r s i t y， Q i n g d a o2 6 6 0 7 1， C h i n a）

A b s t r a c t： I no r d e rt od e e p l yu n d e r s t a n dt h es i t u a t i o no fc o a s t a lz o n ea n dm a r i n em a n a g e m e n to f P a n a m a， t h i sp a p e rc a r r i e do u ts o m er e s e a r c h e sa b o u tt h er e s p o n s i b i l i t ya d j u s t m e n tp r o c e s s r e l a t e dt ot h ea d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t sf r o ms o m ei m p o r t a n tm a r i n ea r e a ss u c ha sm a r i t i m e， e n v i r o n m e n t， a q u a t i c， p o r t， c a n a l a n dt o u r i s m， b a s e do na n a l y z i n gt h ec u r r e n t r e s o u r c e sa n dm a n -a g e m e n t f r a m e w o r ko fP a n a m a . M a r i n em a n a g e m e n td e v e l o p m e n tp r o c e s so fP a n a m ac o u l db ed i -v i d e d i n t o f o u r s t a g e s . T h e r e s e a r c hr e s u l t s s h o w e d t h a tm a r i n em a n a g e m e n td e v e l o p m e n tp r o c e s s o fP a n a m ah a daw h o l ec h a r a c t e r i s t i co f r e f l e c t i n g f r o ms e p a r a t i o nt oc o n c e n t r a t i o na n d f r o md i s -o r d e r t oo r d e r . O nt h eo n eh a n d， t h er i g h to fm a r i n e m a n a g e m e n tw a sc o n s t a n t l yt r a n s f e r r e d a m o n g t h e 3m a i na d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t s a n da d j u s t e da c c o r d i n g t o t h em a n a g e m e n t p r a c t i c e . I t se s s e n c ew a s t oo p t i m i z et h ee f f i c i e n c yo fm a r i n em a n a g e m e n t . O nt h eo t h e rh a n d， t h ec o a s t a l z o n e a n dm a r i n em a n a g e m e n t s y s t e mo fP a n a m ah a db e e nc o n t i n u o u s l ys i m p l i f i e d， a n d t h e s p e c i f i c m a n a g e m e n t f u n c t i o n sh a dg r a d u a l l yc h a n g e df r o mc h a o t i ca n db r o k e ns t a t et oo r g a n i cw h o l e s t a t e， s t r e a m l i n e d t h eg o v e r n m e n t a g e n c i e s， r a i s e d t h e a d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c ya n dm a d e t h ed i v i -s i o no fw o r kc l e a r e r . T h e r ew e r e s o m e s i m i l a r i t i e s a b o u t o v e r a l l c h a r a c t e r i s t i c so fm a r i n em a n a g e -m e n tb e t w e e nP a n a m a a n dC h i n ao n t h em a c r o s c o p i c . M a r i n em a n a g e m e n tw a s o n eo f t h e c o mm o n p r o b l e m s f o rc o a s t a lc o u n t r i e si nt h ew o r l d . T h o u g ho u re x p e r i e n c e sm a yh a v ed i f f e r e n c e sf r o m c o u n t r yt oc o u n t r y， t h eo v e r a l l g o a l so fm a r i n em a n a g e m e n t e f f i c i e n c ya n dc o m p r e h e n s i v ec o o r d i -n a t i o nw e r e t h es a m e .

K e yw o r d s： P a n a m a，M a r i n ed e p a r t m e n t s，M a r i n em a n a g e m e n t， C o a s t a lz o n e， I n t e g r a t e dm a n a g e -m e n t

0 引言

2 0 1 8年1 1月3 0日，在對巴拿馬共和國進(jìn)行國事訪問前夕，國家主席習(xí)近平在巴拿馬《星報(bào)》發(fā)表題為《攜手前進(jìn)，共創(chuàng)未來》的署名文章，提出“中巴可以說是共建‘一帶一路’的天然合作伙伴”[ 1]。在“一帶一路”建設(shè)的背景下，以中巴建交為發(fā)展契機(jī)，加強(qiáng)中巴海洋領(lǐng)域合作，實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏，是發(fā)展中巴關(guān)系的重要目標(biāo)之一。巴拿馬的海岸帶與海洋管理經(jīng)驗(yàn)豐富，我國的海洋綜合管理也獨(dú)具特色，這為中巴海洋合作奠定非常廣闊的發(fā)展空間。

