四川民族地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的困境及路徑研究

郝儒杰 張元黎 劉文刀 謝坤

摘要：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量，決定著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革效果，制約著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，影響著民族地區(qū)城鄉(xiāng)治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的水平。穩(wěn)步推進綠色發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)向好，實現(xiàn)農(nóng)民收入大幅增長、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)普遍提高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷升級、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，都離不開農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。由于歷史、地域、文化等因素以及特殊的自然地理條件的影響，四川民族地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展不僅與東部和中部地區(qū)存在較大差距，而且就目前的發(fā)展水平而言，還無法滿足藏區(qū)群眾日益增長的美好生活的需要，仍然處于低質(zhì)量發(fā)展狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟;高質(zhì)量發(fā)展;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量，決定著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革效果，制約著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，影響著民族地區(qū)城鄉(xiāng)治理制度創(chuàng)新和能力建設(shè)的水平。穩(wěn)步推進綠色發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)向好，實現(xiàn)農(nóng)民收入大幅增長、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)普遍提高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷升級、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，都離不開農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。由于歷史、地域、文化等因素以及特殊的自然地理條件的影響，四川民族地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展不僅與東部和中部地區(qū)存在較大差距，仍然處于低質(zhì)量發(fā)展狀態(tài)。因此，依據(jù)四川民族地區(qū)所處的特殊發(fā)展階段，迫切需要構(gòu)建與之相適合的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展格局，著力探究農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的困境、有效實現(xiàn)形式、運行機制體制等進路問題，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的資源、政策、制度等優(yōu)勢傳化為高質(zhì)量的發(fā)展優(yōu)勢，對四川民族地區(qū)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展和充分發(fā)展，決勝全面建成小康社會具有重大意義。

一、研究概況

現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的研究狀況看，存在以下特征：一是學院派研究較多，研究的隊伍大部分來自高校、科研院所和黨校系統(tǒng)的專家學者們，大眾性研究不強，反映其他社會群體的研究成果相對較少。二是整體性、系統(tǒng)性研究不突出，大部分聚焦個案和個例性研究。三是經(jīng)驗性研究較多，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)理論和對策性研究較少。雖然學者們對特定區(qū)域或特定省份農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進行了大量卓有成效的研究，并取得了較為豐富的研究成果，但專門針對民族地區(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的研究比較少。介于此，本文基于四川民族地區(qū)深入推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及高質(zhì)量發(fā)展的時代背景，聚焦農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展進路，擬構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的分析框架，分析其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展存在的困境，進而提出政策建議及優(yōu)化策略。

二、存在的突出問題

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，面對市場競爭日益激烈的壓力、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)對四川民族地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟如何破解低質(zhì)量的發(fā)展境況提出了肯待解決的時代課題。發(fā)展不平衡不充分、要素配置不合理，資源環(huán)境約束大、可持續(xù)增長壓力大等問題十分突出，成本攀升與農(nóng)產(chǎn)品價格遲滯、增加產(chǎn)量與提升品質(zhì)、技術(shù)需要與人才不足等矛盾急需破解。

一是農(nóng)牧民收入偏低。四川民族地區(qū)農(nóng)村居民收入總體上遠遠低于全省農(nóng)村居民人均收入水平。這與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)薄弱有很大的關(guān)系。從氣候看，四川民族地區(qū)立體氣候明顯、地區(qū)海拔跨度大，高山、高原、半山、峽谷、河谷氣候多樣，形成了“一山有四季”的立體氣候和“十里不同天”的小區(qū)域氣候。從生態(tài)環(huán)境看，四川民族地區(qū)是長江黃河上游的生態(tài)功能保護區(qū)，自然地理環(huán)境和地質(zhì)結(jié)構(gòu)尤為特殊，且大部分耕地都具有水土流失易發(fā)多發(fā)，農(nóng)作物難以形成規(guī)模性經(jīng)營的普遍性特征。另外，在牧區(qū)資源承載能力已經(jīng)達到上限，大部分地方草原草場“超載過牧”情況時有發(fā)生，人、草、畜之間的矛盾沒有從根本上化解，草原草場生態(tài)保護建設(shè)任重道遠。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，四川民族地區(qū)的道路、水和電燈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，道路的通組入戶總里程不高，覆蓋范圍還需要進一步擴大。道路通組入戶的等級較低，大部分道路等級多在四級以下，而且道路狹窄、彎道多、錯車道嚴重不足，已經(jīng)建成的機耕便民道路技術(shù)等級不高，道路承載能力遠遠不足以滿足現(xiàn)實的需要。同時，大部分地區(qū)是高山、半高山等高海拔地區(qū)，農(nóng)田水利設(shè)施、灌溉渠系配套建設(shè)、微水工程、節(jié)水灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施還不能從根本上給予保障。另外，自然災(zāi)害頻發(fā)，防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重缺乏，且在較長一段時間內(nèi)難實現(xiàn)根本性的改變。