目前國內(nèi)學(xué)者較多關(guān)注歐美國家[ 2]、日本[ 3]、韓國[ 4]和加拿大[ 5]等的海洋管理發(fā)展?fàn)顩r。由于中巴尚處于建交初期，國內(nèi)學(xué)者對巴拿馬的海岸帶與海洋管理狀況了解甚少，相關(guān)研究幾乎為空白。本研究在整理巴拿馬海洋管理現(xiàn)有研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)并分析巴拿馬海洋管理發(fā)展歷程及其特點(diǎn)，以期為中巴在海洋資源保護(hù)與管理領(lǐng)域的后續(xù)合作提供參考。

1 巴拿馬概況與管理框架

1 . 1 國家概況

巴拿馬共和國簡稱巴拿馬，位于中美洲地峽，東連哥倫比亞，南瀕太平洋，西接哥斯達(dá)黎加，北臨加勒比海，處于7°～ 1 0°N、7 7°～ 8 3°W，接近赤道，屬熱帶海洋性氣候。巴拿馬的國土總面積為7 . 5 5萬k m2，海岸線全長為29 8 8k m，其海岸線與國土面積的占比居美洲國家首位。截至2 0 1 7年，巴拿馬人口為4 0 7萬人，以印歐混血人種為主，占比高達(dá)6 5%，其他依次為非裔1 2%、歐裔1 0%、華裔7%和印第安裔6%。國民的宗教信仰主要是天主教，占比為8 5%。官方語言為西班牙語[ 6]。

1 . 2 國家管理框架

巴拿馬目前有博卡斯德爾托羅、科克萊、科隆、奇里基、達(dá)連、埃雷拉、洛斯·桑托斯、巴拿馬、貝拉瓜斯和巴拿馬東1 0個(gè)省以及雅拉庫納族自治區(qū)、安貝拉自治區(qū)、恩戈貝布格勒自治區(qū)、馬頓甘迪庫納族自治市和瓦爾干地庫納族自治市5個(gè)印第安原住居民特區(qū)。其中，達(dá)連省面積最大，約為1 68 0 3k m2；巴拿馬省人口最多，超過1 0 0萬人。

作為主權(quán)獨(dú)立的國家，巴拿馬實(shí)行總統(tǒng)共和制，其憲法于1 9 7 2年頒布，已經(jīng)歷4次修訂，最近的修訂是在2 0 0 4年。根據(jù)現(xiàn)行憲法，巴拿馬實(shí)行立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)分立制度。①立法權(quán)由7 1位議員組成的國民大會(huì)掌握，議員由直接選舉產(chǎn)生，主要職能為立法、批準(zhǔn)國家預(yù)算、修改行政區(qū)劃以及審議簽訂的國際條約和協(xié)定等。②司法權(quán)由高等法院和總檢察院行使，高等法院設(shè)有9位法官，主要任務(wù)是審理合憲性案件，其他案件則交由民事法庭、刑事法庭、行政訴訟法庭和一般事務(wù)法庭審理；此外，設(shè)有特別管轄法庭，處理在巴拿馬運(yùn)河和巴拿馬水域航行船舶的相關(guān)案件。③行政部門如圖1所示。

從地方層面來看，市政府當(dāng)局遵循國家層面的權(quán)力劃分原則，擁有相當(dāng)于上述3個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)力。市級立法機(jī)構(gòu)是市代表理事會(huì)，負(fù)責(zé)制定各種地方法令，并由市長執(zhí)行。

2 巴拿馬主要涉海部門及其職責(zé)調(diào)整

巴拿馬海洋管理政策的變化與國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長有較大關(guān)系。巴拿馬實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動(dòng)因素主要包括運(yùn)河能力的提升以及金融服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些均直接或間接與海洋和海岸帶相關(guān)。因此，對海洋和海岸帶進(jìn)行高效管理，同時(shí)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是巴拿馬乃至全世界沿海國家都亟須重視的問題。

通過梳理巴拿馬主要涉海部門及其職責(zé)調(diào)整，可反映其對海洋管理理念、方法和政策的轉(zhuǎn)變，有助于深入理解巴拿馬的海洋管理狀況（表1）。

2 . 1 海事管理

巴拿馬開展海洋管理最早可追溯到1 9 5 9年，但在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)各涉海部門的管理相對隔離，雖已進(jìn)行職責(zé)劃分，但管理區(qū)域重疊和管理職責(zé)模糊等問題導(dǎo)致管理效率較低。直到1 9 9 3年國民大會(huì)對憲法進(jìn)行修訂，并提出成立巴拿馬運(yùn)河管理局的構(gòu)想，巴拿馬才開始從國家海洋戰(zhàn)略層面建立海洋管理體系，海洋綜合管理的理念也由此誕生。

巴拿馬政府提議國民大會(huì)出臺協(xié)調(diào)各管理機(jī)構(gòu)的法律，以促進(jìn)各海事部門之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作。在憲法修訂的基礎(chǔ)上， 1 9 9 4年時(shí)任巴拿馬總統(tǒng)提出重組海事部門機(jī)構(gòu)的建議，并在當(dāng)時(shí)的財(cái)政部內(nèi)設(shè)置國家海事委員會(huì)，其職能是調(diào)整海事管理體系和重組海事管理機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)各機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作和提高辦事效率。按照新修訂憲法的要求，國家海事委員會(huì)提出建立具有綜合性職能的海事部門，職能范圍包括海洋和海岸帶，具有涵蓋海洋資源管理、船舶管理、港口管理、海洋教育和海洋污染治理等方面的綜合治理能力。

1 9 9 8年巴拿馬成立海事管理局，并將其作為最高海事管理機(jī)構(gòu)。海事管理局下設(shè)商船總局、港口與航運(yùn)總局、海洋和海岸資源總局以及海員總局4個(gè)管理部門，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各海事管理部門落實(shí)政府相關(guān)政策、參與制定并實(shí)施國家海事戰(zhàn)略以及保護(hù)和利用海洋和海岸帶資源。

2 . 2 環(huán)境管理

1 9 9 8年巴拿馬頒布《通用環(huán)境法》并正式成立國家環(huán)境局，為國家環(huán)境管理提供法律依據(jù)。國家環(huán)境局的前身為1 9 8 6年因巴拿馬第一部《環(huán)境法》的頒布而創(chuàng)建的國家可再生自然資源研究所，其職責(zé)是為國家制定環(huán)境政策、監(jiān)控環(huán)境變化、協(xié)調(diào)各環(huán)境機(jī)構(gòu)之間的工作以及管理國家保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。

國家環(huán)境局在海岸帶和海洋環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮重要作用，主要通過環(huán)境影響評估和國家保護(hù)區(qū)制度2種方式開展工作。1 9 9 4年巴拿馬首次出現(xiàn)環(huán)境影響評估，其當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是對“任何破壞或改變環(huán)境的工程或人類活動(dòng)”而進(jìn)行的評估，國家可再生自然資源研究所雖設(shè)立相關(guān)環(huán)境文件審查與批準(zhǔn)部門，但未制定具體評估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致環(huán)境評估缺乏統(tǒng)一規(guī)范。直到國家環(huán)境局建立后才正式提出環(huán)境影響評估的具體要求，并確立國家環(huán)境局在環(huán)境影響評估審查過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

根據(jù)《通用環(huán)境法》的規(guī)定，國家環(huán)境局擁有管理巴拿馬國家保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的職責(zé)。目前巴拿馬擁有柯義巴島國家公園、奇里基海灣和蒙蒂約海灣等許多重要的保護(hù)區(qū)[ 7]。其中，國家環(huán)境局在柯義巴島國家公園建立海洋特別保護(hù)區(qū)并實(shí)施海洋空間規(guī)劃，首次將海洋空間規(guī)劃上升到國家高度。

2 0 1 5年巴拿馬國民大會(huì)決定將國家環(huán)境局提升為環(huán)境部，為下一步加強(qiáng)環(huán)境管理并實(shí)現(xiàn)各部門之間的有效溝通和協(xié)作奠定基礎(chǔ)。

2 . 3 水產(chǎn)資源管理

巴拿馬制定漁業(yè)法律始于1 9 5 9年，其《漁業(yè)法》通常被稱為“一般漁業(yè)法”，規(guī)定設(shè)立漁業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)部。1 9 6 9年政府機(jī)構(gòu)重組后，海洋資源總局在工商部下運(yùn)作，后又成為巴拿馬海事局的海洋和海岸帶資源總局。