二是農(nóng)牧產(chǎn)品品質(zhì)不高。從產(chǎn)品研發(fā)看，初級農(nóng)牧產(chǎn)品銷售和純畜牧活體銷售仍然偏多，畜產(chǎn)品附加值利用不充分依然不同程度存在，農(nóng)牧產(chǎn)品整體研發(fā)存在科技含量不高、研發(fā)投入不夠，特別是新品種新技術(shù)試驗示范推廣和更新?lián)Q代的進程緩慢，后備特色產(chǎn)業(yè)儲備嚴重不足，產(chǎn)品品質(zhì)提升不明顯等問題。從產(chǎn)品經(jīng)營方式看，農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體之間、新型經(jīng)營主體和農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)戶之間利益聯(lián)接比較松散。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品整體上“靠天吃飯”的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式還沒有得到根本性改變，改變傳統(tǒng)粗放的農(nóng)業(yè)牧業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式的任務(wù)十分緊迫而繁重。同時，農(nóng)牧產(chǎn)品包裝銷售人才嚴重缺乏，值得注意的是，四川民族地區(qū)特色農(nóng)牧產(chǎn)品主要通過利用錯季優(yōu)勢，走市場“填缺補位”之路，主要以規(guī)模擴張占領(lǐng)市場，重點仍然停留在擴大初級銷售端口，在農(nóng)牧產(chǎn)品品牌包裝上重視不夠、創(chuàng)新不足。從產(chǎn)品質(zhì)量看，糧食類等商品率低、產(chǎn)出效益低的產(chǎn)業(yè)在種植業(yè)中占比還偏高，在高原地區(qū)、高山地區(qū)和半高山地區(qū)的邊遠農(nóng)牧區(qū)表現(xiàn)尤為突出。從產(chǎn)品模式看，大部分地區(qū)產(chǎn)品同質(zhì)化程度高，過度追求“一村一品”執(zhí)行的一致性，沒有因地制宜，一些特色產(chǎn)品在不適宜生產(chǎn)的地區(qū)大規(guī)模生產(chǎn)，有效資源浪費嚴重，優(yōu)勢特色產(chǎn)品發(fā)展不足。

三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級緩慢。從產(chǎn)業(yè)類別看，休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施配套不完善，經(jīng)營模式單一，與文化旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的融合不夠，帶動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化升級效果不顯著。電商產(chǎn)業(yè)向城郊、鄉(xiāng)村落地困難，產(chǎn)品集散處理、冷鏈物流、專業(yè)配送、服務(wù)營銷等新業(yè)態(tài)發(fā)展緩慢，產(chǎn)品增值鏈短小，難以形成氣候。從產(chǎn)業(yè)培育看，四川民族地區(qū)由于受自然條件的影響和傳統(tǒng)思想觀念、宗教信仰等因素的制約，在高山、高半山、河谷以及邊遠牧區(qū)在培育民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)上嚴重缺乏有效的手段和切實可行的方式方法。大部分荒山荒坡治理和生態(tài)修復與發(fā)展產(chǎn)業(yè)相脫節(jié)，林下種植和立體種養(yǎng)開發(fā)利用不多，飼草產(chǎn)業(yè)和糧改飼料推進緩慢，種養(yǎng)模式依然較為傳統(tǒng)，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)變的步伐依然十分緩慢。從產(chǎn)業(yè)增量看，四川民族地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟整體發(fā)展要素保障滯后，產(chǎn)業(yè)鏈條短小，產(chǎn)品附加值利用不充分。四川民族地區(qū)普遍面臨著土地、草場、試驗基地、監(jiān)管服務(wù)體系、物流配送、金融支持等發(fā)展要素保障水平不高、覆蓋范圍有限、規(guī)模零散，新型生產(chǎn)經(jīng)營主體“量大體小質(zhì)弱”。

三、對策建議

一要加強頂層設(shè)計。加強基層黨組織的組織力建設(shè)，突出強化黨組織引領(lǐng)各類組織在共建共享共治作用發(fā)揮的政治核心和引領(lǐng)力度。政府要加大財政投入力度，加大宣傳力度和政策支持力度，要精準投入，特別是加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，重點擴大對農(nóng)牧業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化設(shè)施建設(shè)的投資，尤其是加強草原鼠蟲害等災(zāi)害應(yīng)急防治物資儲備和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備投入，加強草原災(zāi)害防治隊伍專業(yè)化水平建設(shè)和草原資源管理、監(jiān)測預警等信息平臺建設(shè)。也要加強對社會組織和經(jīng)營主體的指導和服務(wù)力量，及時了解社會需求、政策實施的效，壯大社會經(jīng)營主體力量，重點幫扶困難企業(yè)“爬坡過坎”走出困境果、補齊公共服務(wù)的短板等，提升社會參與生態(tài)治理的能力。還要加大農(nóng)牧業(yè)優(yōu)惠政策和扶持項目的改革創(chuàng)新力度，最大限度發(fā)揮優(yōu)惠政策和財政項目的引導作用，著力壯大一批優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的中堅主體，提升生態(tài)治理的整體水平。第三，社會組織要積極融入生態(tài)治理，全面提升自身參與生態(tài)治理的能力和服務(wù)水平，要增強生態(tài)責任意識，辯證處理好經(jīng)濟效益與社會效益、環(huán)境效益之間的關(guān)系，堅持在黨組織的領(lǐng)導下，協(xié)調(diào)處理好多方利益，提高共建共享共治的效果。