1 9 7 9年巴拿馬在農(nóng)業(yè)發(fā)展部內(nèi)部成立國家水產(chǎn)養(yǎng)殖理事會(huì)， 2 0 0 6年成立水產(chǎn)資源局，海岸帶和漁業(yè)管理的職能隨即由海事管理局轉(zhuǎn)移至水產(chǎn)資源局，主要包括海洋和海岸帶資源管理權(quán)、海岸帶綜合管理事務(wù)和海岸帶管理規(guī)劃批準(zhǔn)的監(jiān)督權(quán)以及特殊區(qū)域（如自然保護(hù)區(qū)）管理權(quán)。

在海岸帶與海洋資源保護(hù)方面，水產(chǎn)資源局提出建立新的海洋保護(hù)區(qū)，即海岸帶-海洋特別管理區(qū)，劃定區(qū)域包括珍珠群島、柯義巴島國家公園以西的鄰近區(qū)域以及未被包括在國家保護(hù)區(qū)系統(tǒng)中的濱海濕地和紅樹林。值得一提的是，水產(chǎn)資源局對濕地和紅樹林的保護(hù)完善了巴拿馬海洋生態(tài)保護(hù)體系。2 0 0 7年水產(chǎn)資源局在將珍珠群島納入海岸帶-海洋特別管理區(qū)的同時(shí)，宣布除旅游項(xiàng)目外，禁止砍伐、使用和銷售紅樹林及其產(chǎn)品； 2 0 0 8年水產(chǎn)資源局宣布在未得到本機(jī)構(gòu)正式準(zhǔn)許的情況下，禁止實(shí)施對濱海濕地和紅樹林的一切破壞性行為，以保護(hù)濕地生態(tài)。

隨著國家環(huán)境局更改為環(huán)境部， 2 0 1 5年巴拿馬海岸帶管理權(quán)又從水產(chǎn)資源局轉(zhuǎn)移到環(huán)境部，而漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖管理權(quán)繼續(xù)保留在水產(chǎn)資源局。

2 . 4 港口管理

巴拿馬是世界航運(yùn)的重要國家，其港口管理部門的調(diào)整不僅影響本國港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且會(huì)對世界貿(mào)易產(chǎn)生重要影響。1 9 7 1年巴拿馬港口管理部門以“特殊項(xiàng)目部”的形式成為工商部的所屬機(jī)構(gòu)。在《巴拿馬運(yùn)河條約》生效之前，阿瓜杜爾塞港、博卡斯德爾托羅港和拉帕爾馬港等大部分港口已被巴拿馬政府控制，但仍有部分港口處于私營企業(yè)和美國的控制之下，巴拿馬政府還未全面取得國家港口控制權(quán)。

1 9 7 4年巴拿馬國家港口管理局成立，并隸屬于工商部，原“特殊項(xiàng)目部”的港口管理職能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。國家港口管理局的職責(zé)除管理國家港口事務(wù)和制定港口管理規(guī)劃外，更為緊迫的任務(wù)是促進(jìn)當(dāng)時(shí)被私營企業(yè)控制的國家港口盡快移交， 1 9 7 6年阿爾米蘭特港和巴哈拉斯米納斯港從私營企業(yè)回歸國家控制。此外，根據(jù)《巴拿馬運(yùn)河條約》的要求， 1 9 7 9—1 9 8 1年美國陸續(xù)將多個(gè)港口歸還巴拿馬政府，港口管理責(zé)任也隨即轉(zhuǎn)移。由于巨額港口管理費(fèi)帶來沉重負(fù)擔(dān)，巴拿馬政府以特許經(jīng)營的形式，將巴拿馬運(yùn)河的大型港口外包給國外私營企業(yè)經(jīng)營，以此保障港口的通航量并提高經(jīng)濟(jì)效益。

1 9 9 8年國家港口管理局被并入海事管理局，成為港口與航運(yùn)總局，其作為海岸帶與海洋資源綜合管理的分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定國家港口系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃、運(yùn)營港口并監(jiān)控外包港口。

2 . 5 運(yùn)河管理

巴拿馬的運(yùn)河管理總體分為2個(gè)階段。①美國控制階段。美國設(shè)有運(yùn)河區(qū)海運(yùn)主任和總督的職位，負(fù)責(zé)運(yùn)河日常運(yùn)營?！栋湍民R運(yùn)河條約》于1 9 7 7年簽訂并于1 9 7 9年生效，規(guī)定美國于2 0年內(nèi)有序歸還巴拿馬運(yùn)河和運(yùn)河區(qū)的財(cái)產(chǎn)。為保障運(yùn)河的順利交接，巴拿馬運(yùn)河委員會(huì)成立，隸屬于美國政府，同時(shí)由美國和巴拿馬兩國共同領(lǐng)導(dǎo)，巴拿馬至此開始參與運(yùn)河管理。②巴拿馬參與管理并逐漸控制階段。以巴拿馬參與運(yùn)河管理為起點(diǎn)， 1 9 9 3年巴拿馬國民大會(huì)設(shè)立海洋間區(qū)域管理局，并規(guī)定至2 0 0 5年解散，主要負(fù)責(zé)運(yùn)河區(qū)財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，并促進(jìn)運(yùn)河盡快融入國家發(fā)展體系。海洋間區(qū)域管理局與當(dāng)時(shí)的國家可再生自然資源研究所協(xié)調(diào)管理運(yùn)河流域資源，并推動(dòng)其他有利于運(yùn)河區(qū)可持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)；與國家海事管理局在港口規(guī)劃和開發(fā)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)；與后期成立的巴拿馬運(yùn)河管理局進(jìn)行協(xié)調(diào)，做好運(yùn)河管理主體改變的承接工作，并充分考慮其他政府機(jī)構(gòu)對運(yùn)河區(qū)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的建議。

隨著美國移交巴拿馬運(yùn)河日期的臨近，以1 9 9 3年憲法修正案為基礎(chǔ)， 1 9 9 7年巴拿馬運(yùn)河管理局正式成立，并成為巴拿馬運(yùn)河管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。巴拿馬運(yùn)河管理局是相對獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，直接對政府負(fù)責(zé)，其職責(zé)是維護(hù)和監(jiān)督運(yùn)河運(yùn)營，并促進(jìn)運(yùn)河的現(xiàn)代化發(fā)展，還具有運(yùn)河環(huán)境保護(hù)方面的職能。

2 . 6 旅游管理

旅游業(yè)對巴拿馬經(jīng)濟(jì)起到支柱性作用，是巴拿馬最重要的產(chǎn)業(yè)之一。巴拿馬擁有豐富的海洋旅游資源，濱海旅游是其旅游業(yè)的主要組成部分。巴拿馬對旅游業(yè)的管理可追溯到1 9 3 4年，但真正的系統(tǒng)性管理始于1 9 6 6年巴拿馬旅游研究所的成立。巴拿馬旅游研究所是管理沿海地區(qū)旅游資源的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對國營和私營旅游企業(yè)均具有管控力，并有權(quán)干預(yù)其他政府部門可能影響旅游業(yè)發(fā)展的活動(dòng)。

巴拿馬旅游研究所主要通過制定旅游發(fā)展規(guī)劃和采取優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)手段等，促進(jìn)濱海旅游業(yè)的發(fā)展。制定巴拿馬旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對9個(gè)旅游區(qū)（其中有6個(gè)是濱海旅游區(qū)）的發(fā)展?fàn)顩r、限制因素和需求條件進(jìn)行分析。為吸引私營企業(yè)到具備旅游業(yè)發(fā)展條件但缺乏相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)投資，制定極為優(yōu)惠的稅收政策。由于某些旅游區(qū)內(nèi)設(shè)有國家自然保護(hù)區(qū)，在提供稅收優(yōu)惠的同時(shí)也為保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)行為制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。在保護(hù)區(qū)外的旅游區(qū)，對紅樹林和珊瑚礁等特殊對象提供保護(hù)，使其免受旅游業(yè)開發(fā)的影響。

1 9 9 3年巴拿馬提出首個(gè)國家旅游總體規(guī)劃（ 1 9 9 3—2 0 0 2）并劃定5個(gè)重點(diǎn)旅游區(qū)，而2 0 0 7年國家旅游總體規(guī)劃（ 2 0 0 7—2 0 2 0）將原有5個(gè)重點(diǎn)旅游區(qū)重新劃分為8個(gè)[ 8]，使旅游區(qū)的功能性更加明顯，進(jìn)而在制定各旅游區(qū)規(guī)劃時(shí)目標(biāo)更加明確，舉措更加具有針對性。