二要形成發(fā)展合力。統(tǒng)籌地方政府行為與農(nóng)牧民社會、農(nóng)牧民個體在生態(tài)治理過程中的廣泛合作、深度融合和有效互動，進一步凝聚生態(tài)治理合力。第一，要整合地方政府資源，提升服務(wù)水平。要針對退草還牧、退耕還草的農(nóng)牧民出臺生態(tài)補償?shù)葍?yōu)惠政策，加強技能培訓，提升就業(yè)水平;要引導更多的鄉(xiāng)村、農(nóng)牧民家庭積極發(fā)展生態(tài)治理的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，切實改善實際生活質(zhì)量。第二，完善農(nóng)牧民社會資源整合。要加強村委會的陣地建設(shè)，發(fā)揮村委會在農(nóng)牧民社會的積極作用，加強政策的宣傳和執(zhí)行力度，激發(fā)農(nóng)牧民參與生態(tài)治理的熱情，推進農(nóng)牧民社會的整體進步。第三，要轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民觀念。要加強對農(nóng)牧民的科學文化教育，加大政策宣傳教育和宣講力度，推廣現(xiàn)代市場經(jīng)濟知識的教育力度，采取經(jīng)濟補償和思想教育相結(jié)合的方式，引導牧民徹底改變和拋棄，由于傳統(tǒng)觀念影響，不愿意宰殺牲畜，造成草原超載率越來越嚴重和沿河非法采金等破壞生態(tài)環(huán)境的傳統(tǒng)財富觀念，增強市場觀念和生態(tài)意識，讓“兩山”理念深入人心。

三要完善高質(zhì)量發(fā)展機制。第一，建立健全生態(tài)保護機制。建立健全生態(tài)保護建設(shè)目標體系、考核辦法、獎懲機制，健全草場保護、承包經(jīng)營、禁牧休牧劃區(qū)輪牧、草畜平衡、休養(yǎng)生息、生態(tài)補償制度、監(jiān)測評價考核等制度體系，加強外地采挖人員管理，積極探索和建立草原管護長效機制;實施生態(tài)建設(shè)重大工程，重點保護草原生態(tài)敏感、生態(tài)脆弱區(qū)，集中治理草原鼠荒地、沙化地、鼠蟲害、毒害草等嚴重退化草原區(qū);加強草原生態(tài)保護補助獎勵政策、退牧還草、退耕還草和草原鼠蟲害治理等草原重大生態(tài)治理工程與國家其他強牧惠牧政策的銜接度，促進草原生態(tài)持續(xù)向好發(fā)展。第二，從嚴強化問責追責和考核制度。加快構(gòu)建以改善草場質(zhì)量為核心的目標責任體系，按照草原生態(tài)文明建設(shè)的根本要求，加強督查督辦，從嚴考核問責，對落實草原生態(tài)保護不力的領(lǐng)導干部嚴肅問責，加大對治理草原草場退化沙化先進典型獎勵力度和公開曝光力度。第三，加強多部門聯(lián)合執(zhí)法形成合力，采取省、州、縣縱向聯(lián)合執(zhí)法，當?shù)毓?、環(huán)保、國土等部門橫向聯(lián)合執(zhí)法，依法打擊各類破壞草原和損害農(nóng)牧民合法利益的行為，堅決查處非法征占用和破壞草原的違法案件;加快構(gòu)建草原產(chǎn)權(quán)、監(jiān)測預警監(jiān)管、以草定畜等制度體系，加大超載過牧草原區(qū)域的監(jiān)督檢查和查處力度，依法治草管草，切實筑牢長江上游生態(tài)屏障。第四，建立健全和優(yōu)化科技人才培養(yǎng)評價激勵機制和服務(wù)保障體系。組織人事部門要從總體要求、管理體制、培養(yǎng)、評價、流動、激勵、引才用才、保障機制等方面明確具體措施，健全考核機制，完善考核辦法，用好考核結(jié)果，充分發(fā)揮考核的剛性約束作用，確保人才工作各項政策措施落到實處。同時，要重點突出能力業(yè)績導向，優(yōu)化崗位責任考核，科學設(shè)定工作內(nèi)容、服務(wù)對象、量化工作指標和任務(wù)要求;加快推進農(nóng)技系列職稱制度改革，下放事業(yè)單位職稱評審權(quán)限，適度增加職稱職數(shù)，完善職稱評聘、職務(wù)晉升、工資傾斜等支持政策，創(chuàng)新人才評價機制。

參考文獻：

[1]郝儒杰.“兩山”理念視角下的生態(tài)治理體系構(gòu)建邏輯——以四川省涉藏州縣為例[J].西藏研究，2020（04）.

基金項目：中共四川省委省直機關(guān)黨校2020年校級一般調(diào)研項目：“四川藏區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的困境及路徑研究”（項目編號：SCJD2020DY12）