2 0 0 8年巴拿馬旅游研究所轉(zhuǎn)變?yōu)榘湍民R旅游局，進(jìn)一步提升旅游管理的重要性。

3 巴拿馬海洋管理的發(fā)展特點(diǎn)

從主要涉海部門的職責(zé)調(diào)整過程可以看出，巴拿馬逐步加強(qiáng)海洋管理并不斷將其體系化，大致可劃分為4個(gè)各具特點(diǎn)的階段。

3 . 1 第一階段

1 9 9 3年以前，相關(guān)職能部門已經(jīng)形成并在國家體制框架下開始運(yùn)轉(zhuǎn)，但管理機(jī)制混亂且支離破碎，海洋和海岸帶管轄權(quán)分散在不同政府機(jī)構(gòu)，管理效率較低。

3 . 2 第二階段

以巴拿馬運(yùn)河管理局的建立為節(jié)點(diǎn)，巴拿馬政府開始重視海洋，提出國家海洋戰(zhàn)略目標(biāo)，并向最高立法機(jī)構(gòu)提議出臺協(xié)調(diào)各分散管理機(jī)構(gòu)的法律，目的就是整合資源和協(xié)調(diào)管理。這一階段出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，即從國家層面開始有意識地將管理重心偏向海洋管理，為下一步相關(guān)部門的職責(zé)調(diào)整和法律條文的制定奠定基礎(chǔ)。

該階段的重要舉措之一即1 9 9 4年對海事部門進(jìn)行重組并成立國家海事委員會(huì)，首次建立涉及多個(gè)領(lǐng)域的綜合性海事管理部門。委員會(huì)成員由國家相關(guān)部門的重要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，充分考慮后期各部門之間的協(xié)調(diào)工作。巴拿馬政府的海洋管理意識逐漸增強(qiáng)，海洋管理的重要性也日益凸顯，這是巴拿馬海洋綜合管理原則的首次應(yīng)用和重要嘗試。

3 . 3 第三階段

1 9 9 8年巴拿馬成立2個(gè)重要部門即海事管理局和國家環(huán)境局，這2個(gè)部門是巴拿馬海洋管理的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，為海洋管理多部門之間的溝通協(xié)作作出重要貢獻(xiàn)。

海事管理局的重要性體現(xiàn)在4個(gè)方面。①將分別屬于不同部門的職能統(tǒng)一歸于海事管理局，有利于改善管理低效率的狀態(tài)；②海洋和海岸帶資源總局的成立首次考慮海岸帶管理，擴(kuò)大海洋資源管理部門的權(quán)力范圍，兼顧海岸帶的資源保護(hù)與利用，促進(jìn)海洋-海岸帶協(xié)調(diào)機(jī)制的建立；③提出海岸帶管理的概念并定義海岸帶、海岸線和海岸帶綜合管理項(xiàng)目，其中海岸帶綜合管理項(xiàng)目被認(rèn)為是“將中央和地方、科學(xué)和管理以及社會(huì)利益和個(gè)人利益聯(lián)系起來，制定和實(shí)施海岸帶資源開發(fā)與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)綜合計(jì)劃的過程”[ 8]；④海事管理局還承擔(dān)與其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的責(zé)任。

國家環(huán)境局的重要性體現(xiàn)在3個(gè)方面。①明確環(huán)境管理的具體職責(zé)；②將環(huán)境影響評估和國家保護(hù)區(qū)管理這2個(gè)重要“工具”納入專職的管理部門，并從國家管理體系方面在各層面提出相應(yīng)的具體要求，從管理標(biāo)準(zhǔn)制定以及管理文件審查和批準(zhǔn)等各環(huán)節(jié)規(guī)范海洋環(huán)境保護(hù)工作；③為更好地協(xié)調(diào)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)之間的工作，國家環(huán)境局建立多部門的溝通網(wǎng)絡(luò)和協(xié)調(diào)機(jī)制。

3 . 4 第四階段

海岸帶是開發(fā)利用程度最高、人口分布最集中和生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)[ 9]。巴拿馬于2 0 0 4年和2 0 0 8年分別制定達(dá)連省和博卡斯德爾托羅省的海岸帶綜合管理規(guī)劃，包括漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃、生物棲息地與資源保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)旅游與制度協(xié)調(diào)規(guī)劃以及海岸帶環(huán)境與水質(zhì)保護(hù)規(guī)劃[ 1 0-1 1]。海岸帶綜合管理規(guī)劃的制定表明巴拿馬開始嘗試在地方進(jìn)行海洋綜合管理試點(diǎn)，這是繼國家層面的涉海機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整重組后，逐步嘗試向地方推進(jìn)海洋綜合管理的舉措，是海洋管理理念不斷增強(qiáng)和被認(rèn)同的重要體現(xiàn)。

從時(shí)間序列可將巴拿馬的海洋管理發(fā)展過程劃分為上述4個(gè)階段，整個(gè)過程體現(xiàn)“從分散到集中、從無序到有序”的特點(diǎn)。一方面，海洋管理權(quán)在3個(gè)主要管理部門之間不斷轉(zhuǎn)移，即從海事管理局轉(zhuǎn)移至水產(chǎn)資源局，又從水產(chǎn)資源局轉(zhuǎn)移至國家環(huán)境部，根據(jù)管理實(shí)踐而不斷調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)海洋管理效率的最優(yōu)化；另一方面，巴拿馬海岸帶和海洋管理體系不斷簡化，具體的管理職能從混亂和破碎的狀態(tài)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛袡C(jī)整體，將原本屬于不同部門的涉海職能逐漸統(tǒng)一，使得政府機(jī)構(gòu)精簡、行政效率提高以及工作分工更清晰。

4 啟示

巴拿馬的海洋管理涉及海事、環(huán)境、水產(chǎn)、港口、運(yùn)河和旅游等多個(gè)部門，在管理實(shí)踐中暴露職責(zé)交叉沖突、權(quán)責(zé)不清晰和管理低效率等問題，與我國海洋管理“多頭管理”的局面有相似之處。因此，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善協(xié)同作用機(jī)制和信息共享機(jī)制勢在必行[ 1 2]。我國改革自然資源管理體制并組建自然資源部，是強(qiáng)化職能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合分散職能和提高管理效能[ 1 3]的重要舉措，也是加快建設(shè)海洋強(qiáng)國的重要舉措。

進(jìn)入2 0世紀(jì)以來，巴拿馬開始嘗試實(shí)行海岸帶綜合管理，地方層面的海洋與海岸帶資源管理也逐步得到重視，海洋綜合管理理念不斷被地方層面認(rèn)同?？v觀我國海洋綜合管理的發(fā)展歷程，海洋法律法規(guī)涵蓋漁業(yè)、海洋環(huán)境保護(hù)、海域使用管理和海島保護(hù)等方面，海洋規(guī)劃涵蓋海洋主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線和海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等不同層級和類別，海洋技術(shù)涵蓋不同行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，所取得的成績證實(shí)我國海洋綜合管理是成功的。在當(dāng)前國土空間規(guī)劃改革的背景下，海洋空間規(guī)劃體系成為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分[ 1 4]，根據(jù)陸域和海域國土空間的整體性和獨(dú)特性[ 1 5]，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌和促進(jìn)陸海一體化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理的重要手段和舉措，其理論基礎(chǔ)亟須夯實(shí)，其管理效能亟須實(shí)踐檢驗(yàn)。

海洋管理是世界沿海國家都面臨的問題，各國的經(jīng)驗(yàn)或許存在差異，但實(shí)現(xiàn)海洋管理高效性、協(xié)調(diào)性和綜合性的總體目標(biāo)是一致的，我國與巴拿馬的海洋管理發(fā)展在宏觀方面的相似性足以說明這一點(diǎn)。在海洋綜合管理的過程中，我國仍有待繼續(xù)探索自己的道路，同時(shí)有必要汲取其他沿海國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

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收稿日期： 2 0 2 0 - 0 3 - 0 9；修訂日期： 2 0 2 0 - 1 2 - 0 5

基金項(xiàng)目：中國海洋發(fā)展基金會(huì)資助項(xiàng)目“中國-巴拿馬海洋空間規(guī)劃國際合作（一期）項(xiàng)目”.

作者簡介：孫永根，高級工程師，碩士，研究方向?yàn)楹Ｓ蚴褂霉芾砑夹g(shù)及應(yīng)用